超級總統(tǒng)制與半總統(tǒng)制的比較分析

李　鼎

華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣東　廣州　510631

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超級總統(tǒng)制與半總統(tǒng)制的比較分析

李鼎

華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣東廣州510631

摘要：1993年，俄羅斯經(jīng)歷憲法危機。時任聯(lián)邦總統(tǒng)的葉利欽通過新憲法賦予了總統(tǒng)更多權(quán)利，確立了一種新的政權(quán)組織形式。自此之后，盡管理論上俄羅斯仍是一個“總統(tǒng)——議會”制的雙首長制體，但是實際上主要權(quán)力都掌握在總統(tǒng)手中，學(xué)術(shù)界把這種事實下的政治體制稱作“超級總統(tǒng)制”。但也有學(xué)者認為“超級總統(tǒng)制”是半總統(tǒng)制在情境實踐中的變種，而把它和半總統(tǒng)制等同起來。在兩種制度的比較中明確俄羅斯的政權(quán)組織形式，對我們梳理知識體系，深入研究俄羅斯政治制度有著重要的理論和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：俄羅斯；超級總統(tǒng)制；半總統(tǒng)制

一、概念的界定

(一)半總統(tǒng)制

半總統(tǒng)制又稱半總統(tǒng)共和制，是共和政體下的一種政權(quán)組織形式。其主要特點在于“總統(tǒng)由選民選舉產(chǎn)生，既是國家元首，又擁有任免總理、主持內(nèi)閣會議、頒布法律、統(tǒng)帥武裝部隊等大權(quán)；總理是政府首腦，對議會負責；議會可通過不信任案，或拒絕政府提出的施政綱領(lǐng)而迫使政府向總統(tǒng)提出集體辭職；議會無權(quán)彈劾總統(tǒng)，總統(tǒng)向全民負責?！盵1]但是由于各個國家的法治原則、民族特性和施政環(huán)境存在較多差異，半總統(tǒng)制在實踐中往往會根據(jù)現(xiàn)實條件做出相應(yīng)調(diào)整，呈現(xiàn)出不同的運作模式。這種調(diào)整的主要體現(xiàn)就是總統(tǒng)和議會的權(quán)力分配比存在彈性空間，當議會擁有更多權(quán)利時，半總統(tǒng)制就會表現(xiàn)出議會的部分特點，如印度、奧地利、愛爾蘭。反之則會體現(xiàn)總統(tǒng)制的特點，如法國、芬蘭等。

筆者在文章中所涉及的半總統(tǒng)概念全以法國為例，原因有三：其一，法國和俄羅斯在國際社會上同屬有影響力的大國之列，取相同層次的國家作為比較的基體更有說服力。其二，法國半總統(tǒng)制符合半總統(tǒng)制的一般特征，且由于法國半總統(tǒng)制擁有總統(tǒng)制色彩，總統(tǒng)在國家權(quán)力中屬于核心位置，超越三權(quán)之上，這與俄羅斯的超級總統(tǒng)制有相似之處。其三，半總統(tǒng)制這一概念本身就是法國政治學(xué)家迪韋爾熱針對1962年以來的法國第五共和國的政治結(jié)構(gòu)特點提出的，所以說法國本身就是半總統(tǒng)制的代表。

(二)超級總統(tǒng)制

1993年，俄羅斯經(jīng)歷憲法危機。時任聯(lián)邦總統(tǒng)的葉利欽在獲取軍方支持后鎮(zhèn)壓了議會中的反對派，并通過12月的新憲法賦予了總統(tǒng)更多的權(quán)利。這標志著的俄羅斯第一次憲政時期的終結(jié)，也標志著一種獨屬俄羅斯的新政權(quán)組織形式——超級總統(tǒng)制的誕生。93新憲法中明確保障了俄羅斯總統(tǒng)在國家權(quán)力體系中的地位，俄羅斯憲法第80條明確規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)是俄羅斯聯(lián)邦憲法的保障，捍衛(wèi)俄羅斯聯(lián)邦的主權(quán)、獨立與國家完整性，保障國家權(quán)力機關(guān)協(xié)調(diào)地行使職能并相互協(xié)作。”從事實上看，俄羅斯總統(tǒng)還有解散國家杜馬、可以提出法律草案等權(quán)力(這實際上等同于立法權(quán))，而俄羅斯總統(tǒng)行使這些權(quán)力的時候是不為之承擔責任的。因為俄羅斯總統(tǒng)只需要對選民負責，典型總統(tǒng)制國家里奉行的三權(quán)分立制衡原則并不能對其進行約束。且由于俄羅斯政黨政治并不完善，沒有一個強而有效的政黨體制約束國家領(lǐng)導(dǎo)人，所以俄羅斯的總統(tǒng)實際上處于一種不受限制的位置。

