從國際水法視角看中哈跨界水資源合作問題

鄭晨駿

武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院，湖北　武漢　430072

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從國際水法視角看中哈跨界水資源合作問題

鄭晨駿

武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院，湖北武漢430072

摘要：中國與哈薩克斯坦間跨界河流流域范圍廣，涉及人口眾多，流域內(nèi)雙方社會經(jīng)濟發(fā)展水平不同，上下游生態(tài)環(huán)境也存在較大差異，雙方對跨界水資源潛在使用需求量與日俱增。中哈跨界河流開發(fā)利用問題產(chǎn)生的根源是利益博弈。本文運用國際水法理論對雙方開發(fā)利用權(quán)利、分水規(guī)則、雙方關(guān)切及公平合理利用原則的適用進(jìn)行分析，著重關(guān)注中哈雙方目前的開發(fā)利用行為應(yīng)得到怎樣的國際法解釋、對國際法原則的踐行方式應(yīng)當(dāng)怎樣根據(jù)本國實際做出理性選擇和讓步，而后提出水資源合作框架建議。

關(guān)鍵詞：中哈；跨界水資源；合作；國際水法

一、中哈跨界水資源分布及分水規(guī)則現(xiàn)狀

中國與哈薩克斯坦間跨界河流多達(dá)二十余條，較大河流有額爾齊斯河、伊犁河、塔拉斯河、霍爾果斯河等。雖說互有流入和流出，但從主要河流條數(shù)和跨界河流總數(shù)及流量上看，對于中方來說都是流出遠(yuǎn)大于流入。據(jù)統(tǒng)計：2014年我國的人均水資源量只有2300m3，僅為世界平均水平的1/4。根據(jù)哈薩克斯坦《2014年環(huán)境統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，哈國全國年均可以利用水資源量約1055億m3，平均每平方公里3.7萬m3，人均6000m3。

中哈間的跨界水交涉始于二十世紀(jì)六十年代，1965年中哈簽署了《霍爾果斯河水資源分配和利用協(xié)定》，在接下來的二十年間，對此條約進(jìn)行了修改和補充。1989年簽署了《蘇木拜河水資源分配和利用臨時協(xié)定》。1992-1993年間簽署了《關(guān)于聯(lián)合建設(shè)霍爾果斯聯(lián)合引水樞紐的草案》。蘇聯(lián)解體后，1992年2月哈政府向中國提交了有關(guān)聯(lián)合里利用和保護(hù)跨界水資源國家間協(xié)定的草案。同年哈政府組團訪問中方，時任哈國家水資源委員會主席吉普沙克巴耶夫(Кипшакбаев)與時任中國水利部部長楊振懷就利用和保護(hù)跨界河流問題舉行了工作會談。

2001年9月12日，在中國總理朱镕基對哈薩克斯坦進(jìn)行正式國事訪問期間雙方首次簽署了《共同利用和保護(hù)跨界河流的政府間協(xié)定》(下稱合作協(xié)定)，并于2002年在哈政府的政府工作報告中得到確認(rèn)。這對雙方進(jìn)一步在跨界河流領(lǐng)域的合作開拓了廣闊的前景。隨后，經(jīng)過雙方努力達(dá)成了一系列以《合作協(xié)定》為主的，包括《關(guān)于雙方緊急通報跨界河流自然災(zāi)害信息的協(xié)議》、《關(guān)于相互交換主要跨界河流邊境水文站水文水質(zhì)資料的協(xié)議》在內(nèi)的基礎(chǔ)性協(xié)議，而就跨界河流水量分配的實質(zhì)性問題，合作還處于初級階段。

而依據(jù)中哈兩國于2001年9月簽署的《合作協(xié)定》第4條規(guī)定的內(nèi)容：“考慮到雙方的利益，任何一方不得限制另一方對跨界河流水資源的合理利用和保護(hù)?！边@樣一來在針對現(xiàn)實發(fā)展和人口增長的壓力面前，雙方都對水資源的需求越來越大，《合作協(xié)定》的條款就顯得因內(nèi)容寬泛而缺乏約束力，雙方都能夠憑借條款的法效依據(jù)來聲張自身用水的緊迫性和必要性。在2006年12月《中哈國界管理制度的協(xié)定》以及2013年9月的《中哈關(guān)于進(jìn)一步深化全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合宣言》中在上述協(xié)議的基礎(chǔ)框架上又做了一些具體內(nèi)容上的補充和完善，2013年9月、2014年5月，中哈兩國元首共同發(fā)表的《中哈關(guān)于進(jìn)一步深化全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合宣言》和《中哈聯(lián)合宣言》明確“2015年起著手研究和協(xié)商中哈跨界河流水量分配協(xié)議草案”。今后的任務(wù)是還需要將《合作協(xié)定》繼續(xù)細(xì)化到解決具體實際問題的層面。

