基層腐敗問題的法倫理學(xué)探索

陳麗影

基層腐敗問題的法倫理學(xué)探索

陳麗影

腐敗防治事關(guān)國家存亡。在我國“小官巨貪”現(xiàn)象嚴(yán)重的背景下，從法倫理學(xué)的角度探討基層腐敗防治問題，不僅具有法律上的意義，更具有倫理上的價值。本文從法倫理學(xué)的角度分析了基層公務(wù)人員腐敗現(xiàn)狀和腐敗原因，研究并參考了國外基層反腐成功經(jīng)驗。對“家庭財產(chǎn)申報”“特別風(fēng)險崗位評估”以及“獨立監(jiān)督機(jī)構(gòu)”等制度的構(gòu)建或完善，進(jìn)一步使我國反腐敗立法更加完善，科學(xué)構(gòu)建我國“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐機(jī)制和廉明公正的道德風(fēng)尚。

“不敢腐、不能腐、不想腐”；公務(wù)人員；腐敗

腐敗問題由來已久，往往伴隨著權(quán)力的存在而滋生，是我國歷代以來難以治愈的社會和政治頑疾，是社會良好道德體系的毒瘤之一，也是困擾世界各國的政治難題。腐敗破壞國家政策的實施、擾亂社會正常秩序、阻礙資源的合理分配、干預(yù)國家政治體制的運(yùn)轉(zhuǎn)、歪曲社會公平正義、腐化人們的精神世界和社會道德。腐敗在經(jīng)濟(jì)快速轉(zhuǎn)型與迅速發(fā)展時期最為突出，當(dāng)下我國正處于這一時期，腐敗已成為亟待解決的問題之一[1]?；鶎庸珓?wù)人員是黨和國家事務(wù)的管理者，占我國公務(wù)人員人數(shù)總量的60%以上[2]，是直接面對人民群眾的一個群體，在國家政權(quán)穩(wěn)定中扮演著重要角色，基層公務(wù)人員腐敗影響面積極廣、破壞力極強(qiáng)，基層腐敗不僅具有腐敗所具有的全部破壞力，且其腐敗將直接破壞政黨的群眾基礎(chǔ)，左右人心向背、社會道德走向以及黨和國家的生死存亡。在我國“小官巨貪”勢態(tài)嚴(yán)峻的情況下，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，建立和完善反腐法律制度、構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐機(jī)制與道德風(fēng)尚刻不容緩，這一機(jī)制的構(gòu)建不僅會是我國“反腐”工作新的里程碑，更有利于良好社會道德風(fēng)尚的維護(hù)和廉潔文化的建設(shè)。

一、“基層腐敗”現(xiàn)狀分析

1.基層公務(wù)人員腐敗問題的數(shù)據(jù)分析

透明國際的CPI指數(shù)顯示，2014年175個國家和地區(qū)參評，我國的清廉程度的排名為第100名①。2015年最高檢工作報告顯示，2015年立案偵查貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件37551件總計51306人，同比分別上升9.4%和8.4%。突出查辦大案要案，立案偵查貪污、賄賂、挪用公款100萬元以上的案件2581件，涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員2871人，其中廳局級253人、省部級8人，高檢工作報告顯示的數(shù)據(jù)不能顯示尚未被立案審查的公務(wù)人員，實際腐敗的具體數(shù)目無法統(tǒng)計②。2008年12月，北京市第一中級人民法院公布：三年來21件“小官員大腐敗案”已超過該院所審理的一審職務(wù)犯罪案件的三分之一，涉案金額高達(dá)3.4億元[3]。