總之“俄羅斯的超級總統(tǒng)制確立于東歐劇變、蘇聯(lián)解體的非常時期。當時俄羅斯面臨國內(nèi)黨派林立、社會動蕩的非常局面，而且國內(nèi)存在最高蘇維埃以及以總統(tǒng)和總理為核心的兩個政權(quán)的對立。最后兩個政權(quán)公開對抗，釀成了‘10月事件’。隨著全民投票通過1993年憲法，俄羅斯的超級總統(tǒng)制得以最終確立?！盵2]

二、半總統(tǒng)制與超級總統(tǒng)制的相同點

(一)總統(tǒng)在權(quán)力體系中的地位相同

法蘭西第五共和國法律體系在區(qū)別于“歐美體系”的“大陸法系”之內(nèi)，作為擁有明確憲法的國家，它在法律中嚴格規(guī)定了“總統(tǒng)要確保憲法得到遵守?？偨y(tǒng)可以通過仲裁，確保公共權(quán)力機構(gòu)正常地行使職權(quán)并保障國家的持續(xù)性”。由此產(chǎn)生了法國半總統(tǒng)制下總統(tǒng)凌駕于三權(quán)之上的實際地位。俄羅斯在1993年新憲法頒布后，也是通過法律的形式，確保了總統(tǒng)獨攬國家權(quán)力，使議會和司法機構(gòu)處于相對弱勢的局面，造成了俄羅斯政治體制呈現(xiàn)一種“強政府——弱議會”的實際格局。

從總統(tǒng)在國家權(quán)力機關(guān)位置的角度分析：法、俄兩國總統(tǒng)相比議會和司法系統(tǒng)而言，擁有的權(quán)力都要更大，由此兩國也就確立了一種以總統(tǒng)行政權(quán)為核心的政治組織制度。第五共和國第一任總統(tǒng)戴高樂在談?wù)摲▏偨y(tǒng)這一職務(wù)時，在分析法國民族心理和文化特點的基礎(chǔ)上，認為這個職位應(yīng)當在法國政治制度中處于核心位置，并發(fā)揮出巨大的效力。在它的理想設(shè)計中，法國總統(tǒng)應(yīng)當至少同時扮演兩個角色：國家的形象和國家發(fā)展方向的引導(dǎo)者。在這種設(shè)定下，法國總統(tǒng)擁有龐大的權(quán)力是必然的。而且作為一種政治角色，他的所作所為也無需承擔其他法律上的責任。而且只要總統(tǒng)還在任期內(nèi)，那么除非以叛國的名義起訴，憲法中再沒有陳列任何可以對總統(tǒng)發(fā)起彈劾的條件。

從權(quán)力范圍和政治位置角度來看，俄羅斯總統(tǒng)與法國總統(tǒng)大致相同，在立法、行政、軍事、司法、外交等方面甚至都扮演著同樣的角色，用當下的政治發(fā)展角度分析，這種集權(quán)現(xiàn)象在某種程度上可以說并不符合現(xiàn)代民主國家的要求。且俄羅斯總統(tǒng)行使權(quán)力時缺少監(jiān)督和制約，總統(tǒng)在行使權(quán)力時只要對憲法和公民負責即可，不需要向任何體制內(nèi)的機關(guān)負責或報告，它與法國一樣都體現(xiàn)了總統(tǒng)在國家機關(guān)中至高無上的地位，處于國家權(quán)力的核心位置。

(二)總統(tǒng)的職權(quán)形同

從總統(tǒng)的職權(quán)角度分析，法國和俄羅斯總統(tǒng)在擁有總統(tǒng)制國家規(guī)定的總統(tǒng)職權(quán)的基礎(chǔ)上還有以下額外權(quán)力：