二、中哈雙方水資源關(guān)切

(一)中方對水資源的關(guān)切

中國西北的新疆地區(qū)處于中哈兩國的交界地帶，該地區(qū)的兩大跨界河流伊犁河與額爾齊斯河是當(dāng)?shù)氐闹匾Y源，目前新疆水資源利用結(jié)構(gòu)不甚合理，農(nóng)業(yè)用水占經(jīng)濟社會總用水量的90%以上，相對下游地區(qū)干旱較重，一些濕地和湖泊出現(xiàn)退化。為緩解水資源短缺壓力，近年來國家對水利基礎(chǔ)設(shè)施和灌溉設(shè)施建設(shè)的投入持續(xù)加大。目前當(dāng)?shù)貒鴥?nèi)河流的水資源利用率遠(yuǎn)高于跨界河流，而跨界河流水資源利用不到地表徑流量的1/4，伊犁河和額爾齊斯河兩河平均地表徑流量占全疆地表徑流總量的1/3，出、入境徑流量分別占當(dāng)?shù)乜缃绾恿骺偝?、入境量?1.3%和27.2%。隨著當(dāng)?shù)毓まr(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要，必然要增加對跨界河流取用水量。

(二)哈方對水資源的關(guān)切

哈薩克斯坦在蘇聯(lián)解體之后轉(zhuǎn)變成為一個獨立主權(quán)國家，源于其對于跨界水資源利用的緊迫性，視伊犁河為重要的水安全保護(hù)對象，急于解決哈中跨界河流問題，希冀建立聯(lián)合監(jiān)督機制，早已把與中方就此問題的接洽提上日程。

《哈薩克斯坦到2015年工業(yè)創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出將提高水資源利用率作為一項重要國策。水資源第一次提升到國家經(jīng)濟戰(zhàn)略層面，成為反映國家競爭力和人民生活水平提高的標(biāo)志之一。由此確定了水作為戰(zhàn)略資源，與石油和天然氣等不可再生能源同等重要的地位。

在2014年4月4日發(fā)布的“哈薩克斯坦國家水資源管理規(guī)劃”中，提出由于氣候條件和跨界河流眾多的因素限制，預(yù)計到2040年哈年均地表水資源量將減少至年均11.4km3。而造成水資源保有量逐年較少的最主要原因是，2040年前跨界河流涌水量從年均44.7km3減少到年均32.6km3。此預(yù)測的依據(jù)在于，近年來鄰國迫于經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，對跨界河流的引水量有所增加。其中涌水量減少最突出的跨界河流為額爾齊斯河和伊犁河，中國是兩條河的上游國，造成年均徑流量減少7.7km3。

可見，哈薩克斯坦在經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境下，制定了一系列需水目標(biāo)，而依照當(dāng)前的用水量統(tǒng)計，在不久的將來將出現(xiàn)嚴(yán)峻的水資源短缺問題，制約經(jīng)濟發(fā)展。而從中國流入的跨界河流水資源體量大，是哈國目前主要關(guān)注的焦點，希望通過與中方積極磋商的方式贏得更多的跨界水資源水量。

三、國際水法基本原則在中哈跨界水資源問題當(dāng)中的適用

從一些逐漸形成的國際社會上普遍接受的習(xí)慣國際法原則以及跨界河流分水案例實踐當(dāng)中可歸納得出跨界水資源分配的基本原則是：每個流域國有權(quán)公平合理地共享跨界河流水資源及其開發(fā)效益，有責(zé)任防止實質(zhì)性危害。正如國際法的許多領(lǐng)域是不確定的，或包含著不能輕易適用于具體問題的原則。原則的具體應(yīng)用與實踐通常是相關(guān)流域國之間根據(jù)各流域國徑流貢獻(xiàn)情況、水資源利用現(xiàn)狀、河流徑流特征等多方面因素考慮，達(dá)成具體協(xié)議指導(dǎo)流域國行為，國際法原則性條文并未規(guī)定統(tǒng)一的具體標(biāo)準(zhǔn)，而是要求綜合考量各方面因素的權(quán)重之后得出對水資源最佳開發(fā)利用的整體方案。例如在《國際水道非航行使用法公約》第6條第3款指出“在確定是否為公平合理使用時，一切相關(guān)因素需同時考慮，在整體基礎(chǔ)上作出結(jié)論”；在《國際河流利用規(guī)則》(1966)第5條第三款中規(guī)定“上述每一項與公平合理有關(guān)因素需與其他有關(guān)因素相比的重要性決定”；同時在《關(guān)于水資源法的柏林規(guī)則》(2004)中也有相同的規(guī)定。這些原則規(guī)定了任何水道國對其境內(nèi)水資源的任何利用均沒有固定的優(yōu)先權(quán)，而只在具體情況下由各水道國協(xié)商確定水利用的優(yōu)先權(quán)和優(yōu)先權(quán)序(不止一個用水目標(biāo)時)。