我國在透明國際CPI指數(shù)上的排名持續(xù)靠后，與許多清廉國家和地區(qū)相差甚遠(yuǎn)；各地出臺的工作報告中，基層公務(wù)人員腐敗比例畸高，這些數(shù)據(jù)從整體上反映出我國腐敗問題的現(xiàn)狀以及基層公務(wù)人員腐敗的嚴(yán)峻事態(tài)。要解決我國的腐敗問題，首先要解決我國基層公務(wù)人員的腐敗問題，然而，基層公務(wù)人員腐敗問題的解決歷來都是世界各國共同面臨的難題。例如：德國作為世界上經(jīng)濟(jì)大國，將法制反腐付諸實踐后，其清廉指數(shù)在2013到2014連續(xù)兩年間排名為世界第十二位，因而被稱為“德國式政治潔癖”[4]。然而這樣一個清廉的國家，也僅僅只是在其政壇上幾乎沒有“老虎”，而“蒼蠅”問題仍非常普遍。迄今為止，世界無任何國家能徹底解決基層公務(wù)人員的腐敗問題，在我國特色社會主義的國情下，無任何一國的反腐模式是值得照搬的，反腐路徑、機(jī)制和廉潔道德風(fēng)尚的建設(shè)只能在適當(dāng)借鑒成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上探索，努力構(gòu)建以法治規(guī)范為后盾，以道德規(guī)范為目標(biāo)的廉政體系。

2.我國“基層腐敗”現(xiàn)狀的法倫理學(xué)特性分析

2012年統(tǒng)計顯示我國公務(wù)員的總體數(shù)量為678.9萬，基層公務(wù)人員的數(shù)量為430萬，所占的比例大約為63%③。龐大的基數(shù)以及高比例致使我國基層公務(wù)人員的腐敗現(xiàn)象有著鮮明的中國式特征。

（1）“小官巨貪”現(xiàn)象嚴(yán)重?！巴恋啬棠塘_亞平、工程碩鼠戴兵、廣州市沙河鎮(zhèn)黨支書貪污受賄三個億、四川省彭山縣觀音鎮(zhèn)鎮(zhèn)長徐庭偉貪污受賄3000萬……”在這些轟動一時的案件中，當(dāng)事主體大多為科級干部，這些公務(wù)人員的行為，嚴(yán)重突破了人民群眾的道德底線，對社會倫理道德的影響極為惡劣。自十八大以來中央巡視組已開展的四輪巡視中，范圍涉及31個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、7家中央單位、6家中央企業(yè)和2所部屬高校。巡視發(fā)現(xiàn)，巡視點存在“小官貪腐”問題的占比超過了四分之一[5]。“小官貪腐”即基層官員的貪腐問題，已受到中央巡視組等反腐高層機(jī)構(gòu)的高度關(guān)注，成為當(dāng)前反腐的重點之一。

（2）我國基層腐敗具有群體性。我國基層公務(wù)人員的腐敗行為常以“群體”為單位，我國的基層公務(wù)人員流動性差，多年經(jīng)營使他們形成了利益共同體，許多腐敗行為都是集體決定、集體參與型的團(tuán)體性腐敗行為。貪污受賄已經(jīng)成為部分基層公務(wù)人員利用自己手中的權(quán)力謀取利益的一種手段，個體的腐敗行為在群體中亦被認(rèn)為理所當(dāng)然，故而基層腐敗盛行，對社會道德的破壞作用極大。

（3）我國基層公務(wù)人員的腐敗行為具有高隱蔽性。基層腐敗相比其他腐敗行為有著自身的腐敗優(yōu)勢。首先、因為基層腐敗的群體性、普遍性特征，基層腐敗司空見慣，被同級和內(nèi)部檢舉揭發(fā)的概率極低，上級紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)督機(jī)構(gòu)因為時間、距離等客觀條件上的限制，監(jiān)督力度弱。其次、基層公務(wù)員腐敗具有“一次作案數(shù)額相對較少，次數(shù)較為頻繁”的特征，這種行為模式?jīng)Q定了基層腐敗的現(xiàn)象更加不易被察覺。這些客觀原因?qū)е铝嘶鶎庸珓?wù)人員腐敗的高隱蔽性。