首先是解散議會。解散議會在實際上就意味著立法權(quán)無法對總統(tǒng)進行約束。在法國，如果政府與議會發(fā)生沖突，總統(tǒng)就可以在同兩會議長和總理商議后解散議會。雖說法國總統(tǒng)在解散議會前要同總理和議長商議，但這只不過一種咨詢和協(xié)商的環(huán)節(jié)，并不具備必要的制度約束，議長和總理的意見僅是參考，缺乏由法律或者是制度決定的的強制通過力。同樣，俄羅斯總統(tǒng)也有單方面宣布國家杜馬解散或重選的權(quán)力。俄羅斯憲法規(guī)定：國家杜馬三次否決總統(tǒng)提出的總理人選，總統(tǒng)就有權(quán)解散杜馬。

其次是全民公決。全民公決是一種政府可以繞過議會的控制，直接以全民投票表決的形式通過法律的一種特殊的權(quán)力。全民公決可以削弱議會的作用，使總統(tǒng)擺脫立法機構(gòu)的束縛，強化自己的地位。法國和俄羅斯總統(tǒng)都有行使全民公決的權(quán)力。

調(diào)查問卷還包含5個開放式回答的問題,給學(xué)生自由發(fā)言的機會,以討論探究式實驗的有利和不利方面。表4對學(xué)生的典型回答進行了總結(jié)。

最后，兩國總統(tǒng)不僅是名義上的國家元首，但也兼顧承擔著政府首腦的權(quán)力和職能，從而控制著行政機關(guān)公共政策的制定和執(zhí)行。在法國，任何有關(guān)政府的各項方針政策都必須要有總統(tǒng)的參與，根據(jù)法國1958年憲法規(guī)定，政府的內(nèi)閣會議主席要由總統(tǒng)擔任，盡管在身份上總統(tǒng)并非政府成員，但這種安排在制度和現(xiàn)實上都明確體現(xiàn)了總統(tǒng)可以控制政府，掌握設(shè)計政策制定、人事任命等一切重要問題的決策權(quán)。除此之外，和很多總統(tǒng)制國家一樣，法國總統(tǒng)擁有簽署法令任命議會議長，政府首腦和其他部長的權(quán)力。在俄羅斯，總統(tǒng)也不是政府成員和法律意義上的行政首腦，但總理和重要部門部長的任命同樣也要經(jīng)過總統(tǒng)的同意，這在事實上展現(xiàn)了俄羅斯總統(tǒng)政府的強大控制力。俄羅斯總統(tǒng)可以通過提名、推薦的方式經(jīng)過國家杜馬選舉后任命俄羅斯聯(lián)邦的總理人選，同樣也可以提出罷免草案，通過會議，或全民公決的方式來解散政府、罷免總理及其他政府人員職務(wù)的決定。

盡管在總統(tǒng)地位和職權(quán)方面法國半總統(tǒng)制和俄羅斯的超級總統(tǒng)制表現(xiàn)出了一些類似的特征，但這兩種政體也有許多地方存在著差異。

三、半總統(tǒng)制與超級總統(tǒng)制的差異

相比傳統(tǒng)半總統(tǒng)制下的法國，俄羅斯總統(tǒng)的權(quán)力更大，涉及領(lǐng)域也更廣，且總統(tǒng)行使權(quán)力過的制約和束縛比法國要要輕，民主色彩淡化，甚至可以說在這種制度下俄羅斯聯(lián)邦更多地呈現(xiàn)出威權(quán)主義的特征。