在眾多國際水法原則中，公平合理利用的原則具有普遍意義，在許多重要的國際公約和國際條約中都有直接或間接的反映，在國際水法有關(guān)于水資源使用的具體條款集中體現(xiàn)在對公平合理利用原則相關(guān)因素的解釋上，如：1958年，國際法協(xié)會在紐約的會議上指出“各沿岸國均有權(quán)合理和公平地獲益流域水資源的利用”；1966年國際法協(xié)會指定的《赫爾辛基規(guī)則》第二章第4、5、6、7條；國際法委員會在1983年起草的報告；國際法委員會的《非航行使用法》第5條等等。都表達(dá)了一個共同的主題“公平合理”，即承認(rèn)當(dāng)事國在對有關(guān)跨界河流的使用和收益方面有著平等的權(quán)利。

有關(guān)公平合理原則需要考慮的相關(guān)因素總結(jié)如下：一是產(chǎn)水量及流域面積因素，二是流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)因素，三是流域人口與人均水資源占有量因素，四是社會和經(jīng)濟需要因素，五是國際水道水資源的保護(hù)、養(yǎng)護(hù)開發(fā)和節(jié)約使用因素等。

公平著眼于沿岸國在河流的使用和收益上的平等權(quán)利，但要與實際的均等使用和收益區(qū)分開來，因為實際操作層面上的均等是不可能達(dá)成的。合理著眼于整個河流的利用和保護(hù)，“使其實現(xiàn)最佳可持續(xù)利用和最大效益，同時考慮到有關(guān)水道國的利益?！蓖ㄋ字v，就是一國參與到了河流的使用和收益中之后，不能放手不管，同時必須參與到對河流的保護(hù)以及開發(fā)河流方面進(jìn)行合作中來?？傊?，公平合理原則所闡釋的行為義務(wù)是相對的，不要求實現(xiàn)絕對的公平，也不要求絕對的追求河流的最佳和可持續(xù)利用。

四、中方利用跨界水資源的國際法正當(dāng)性分析

(一)上、下游國家開發(fā)利用跨界水資源的國際法權(quán)利

1.“權(quán)利與義務(wù)相對等的原則”。聯(lián)合國在一系列國際法文件中多次闡明國家對其自然資源的永久主權(quán)，這已經(jīng)成為了一項公認(rèn)的國際法原則。在這一原則下，上游國家往往強調(diào)的是主權(quán)，下游國家往往由地理因素開發(fā)利用較早則強調(diào)其歷史性權(quán)利。上、下游雙方對水資源的開發(fā)與利用應(yīng)該本著“權(quán)利與義務(wù)對等的原則”進(jìn)行協(xié)商與合作，既不能上游國為了本國利益不考慮對下游國的損害而過度開發(fā)利用，也不能下游國因為歷史優(yōu)先權(quán)要求上游國放棄開發(fā)利用，這顯然也是不符合國際法公平合理原則的。

2.國際水法基本原則之一——不造成重大損害原則。出于國家本位利益考慮，處于上、下游位置的沿岸國對此一原則理解不盡相同。上游國認(rèn)為其對下游國造成損害影響具有片面性，下游國聲稱這是專門針對上游國設(shè)置的一項獨立任務(wù)。當(dāng)代國際水法表明不造成重大損害不能被認(rèn)為是上游國的專屬義務(wù)，而是“水道國(或各流域國)有義務(wù)防止對其他水道國損害”，得出損害可以來自流域國的任何一方，并非單純“順?biāo)鲃印?，下游國同樣有機會妨礙上游國未來利用的權(quán)利。假設(shè)只有上游國出于審慎注意義務(wù)(due diligence)過度擔(dān)心利用跨界水資源給下游國造成損害，將導(dǎo)致上游國不能開發(fā)，而下游國開發(fā)無所顧忌的現(xiàn)象。史蒂夫·麥卡福利(Stephen McCaffrey)在其著作《國際水道法規(guī)》當(dāng)中同樣提出“就像一個下游國可能受到上游國的損害一樣，上游國如果為了滿足下游國從而限制自身目前或者未來的使用，同樣也會受到損害”。