（4）基層腐敗的形式、手段具有多樣性?；鶎庸珓?wù)人員腐敗形式多樣、腐敗手段層出不窮。如“用購物卡的方式代替金錢賄賂”、“挪用侵吞公款后虛假報賬”、“在各種偽裝下進(jìn)行權(quán)力尋租”、“違背制度任人唯親”等，所有的這些形式和手段都離不開權(quán)錢、權(quán)色交易的本質(zhì)。這些行為不僅對社會的公平公正造成了極大的危害，并且嚴(yán)重?fù)p害了國家機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮和國家選拔人才的倫理秩序，在利益的驅(qū)使下，部分公務(wù)人員的職業(yè)道德淪喪。

（5）“亞腐敗”現(xiàn)象極其嚴(yán)重。所謂“亞腐敗”行為，即“國家公務(wù)人員利用職務(wù)便利在法律與法規(guī)尚未明令禁止的模糊地帶謀取私利的行為”。在我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展而政治體制相對落后的情況下，我國對腐敗問題在制度規(guī)制方面相對滯后，對腐敗行為所規(guī)定的范圍非常有限，因而在腐敗行為與非腐敗行為之間出現(xiàn)的模糊地帶則相對較為寬泛，在此模糊地帶，公務(wù)人員可以在沒有“受賄貪污”、“墮落腐化”的條件下謀取私利，這是一種沒有任何風(fēng)險的利用職務(wù)便利為自身謀取利益的方式，因而大量國家公務(wù)人員利用其職務(wù)便利實行“亞腐敗”行為，這也是我國基層腐敗嚴(yán)重的重要原因之一。法律具有滯后性，且對行為的規(guī)范亦不能周延，“亞腐敗”行為在制度不能詳盡規(guī)范之處，道德規(guī)范可以作為一種重要的補(bǔ)充，盡快提高公務(wù)人員這一群體的職業(yè)道德素質(zhì)，讓其主動不想腐，也是“不敢腐、不能腐、不想腐”所要實現(xiàn)的目標(biāo)。

（6）基層公務(wù)人員的腐敗缺乏有力監(jiān)督。我國是一個君主專制制度歷史相當(dāng)悠久的國家，民主與法治在我國的土壤尚未肥沃，公民權(quán)利意識相比發(fā)達(dá)國家甚為薄弱，這些歷史和現(xiàn)實的原因?qū)е铝斯駥χ苯咏佑|民眾的基層公務(wù)人員的監(jiān)督意識相對缺乏；基層公務(wù)人員因為深入民眾可謂“天高皇帝遠(yuǎn)”，上層對基層公務(wù)人員的監(jiān)督力度相對較弱，且基層公務(wù)人員的腐敗行為往往具有群體性特征，內(nèi)部監(jiān)督不能奏效，基層公務(wù)人員實際上處在一種缺乏有效監(jiān)督的狀態(tài)，道德規(guī)范不具有強(qiáng)制力，在利益的驅(qū)使下，沒有監(jiān)督的權(quán)力必將導(dǎo)致腐敗。

二、基層公務(wù)人員反腐敗的比較法考察與法倫理學(xué)原因分析

1.基層公務(wù)人員反腐敗的比較法考察

世界上部分國家建立了一套較為科學(xué)且在實踐中取得了良好效果的反腐制度，通過對這些制度的比較研究，將有利于我國反腐敗系列制度的建立和完善以及反腐道德風(fēng)尚的形成。

（1）德國的反腐敗制度。德國作為反腐成功的典范，其有一項“特別崗位風(fēng)險評估制度”即對德國聯(lián)邦議會內(nèi)的各個職位，根據(jù)可能出現(xiàn)腐敗行為的頻率以及機(jī)會的大小將其進(jìn)行等級劃分，并確定出特別風(fēng)險崗位，并對這些崗位進(jìn)行重點審查，在該崗位上的公務(wù)人員的任期相比一般公務(wù)人員的任期將縮短兩年?！兜聡珓?wù)員法》第七十一條中規(guī)定：公務(wù)人員不得利用職務(wù)便利為自己或者向他人索要、讓其允諾或者接受報酬、禮物或者其他利益，公務(wù)員關(guān)系已經(jīng)結(jié)束的，亦同。只要價值有超過十五歐元，這種禮品或者酬勞即被禁止[6]。此外，德國具有專門的《反腐敗法案》，并隨著社會的發(fā)展，以修正案的形式進(jìn)行補(bǔ)充。德國有著詳細(xì)具體的制度，但這些制度促進(jìn)了德國“政治潔癖”道德風(fēng)尚的形成。