第一，盡管兩國總統(tǒng)都有解散立法機關(guān)的權(quán)力，但在此之前，法國總統(tǒng)必須要征詢總理和議會兩院議長的意見。雖然這種征詢并不能構(gòu)成實際上的束縛，但是涉及到這種關(guān)乎國家大事的決議前，總統(tǒng)也不能冒著被孤立的危險完全置議長和總理于尷尬地位一意孤行。而俄羅斯總統(tǒng)如欲解散國家杜馬是不需要與任何人商議的，雖說不信任案是法國國民議會用來反抗總統(tǒng)保護自己的一大“法寶”，但憲法卻對這種議案的提及設(shè)立了苛刻的規(guī)定，這就使彈劾權(quán)在現(xiàn)實中很難應(yīng)用。且如果議會對政府和總統(tǒng)提出彈劾，總統(tǒng)自己也必須做好迎接政府方面的回擊的準備——被總統(tǒng)解散。而在俄羅斯，憲法規(guī)定國家杜馬如果否決總統(tǒng)提出的府總理人選三次以上或在連續(xù)的三個月對政府不信任的提案出現(xiàn)兩次及以上，總統(tǒng)就有權(quán)解散國家杜馬。無須征詢總理和杜馬的意見，而且這種行為不需要任何商議環(huán)節(jié)，哪怕是形式上的協(xié)商，解散的原因僅僅是總統(tǒng)的提名沒有被同意，與總統(tǒng)權(quán)力相比杜馬的弱勢地位可見一斑。

第二，在法國，涉及到國家的內(nèi)外政策都是由議會決定的，而總統(tǒng)則是議會決議的執(zhí)行者。而在俄羅斯，國家的政策制定和未來發(fā)展思路、規(guī)劃都是由總統(tǒng)在遞交給杜馬的咨文中明確提到的，其中就包含著總統(tǒng)對國家形勢的論述、外交政策方針等內(nèi)容，然后依靠這些內(nèi)容評價國家形勢并確立任務(wù)計劃，并要求杜馬和政府在立法和工作中充分考慮和執(zhí)行，在這一過程中國家杜馬實際上扮演的是一種推送，確認的角色，并沒有實際的修改和否決權(quán)。

第三，即使在憲法規(guī)定上法國、俄羅斯的總統(tǒng)都擁有行使公民公決的權(quán)利，但這種權(quán)力的行使在程序、運作和條件上的要求不盡相同。法國總統(tǒng)在宣布行使公決權(quán)前必須要得到議會和總理的支持和同意，否則這種想法就會被否決。而在俄羅斯卻沒有這樣的要求。而且法國憲法中規(guī)定，發(fā)起公民公決的權(quán)利屬于議會，總統(tǒng)只有使用權(quán)。議會應(yīng)當對這種權(quán)力進行監(jiān)督和控制并對總統(tǒng)提出建議和輔助，盡管總統(tǒng)在實際情況中對這種權(quán)力的使用有著十分充裕的彈性空間，但需要注意的是，接受議會的建議和監(jiān)督是發(fā)起全民公決的基礎(chǔ)條件，如果沒有兩會和政府的肯定和支持，總統(tǒng)就不能行使全民公決的權(quán)力。而俄羅斯的憲法則明確規(guī)定了全民公決權(quán)在總統(tǒng)權(quán)力體系之內(nèi)，雖然《俄羅斯聯(lián)邦公決法》又規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦全民公決也可以由不少于200萬有公決權(quán)的俄羅斯公民聯(lián)合發(fā)起，但這種發(fā)起方式不僅程序復(fù)雜，而且在現(xiàn)實的政治生活中也很難實現(xiàn)如此大規(guī)模一致的行動，這使得此類由公民直接發(fā)起的公決只在理論中能夠存在，很難化作具體的行為發(fā)揮效果。

第五，彈劾、罷免總統(tǒng)的條件要求和程序設(shè)定方面，俄羅斯比法國更加的嚴格，執(zhí)行也就更加困難。在法國，如果確定總統(tǒng)有叛國事實，議會兩院就可以通過公開的、絕對多數(shù)制的投票，如果國民議會和參議院的結(jié)果一致，且確定起訴的話，對總統(tǒng)的審判工作將由相關(guān)特定法院進行審理，且只有法院作出判決，確定有罪的情況后總統(tǒng)才可卸任。需要指出的是，還有一種不成文的規(guī)定也能夠造成總統(tǒng)的辭職，就是發(fā)起公民投票后失敗。雖然這一規(guī)定并沒有出現(xiàn)在法律中，但法國歷史上是有著戴高樂發(fā)起公民投票失敗后辭職的案例的。所以說公民投票權(quán)是一把雙刃劍?？偨y(tǒng)可以通過它解散議會，確保自己的意志可以執(zhí)行，但如果失敗也必須要付出沉重的代價，黯然辭職下野。而在俄羅斯，關(guān)于罷免俄羅斯總統(tǒng)的決定必須在不少于三分之一的國家杜馬代表提議的前提下，成立特殊的專門委員會來對這一提議進行審核和商議，并經(jīng)聯(lián)邦委員會和國家杜馬全體委員分別達到三分之二以上表決同意后才能通過。條件苛刻，過程復(fù)雜，基本上這種設(shè)定形如虛設(shè)。