(二)中國開發(fā)伊、額河水不會對其他國家造成重大損害

其一、中方為解決烏魯木齊經(jīng)濟區(qū)建設(shè)和北疆油田開發(fā)的用水困難，發(fā)展沿線地方及兵團農(nóng)牧業(yè)灌溉，促進(jìn)北疆特別是阿勒泰地區(qū)和農(nóng)十師的經(jīng)濟發(fā)展，新疆維吾爾自治區(qū)興建的引額爾齊斯河北水南調(diào)工程，從額爾齊斯河調(diào)水34億m3。這意味著新疆635處最大引水量約30億m3。然而根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的統(tǒng)計資料，額爾齊斯河中國段年均產(chǎn)水量95.3億m3。因此即使“引額濟烏、濟克工程”引水達(dá)到極限狀態(tài)——30億m3，也僅占額河出境水量的30%左右，對下游國家影響不大。

其二、中國在伊犁河的用水量沒有超過水資源總量的45.5%，根據(jù)中國的用水需求因素和對水資源的貢獻(xiàn)率，是符合國際法準(zhǔn)則以及國際慣例的。

其三、習(xí)近平主席在《關(guān)于中國如何發(fā)展的幾點看法》文章中指出：中國發(fā)展絕不以犧牲別國利益為代價，絕不做損人利己的事情。中國政府一直十分重視西部地區(qū)的生態(tài)建設(shè)，在西部大開發(fā)中，將生態(tài)建設(shè)設(shè)最為一項重點任務(wù)，力求通過加強生態(tài)建設(shè)來建設(shè)山川秀美的新西部。

從中國政府官方表態(tài)及兩河水資源利用實際來看，確實沒有對鄰國環(huán)境產(chǎn)生重大影響的現(xiàn)實情況和潛在影響。至于個別媒體的相關(guān)言論，忽視了中國調(diào)水工程對周邊地區(qū)建設(shè)將帶來的積極效應(yīng)。而中方的對外宣傳工作環(huán)節(jié)的薄弱造成了他國一些人的誤會和曲解。

其四、現(xiàn)有的跨界河流國際法原則體系規(guī)制著中國的跨界河流開發(fā)利用行為，雖然中國在聯(lián)合國大會表決通過《國際水道非航行使用法公約》時投了反對票，但反對意見限于公約對計劃措施、損害補償條款對上游國家顯失公平的考慮。事實上，中國在實踐中積極接受了被廣泛公認(rèn)的公平合理利用、國際合作等重要原則。

五、對中哈跨界水資源合作模式法律框架建議

(一)加強交流，管控分歧

中哈雙方應(yīng)增進(jìn)包括信息共享、科研成果共享在內(nèi)的交流活動。首先，常規(guī)的數(shù)據(jù)信息交換是流域國合作的第一個層次，也是實現(xiàn)更高程度合作的必要前提。中哈間由于信息溝通不暢，哈方?jīng)]有及時準(zhǔn)確獲取中方建設(shè)水利工程信息，導(dǎo)致不實信息被哈方夸大的報道時有發(fā)生，表明中哈間信息交流環(huán)節(jié)較為薄弱。因此，提高工程規(guī)劃信息透明度、履行通知義務(wù)等是消除隔閡、化解爭端、達(dá)成共識的必要前提條件。

中哈兩國分處跨界河流上下游位置，對水資源利用的認(rèn)識差異和開發(fā)目標(biāo)存在分歧。因此，通過非正式論壇形式開展聯(lián)合研究，搭建學(xué)術(shù)交流平臺，為科學(xué)正確決策提供建議，公正、客觀、共享的科研交流成果能為更好的履行水道國合作保護(hù)及開發(fā)水道的義務(wù)鋪平道路，進(jìn)而消除哈方對中方公平合理利用水資源的誤解。

(二)擴大流域機構(gòu)職權(quán)范圍，引入全流域評價機制

雖然中哈兩國利用跨界水資源的側(cè)重點不同，但流域有必要進(jìn)行整體合作規(guī)劃。2001年9月中哈雙方簽署的《合作協(xié)定》中正式確立了“中哈利用和保護(hù)跨界河流聯(lián)合委員會”機制，工作范圍限于聯(lián)合監(jiān)測和信息交流方面，職能偏于單一。實際上，流域組織機構(gòu)的職能、活動和覆蓋范圍決定了締約國的合作程度和未來的合作進(jìn)程。中哈如期望在水量分配、水質(zhì)保護(hù)、調(diào)查研究及解決爭議方面有所收獲，擴大流域組織職權(quán)范圍是基礎(chǔ)性前提，也是重要突破口。