（2）美國反腐敗制度。美國作為世界上廉潔度較高的國家之一，其三權(quán)分立制度功不可沒，美國對權(quán)力的規(guī)制處處體現(xiàn)著“分立與制衡”的原則，其行政、立法、司法三機(jī)關(guān)在腐敗治理過程中平等且相互獨立，權(quán)力與職責(zé)分工明確，相互制約。例如：美國的公務(wù)人員財產(chǎn)申報制度不管范圍、內(nèi)容，主體及可行性都非常完善且合理。這一制度不僅對高層的公務(wù)人員的腐敗具有較強(qiáng)的抑制作用，對基層公務(wù)人員的腐敗治理，作用亦同。此外，美國所有公務(wù)人員均采用聘任制，對于基層崗位，聘任制式的公務(wù)員制度，能夠很大程度抑制腐敗現(xiàn)象，不利于腐敗關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的結(jié)成，聘任制式的公務(wù)人員行為不妥很容易導(dǎo)致被解聘。此外，美國的司法監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有很大的作用，在司法審查方面，司法機(jī)關(guān)的權(quán)力均要超過國會和總統(tǒng)，這一權(quán)力是對立法和行政機(jī)關(guān)最強(qiáng)有力的約束[7]。

（3）新加坡和香港的反腐敗制度。新加坡在較早期通過了兩個專門針對腐敗問題的法律規(guī)范，《刑法》等相關(guān)法律對反腐敗制度進(jìn)行了補(bǔ)充，因而形成了沒有間隙的反腐敗立法，同時，新加坡的公務(wù)人員的財產(chǎn)申報制度也相當(dāng)嚴(yán)格。香港特別行政區(qū)采用的是廉政公署制度，該機(jī)構(gòu)直接隸屬于香港特別行政區(qū)長官，是一個獨立政府機(jī)構(gòu)，廉政公署的職權(quán)行為具有相當(dāng)?shù)膹V泛性和高效性，但為制約其權(quán)力，法律并未賦予廉政公署檢控權(quán)，且一部分權(quán)力的行使將受到法庭的許可，這一制度的創(chuàng)設(shè)讓香港被譽(yù)為“廉潔之都”[8]。

2.我國基層公務(wù)人員腐敗的法倫理學(xué)原因分析

當(dāng)下世界各國紛紛選擇法治反腐這一路徑，世界上較為清廉的國家都具有專門且詳細(xì)的法律法規(guī)來預(yù)防和治理腐敗問題。在我國基層腐敗如此嚴(yán)峻的狀況下，最基礎(chǔ)且核心的問題當(dāng)屬反腐制度的建立及完善，并同時以大力倡導(dǎo)廉政為民的道德規(guī)范作為補(bǔ)充。

（1）我國反腐敗立法空白處較多，法律缺位現(xiàn)象嚴(yán)重，系列行之有效的反腐敗制度尚未建立起來。例如“家庭財產(chǎn)申報制度”尚未從實質(zhì)意義上建立起來，我國目前也沒有“特別風(fēng)險崗位評估制度”，并且我國并沒有像世界上廉潔程度較高的國家一樣具有專門的反腐敗立法，這些都是我國在反腐敗立法制度層面的缺陷。