第六，政黨對于國家的影響是巨大的，不同政黨的施政綱領(lǐng)可以左右一個國家的政治進程，一個切實、有效、穩(wěn)定的政黨制度對于權(quán)力體制的規(guī)范和政治環(huán)境的穩(wěn)定有著十分重要的作用。法國具有成熟的政黨制度和深厚的政黨文化氛圍。在法國當總統(tǒng)與政府成員、議會多數(shù)派屬于同一個政黨時，政見上的一致就能使總統(tǒng)很順利的推行自己的政策。如果總統(tǒng)與政府成員和議會多數(shù)派分屬不同政黨，那么這種情況在學(xué)術(shù)界通常被稱作“左右共治”，總統(tǒng)就要與總理和議會作為不同政黨的代表一同治理國家，共同商討政策方針，在妥協(xié)、合作的基礎(chǔ)上行使權(quán)力，這就使得其他黨派可以對現(xiàn)有政府、總統(tǒng)的行為起到一個監(jiān)督作用。而“俄羅斯的多黨制度從產(chǎn)生到今天，也不過是二十幾年的時間。而且自身顯然帶有明顯的意識形態(tài)和人為設(shè)計色彩……其多黨制政治格局與西方成熟的多黨制之間還存在很大的差距?！盵3]實際上，俄羅斯由于傳統(tǒng)上民主資源的欠缺，蘇聯(lián)解體后人民思想上的混亂，政府對政黨的監(jiān)控能力的降低，俄羅斯的政黨依舊處于一個“無序的發(fā)展狀態(tài)當中，尚未形成穩(wěn)定的多黨制格局。”[4]且俄羅斯的總統(tǒng)在就任之后要脫離原有的黨派身份，就造就了政黨無法對領(lǐng)導(dǎo)人實現(xiàn)有效的干預(yù)和規(guī)范。俄羅斯的政黨實際上只是一個“爭奪總統(tǒng)職位的組織基礎(chǔ)?！盵5]

從以上六點差異看，我們不難得出結(jié)論，在政治地位、權(quán)力范圍和自由程度上，俄羅斯總統(tǒng)都要比法國總統(tǒng)更加的優(yōu)越，在這種體制下，俄羅斯的“超級總統(tǒng)”名副其實。

四、結(jié)語

盡管法國的半總統(tǒng)制賦予了法國總統(tǒng)龐大的權(quán)力，但是受文化傳統(tǒng)，法治思想和政治實踐等因素影響，法國總統(tǒng)的權(quán)力還是在體制的規(guī)范下運作的。我們對俄羅斯的超級總統(tǒng)制與法國典型的半總統(tǒng)制區(qū)分關(guān)鍵就在于對“超級”二字的理解上，“超級”就意味著“全能”，但在政治學(xué)科的語境中“全能”從來就不是一個褒義的詞匯。學(xué)者們應(yīng)當對俄羅斯的這種超級總統(tǒng)制保持著冷靜觀察態(tài)度。特別是對于俄羅斯這樣在國際社會中舉足輕重的大國而言，其更應(yīng)當規(guī)范好本國權(quán)力體系，尤其是讓國家的內(nèi)外政策脫離總統(tǒng)的個人主義情緒化色彩，使國家的規(guī)劃和發(fā)展納入到一個可持續(xù)，可預(yù)測的長期路線上，從世界范圍內(nèi)看，這對中國繼續(xù)發(fā)展周邊戰(zhàn)略外交關(guān)系，東北亞地區(qū)的和平與發(fā)展，國際社會的安寧與穩(wěn)定都是至關(guān)重要的。

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中圖分類號：D751.2

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)23-0056-03

作者簡介：李鼎(1993-)，男，廣東廣州人，華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，2014級政治學(xué)理論專業(yè)碩士研究生，研究方向：科學(xué)社會主義。