從全流域的角度和高度出發(fā)的組織機構(gòu)和流域條約勝于從部分流域國的利益考量。在中哈跨界水資源問題上，哈方一再希望引入第三方對話機制，在上合組織框架下對中方產(chǎn)生影響，筆者認(rèn)為這種考慮有其正當(dāng)性，反映了流域現(xiàn)實情況。額爾齊斯河為鄂畢河(俄境內(nèi)河流)支流，流經(jīng)哈薩克斯坦后匯入俄境內(nèi)，從全流域和共同利益角度考慮，俄羅斯也是當(dāng)事國，其對問題的介入有一定必要性。目前中國在解決此地區(qū)跨界河流水資源利用問題上存在雙邊傾向，這在一方面可以加快中哈就特定事項達(dá)成協(xié)議的進(jìn)程，在另一方面也可能由于問題解決不徹底導(dǎo)致第三方俄羅斯污染和潛在利用等一系列新問題。典型的例子是尼羅河流域，盡管埃及與蘇丹有雙邊協(xié)議存在，但新的沖突卻頻繁出現(xiàn)。因此達(dá)成全流域條約符合公平合理利用的法理內(nèi)涵，是利用國際水資源較為理想的途徑。在中哈跨界水資源問題上，考慮流域特點，引入俄羅斯方面，綜合考慮各國對流域水資源的需求，可以在上合組織框架下商討引入全流域評價機制等問題，也符合國際合作大背景下的未來方向。

(三)推進(jìn)全流域生態(tài)文明建設(shè)，倡導(dǎo)中哈雙邊平衡發(fā)展

生態(tài)是全流域的生態(tài)，即全流域整體生態(tài)系統(tǒng)健康狀況需維持在一個平衡的狀態(tài)，即不僅為中下游地區(qū)考慮生態(tài)用水需求，同時上游地區(qū)也需要維持與下游地區(qū)相當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)健康狀況。

依據(jù)當(dāng)前中哈跨界河流上下游生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀的態(tài)勢分析，哈方所在的中下游地區(qū)的經(jīng)過長期采取的措施(包括大范圍的農(nóng)作物灌溉面積對生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù))，其生態(tài)環(huán)境水平已遠(yuǎn)超過中方新疆所在的上游地區(qū)。經(jīng)統(tǒng)計分析，新疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，伊犁河與額爾齊斯河流域所在的新疆地區(qū)的生態(tài)環(huán)境最基本特征是干旱，沙漠、戈壁面積較大，生存形勢嚴(yán)峻；植被稀疏，森林覆蓋率低，生態(tài)服務(wù)功能受到限制。中共十八大首次確立“美麗中國”的建設(shè)目標(biāo)，生態(tài)文明在國家發(fā)展與建設(shè)中的作用不斷凸顯，將生態(tài)建設(shè)置于“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略地位；一面著力破解制約生態(tài)文明建設(shè)的體制機制障礙，一面在源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的總體思路下嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線，健全生態(tài)保護(hù)補償機制。這反映了中國作為為哈方提供跨界河流水源的上游國家，為不破壞跨界河流的水資源和生態(tài)環(huán)境，采取積極措施主動規(guī)范和約束其行為。

參照國際上已有的跨界河流水資源分配模式，以及國際水法當(dāng)中有關(guān)公平合理利用和生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)與保持的原則表述，下游國應(yīng)承認(rèn)上游國的合理用水權(quán)利，上游國家生態(tài)保護(hù)行為給下游國帶來利益，也有權(quán)要求回報。中方也有權(quán)以此為立足點伸張中方上游段水資源利用的正當(dāng)性，哈方應(yīng)尊重中方作為上游國家的開發(fā)權(quán)利，正視中方當(dāng)前的使用和潛在的社會經(jīng)濟發(fā)展需求用水量，為中方的水資源利用留有余地。最終能夠達(dá)成滿足中哈雙方發(fā)展需求、維護(hù)生態(tài)與互補開發(fā)的水資源分配方案，以實現(xiàn)流域水資源的可持續(xù)利用和全流域效益最優(yōu)的目標(biāo)。

總之，理想的水資源分配方案應(yīng)當(dāng)兼顧各國的發(fā)展需求和生態(tài)流域維護(hù)的目標(biāo)，秉承上、下游國家的生態(tài)健康具有同等重要的理念，同時獲得利益者應(yīng)當(dāng)給予利益貢獻(xiàn)者一定補償，方能體現(xiàn)跨界水分配的公平性。

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中圖分類號：D993.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)14-0046-03

作者簡介：鄭晨駿(1990-)，男，漢族，河北秦皇島人，武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院，研究生在讀，研究方向：國際法。