（2）現(xiàn)行反腐敗法律法規(guī)無序，數(shù)量雖大，重復(fù)性較高，層次條理性不夠清晰。例如分析比較我國公務(wù)人員公費出國考察方面的法規(guī)，可以發(fā)現(xiàn)，從1995年至2011年，十幾年間這方面的立法，從中央至地方，總共為65項法規(guī)。然而這些法規(guī)的變化卻非常小，基本未考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況和需要而直接照搬，不僅未合理規(guī)制公費出國考察，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，而且在未考慮地方實際情況而完全照搬的做法下，大量的國有資金被浪費，有些甚至成為公務(wù)人員貪污腐敗的借口，為其腐敗行為提供了合適的面具。

（3）我國現(xiàn)行反腐敗法律法規(guī)存在操作性低、制度不科學(xué)的現(xiàn)象。我國現(xiàn)行反腐敗立法中，有相當(dāng)一部分法律法規(guī)只有行為模式，卻無法律后果，在其他的相關(guān)規(guī)定中也未能予以補(bǔ)充，因此即使公務(wù)人員實施了某一法律法規(guī)所規(guī)定的具體行為，卻沒有明確規(guī)定的懲罰措施來加以懲罰；此外法律法規(guī)的語言表達(dá)具有模糊性，但是卻沒有相應(yīng)的解釋來加以補(bǔ)充。這些問題導(dǎo)致了法律法規(guī)的規(guī)定出現(xiàn)了相當(dāng)多的“灰色模糊地帶”，許多的基層公務(wù)人員正是利用這些“灰色模糊地帶”打著法律的“擦邊球”，這也是造成基層公務(wù)人員“亞腐敗”現(xiàn)象嚴(yán)重的主要原因。

（4）我國現(xiàn)行法律未賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)實質(zhì)上的獨立地位。在廉潔度較高的國家，法律所賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)基本具有權(quán)力性與獨立性兩大特征，這兩大特點是監(jiān)督者進(jìn)行有效監(jiān)督的必要保障，二者缺一不可。我國的權(quán)力監(jiān)督體系是一個具有中國特色的監(jiān)督體系，由中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督與輿論監(jiān)督等組成的[9]。而我國現(xiàn)行法律制度并未從實質(zhì)上去賦予或保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)擁有“權(quán)力性”與“獨立性”這兩大特征?；鶎庸珓?wù)人員的腐敗行為本身就具有廣泛性、隱蔽性、多樣性的特點，在沒有強(qiáng)有力的監(jiān)督的狀態(tài)下，很難實現(xiàn)基層公務(wù)人員“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐目標(biāo)。

三、基層公務(wù)人員腐敗治理的立法路徑探索

構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐機(jī)制是我國反腐敗治理的目標(biāo)，要實現(xiàn)這一目標(biāo)就必須在倫理道德為補(bǔ)充的基礎(chǔ)上，走法治反腐的路徑，法治反腐的關(guān)鍵即建立一套系統(tǒng)的反腐制度并保證有效反腐的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨立性。

1.建立專門的反腐敗法

制定專門的反腐敗法在各國反腐敗研究中都得到了認(rèn)可，世界但凡廉潔度較高的國家，幾乎都有專門的《反腐敗法》，在我國各種反腐敗的相關(guān)《規(guī)定》雜糅在一起的情況下，建立一套專門的《反腐敗法》以對現(xiàn)行反腐敗立法進(jìn)行整理歸類，并補(bǔ)充缺位的法律制度[10]。

（1）特別崗位風(fēng)險評估制度。這一制度在德國的反腐中得到了很好的運(yùn)用，這種風(fēng)險崗位的篩選制度能將反腐工作的目標(biāo)縮小，繼而重點審查風(fēng)險崗位，或建立相應(yīng)的制度要求特別風(fēng)險崗位定期向相關(guān)獨立的機(jī)構(gòu)進(jìn)行匯報，再者采取特別風(fēng)險崗位實行崗位輪換制以降低腐敗發(fā)生的機(jī)率。

