全面依法治國(guó)背景下大學(xué)生村官再審視*

鄒　星　汪忠瑞

南京航空航天大學(xué)，江蘇　南京　211106

?

全面依法治國(guó)背景下大學(xué)生村官再審視*

鄒星汪忠瑞

南京航空航天大學(xué)，江蘇南京211106

近年來(lái)，大學(xué)生村官成為基層建設(shè)重大推力，但在實(shí)施過(guò)程也存在不少法律問(wèn)題，甚至有違法的嫌疑。在全面依法治國(guó)背景下，筆者將重新審視該政策，為推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)提供建議。

依法治國(guó)；大學(xué)生村官；合法性；基層

一、問(wèn)題的提出

依法治國(guó)在1999年就寫入了憲法，其最基本要求是有法可依。2014年中共十八屆四中提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。依法治國(guó)不僅是對(duì)當(dāng)下的要求，而是對(duì)過(guò)去、未來(lái)所有行為的要求，具有溯及力，及時(shí)審視并修正不符合法律規(guī)范的政策是依法治國(guó)的應(yīng)有之義。近些年新農(nóng)村建設(shè)不斷推進(jìn)，大學(xué)生村官政策發(fā)揮的良性效應(yīng)越來(lái)越明顯，但也存在諸多問(wèn)題。大部分學(xué)者研究時(shí)都默認(rèn)了該政策的合法性，基本是從合理性層面探討；有的學(xué)者以政策實(shí)行中的政績(jī)作為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為政績(jī)是合法、合理的標(biāo)準(zhǔn)；也有學(xué)者認(rèn)為該政策缺乏法律依據(jù)。可見(jiàn)理論界對(duì)該政策的合法性研究存在爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，全面依法治國(guó)背景下，合法性是政策實(shí)施的基礎(chǔ)。

二、稱謂的厘清

1995年江蘇省率先實(shí)行大學(xué)生到農(nóng)村擔(dān)任干部政策。緊接著，各省市都推行引導(dǎo)大學(xué)生下基層的政策，被稱為“大學(xué)生村官計(jì)劃”。2005年，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見(jiàn)》(下稱“意見(jiàn)”)，使大學(xué)生村官計(jì)劃首次有了中央層面的認(rèn)可，并將其作為一項(xiàng)中央政策來(lái)推行。隨后中央部門也相繼發(fā)文規(guī)范政策的實(shí)施。

《意見(jiàn)》規(guī)定“(大學(xué)生)到農(nóng)村就業(yè)的，可通過(guò)法定程序安排擔(dān)任村黨支部、村委會(huì)的相應(yīng)職務(wù)?！睂?shí)踐中經(jīng)過(guò)選拔的大學(xué)生會(huì)被安排到基層，其主要職責(zé)是協(xié)助村干部處理事務(wù)，一般擔(dān)任村黨支部書記或村主任助理以及其他“兩委”職務(wù)。學(xué)界和民間將上述統(tǒng)稱為“大學(xué)生村官”。這樣的稱謂雖然簡(jiǎn)單方便，但符合該政策的內(nèi)涵嗎？是否會(huì)有誤導(dǎo)？

“官”在現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典當(dāng)中的解釋核心在于履行公職。與此最相近的概念是公務(wù)員，我國(guó)《公務(wù)員法》第二條規(guī)定“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！笔軅鹘y(tǒng)官本位文化的影響，公眾一般理解的“官”大多指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員。筆者在基層農(nóng)村調(diào)研時(shí)曾就此問(wèn)過(guò)不少村民，大部分認(rèn)為政府人員就是“官員”，筆者所在學(xué)校學(xué)生及周邊居民基本都認(rèn)為“官”與公務(wù)員沒(méi)有區(qū)別。

稱謂導(dǎo)致公眾所理解的“大學(xué)生村官”內(nèi)涵基本等同于“基層公務(wù)員”，一方面?zhèn)鬟_(dá)了錯(cuò)誤的信息，導(dǎo)致公眾誤解，違背了政策的初衷；另一方面給大學(xué)生造成錯(cuò)覺(jué)，以為基層也逐漸納入國(guó)家公務(wù)編制，刺激其盲目投身基層。

實(shí)際上大學(xué)生“村官”并不是“官”，雖然享受部分國(guó)家補(bǔ)貼，但不納入國(guó)家編制，不是公務(wù)員。大學(xué)生在基層協(xié)助村干部處理村務(wù)，開(kāi)展扶貧、支教等工作，利用所學(xué)為基層發(fā)展提供指導(dǎo)建議。其不享有決策權(quán)，只享有建議權(quán)，在性質(zhì)上屬于“助理”或“顧問(wèn)”地位。在內(nèi)涵和本質(zhì)上，大學(xué)生村官是在一定時(shí)期內(nèi)運(yùn)用自身專業(yè)知識(shí)在農(nóng)村基層從事輔助和服務(wù)性事務(wù)的工作者，其外延則涵蓋了所有由政府選派到農(nóng)村協(xié)助村務(wù)管理的高校畢業(yè)生。結(jié)合中央文件精神，筆者認(rèn)為對(duì)該政策較為貼切的稱謂應(yīng)該是“大學(xué)生基層助理”，可以簡(jiǎn)稱為“村助”。但為討論方便，本文仍采用“村官”這一稱謂。