（2）家庭財產(chǎn)申報制度。我國的家庭財產(chǎn)申報的相關(guān)規(guī)定始于1995年，幾經(jīng)變遷后，1995年有出臺《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》，至2006年的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》和2010年的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》[11]。第一，這些《規(guī)定》的主體的申報范圍非常窄，根本不涉及基層公務(wù)人員，對于腐敗風(fēng)險較高的基層崗位，不能起到任何的規(guī)制作用，因而在家庭財產(chǎn)申報制度中，把部分高風(fēng)險崗位的基層公務(wù)人員以及基層公務(wù)人員中的領(lǐng)導(dǎo)干部納入財產(chǎn)申報對象的范圍內(nèi)不無必要。第二，《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》中把財產(chǎn)申報的受理機(jī)構(gòu)定為相應(yīng)的組織人事部門，這種本組織內(nèi)部的申報導(dǎo)致我國財產(chǎn)申報制度形同虛設(shè)，因而要使家庭財產(chǎn)申報制度成為反腐的利器則要求申報的受理機(jī)構(gòu)為專門的獨立機(jī)構(gòu)。

（3）將黨紀(jì)黨規(guī)中相關(guān)的規(guī)定上升到法律高度以形成單行配套的法律法規(guī)。目前我國黨紀(jì)黨規(guī)與法律法規(guī)存在關(guān)系不清、權(quán)責(zé)不明或者相互沖突的問題，黨紀(jì)黨規(guī)與國家法律的關(guān)系或者原則應(yīng)該是黨紀(jì)嚴(yán)于國法，國法高于黨紀(jì)的關(guān)系，是分工與合作的關(guān)系。將部門黨紀(jì)黨規(guī)上升到法律的高度有利于二者的有機(jī)協(xié)調(diào)。

2.完善監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督獨立地位

我國監(jiān)督形式和監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體包括黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督、人大的立法監(jiān)督、政府內(nèi)部的行政監(jiān)察和政協(xié)民主監(jiān)督、法院和檢察院的司法監(jiān)督、公民監(jiān)督與輿論監(jiān)督這些社會監(jiān)督，然而各個監(jiān)督系統(tǒng)基本都缺乏獨立性，導(dǎo)致監(jiān)督效果并不明顯。讓法律賦予部分監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如：“紀(jì)律檢查委員會”“檢察院”等機(jī)構(gòu)具備“權(quán)力性”與“獨立性”是監(jiān)督系統(tǒng)有效行使監(jiān)督權(quán)的必備武器。

（1）中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督獨立性的完善。中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督有著八十多年的歷史，在我國的監(jiān)督系統(tǒng)中占據(jù)著極其重要的地位，發(fā)揮著關(guān)鍵的作用，但是黨內(nèi)監(jiān)督的制度和法規(guī)仍不夠完善，系統(tǒng)性及操作性較弱，對腐敗行為的事前預(yù)防機(jī)制不夠。但黨內(nèi)監(jiān)督最主要的阻礙是：領(lǐng)導(dǎo)地方各級紀(jì)律檢查委員會的是同級黨委與上級紀(jì)律檢查委員會，但由于上級紀(jì)律檢查委員會的“鞭長莫及”，導(dǎo)致地方紀(jì)律檢查委員會主要對同級黨委負(fù)責(zé)，同時，地方紀(jì)律檢查委員會常委候選人的提名權(quán)完全由地方黨委掌握，紀(jì)檢人員的工資、獎金、辦公經(jīng)費等又受制于地方，這一系列規(guī)定幾乎導(dǎo)致地方紀(jì)律檢查委員會職能上的癱瘓，如對組織內(nèi)基層公務(wù)人員的處分，都需要事先經(jīng)過“同級黨委”過濾，再由紀(jì)律檢查委員會履行處分程序，因而地方的紀(jì)律檢查委員會幾乎成為了同級黨委案件審理和檢查執(zhí)行部門。目前黨內(nèi)監(jiān)督雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制導(dǎo)致了地方紀(jì)律檢查委員會獨立地位的缺失，阻礙了紀(jì)檢部門的監(jiān)督職能的發(fā)揮。黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)需要在完善自身制度的基礎(chǔ)上由法律保障其獨立地位的行使，然而這勢必需要改變“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”中的部分規(guī)定，例如，地方紀(jì)律檢查委員會的人事任免和調(diào)動直接由上級紀(jì)律檢查委員會負(fù)責(zé)，其財政經(jīng)費雖由地方財政加以支出，但直接由上級財政部門進(jìn)行監(jiān)督和管理，把地方紀(jì)律檢查委員會主要對同級黨委負(fù)責(zé)的情況變成主要對上級紀(jì)委負(fù)責(zé)，這將大大提高地方紀(jì)律檢查委員會的監(jiān)督獨立性，也將從源頭上治理基層公務(wù)人員和地方公務(wù)人員中的領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗問題，杜絕“小官巨貪”、“集體腐敗”現(xiàn)象。

（2）檢察院監(jiān)督獨立地位的完善。由于法院實行的是“不告不理”原則，因此司法監(jiān)督作用的發(fā)揮還有賴于檢察院的監(jiān)督。我國一直在推進(jìn)司法機(jī)關(guān)獨立地行使司法權(quán)，即法院獨立地行使審判權(quán)，檢察院獨立行使檢察權(quán)，不受任何國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體等的干擾。通過檢察院查辦的案件可以看出，檢察院在查處涉及職務(wù)犯罪的公務(wù)人員時，很少直接主動查辦，而幾乎都由上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)交辦或者督辦，其中的重要原因之一即檢察院的財政權(quán)與人事權(quán)也都嚴(yán)重受制于當(dāng)?shù)氐狞h政領(lǐng)導(dǎo)人員，因而其在行使監(jiān)督權(quán)時大多瞻前顧后，大大削弱了其監(jiān)督職能的發(fā)揮。要使檢察院的監(jiān)督在反腐敗中發(fā)揮獨立監(jiān)督的作用，則必須排除干擾檢察院監(jiān)督權(quán)行使的制約因素。檢察院的財政權(quán)和人事權(quán)完全由地方政府掌握是不合理的，必須讓地方上級財政和人事機(jī)關(guān)對檢察院的財政權(quán)和人事權(quán)予以特別的監(jiān)管，則檢察院受制于地方黨政的程度將大大降低，更有利于其監(jiān)督權(quán)的行使和反腐敗職能的發(fā)揮。

結(jié)語

權(quán)力具有天然的膨脹性和向惡性，只要缺乏足夠的約束、監(jiān)督，任何權(quán)力都會滋生出腐敗[12]。只有將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，才能切實遏制腐敗問題的進(jìn)一步惡化，同時，沿著法治反腐的路徑，構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐機(jī)制，大力倡導(dǎo)清正廉潔的道德風(fēng)尚，讓公務(wù)人員樹立起一個普遍遵守的廉明公正的道德標(biāo)準(zhǔn)，是解決我國腐敗問題的唯一路徑。但對目前的中國來說，這一機(jī)制的構(gòu)建不僅在法律制度創(chuàng)建和完善方面，還是在反腐敗機(jī)構(gòu)獨立性保障方面，以及廉明公正的道德風(fēng)尚的形成方面，都將面臨很大的阻礙；基層公務(wù)人員的腐敗防治更是腐敗防治中的頑石，為治理基層腐敗，“不敢腐、不能腐、不想腐的”的反腐機(jī)制需要進(jìn)一步地充實和完善，當(dāng)基層公務(wù)人員這一群體達(dá)到“不想腐”的道德水準(zhǔn)時，整個國家廉明公正的政治作風(fēng)才算形成，反腐的最終目標(biāo)才算實現(xiàn)。

[注 釋]

①數(shù)據(jù)來源：透明國際。

②數(shù)據(jù)來源：2014年最高人民檢察院工作報告。

③數(shù)據(jù)來源：http://www.mohrss.gov.cn，2014-05-06.

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陳麗影，湖南商學(xué)院教授,湖南省廉政建設(shè)研究基地主任。

教育部人文社會科學(xué)研究項目“家庭財產(chǎn)申報制度歷史考察與實證研究”（13YJAZH009）