三、政策合法性審視

(一)形式合法性

根據(jù)目前的法律，大學(xué)生村官缺乏合法地位。如前所述，其身份屬于助理?！稇椃ā焚x予基層自治權(quán)?！洞逦瘯?huì)組織法》(下稱“村組法”)規(guī)定“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生?！辈⑽疵鞔_規(guī)定“大學(xué)生村官”或“村委會(huì)助理”等職位?！洞褰M法》在性質(zhì)上屬于公法，是授權(quán)性法律，旨在限制公權(quán)，保障基層自治，需要嚴(yán)格遵循“法無(wú)授權(quán)即禁止”原則。大學(xué)生村官協(xié)助處理基層事務(wù)，涉及不特定群體利益，具有公共性，不屬于個(gè)人事項(xiàng)。因此，在法律沒(méi)有明文授權(quán)的情形下，大學(xué)生村官職務(wù)缺乏直接法律依據(jù)。

但大學(xué)生村官是否屬于村委會(huì)委員呢？該法第十三條規(guī)定了選舉的條件，對(duì)于戶籍不在本村的，必須居住一年以上，且要經(jīng)過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議同意才能參與選舉。大學(xué)生異地求學(xué)，基本不具有當(dāng)?shù)貞艏?，所以不能?dāng)然成為村委會(huì)成員，至少要一年后才有可能成為其成員，擁有合法性地位，但其合法性地位不是大學(xué)生村官身份的合法，而是其作為委員具有合法的依據(jù)。大學(xué)生村官本身仍然處于非法地位。根據(jù)中央組織部的權(quán)威解釋，大學(xué)生“村官”也不屬于該法所規(guī)定的村委會(huì)組成人員，而是“村級(jí)組織特設(shè)崗位”人員，其身份無(wú)法律依據(jù)。

但筆者認(rèn)為衡量一個(gè)政策的合法性不能斷章取義，還應(yīng)從政策的發(fā)展歷程層面分析。大學(xué)生村官政策源于改革開(kāi)放初期，當(dāng)時(shí)很多政策都具有開(kāi)創(chuàng)性，但立法工作并沒(méi)有跟進(jìn)，出現(xiàn)了政策突破法律的情形。當(dāng)時(shí)我國(guó)對(duì)基層管理的主要依據(jù)《村組法(試行)》，同樣對(duì)大學(xué)生村官未作規(guī)定，屬于禁止，但隨后修法有了變化。筆者認(rèn)為可以通過(guò)對(duì)法律解釋得以正名。1998年及之后的《村組法》均明文規(guī)定了“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約”，但1987年的《村組法(試行)》只規(guī)定了村民可以制定村規(guī)民約。筆者認(rèn)為“自治章程”涵蓋了基層自治事務(wù)的自主管理，而村規(guī)民約側(cè)重于民間糾紛、習(xí)俗等民事領(lǐng)域，此處的自治章程可以解釋為法律對(duì)村民會(huì)議的授權(quán)，其可以制定自治章程，而章程屬于基層自治的范疇，可以就本地區(qū)的事務(wù)作出規(guī)定，自主實(shí)行“大學(xué)生村官”制度。因此，大學(xué)生村官是存在間接法律依據(jù)的。

(二)實(shí)質(zhì)合法性

《憲法》規(guī)定“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！薄洞褰M法》規(guī)定“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。由此可見(jiàn)，我國(guó)在憲法和法律層面上確立了基層自治制度，確?；鶎尤嗣癞?dāng)家作主，自己管理自己的事務(wù)，禁止外部權(quán)力的干預(yù)。

但地方和中央依靠行政權(quán)力推行“大學(xué)生村官”政策，使得政策帶有濃厚的行政權(quán)色彩，尤其是中央出臺(tái)的行政性質(zhì)文件，明確了政策的實(shí)施程序及優(yōu)惠等扶持，鼓勵(lì)大學(xué)生下基層，并建立相應(yīng)的配套措施，將其與公務(wù)員招錄、基層干部任職等制度銜接起來(lái)，雖然形式上看似行政指導(dǎo)意見(jiàn)，但實(shí)質(zhì)上屬于具有普遍約束力的行政規(guī)范文件。政策本身行政權(quán)的烙印使行政權(quán)力滲入了基層，導(dǎo)致基層群眾自治制度被行政權(quán)力侵蝕。行政權(quán)天然具有侵略性和擴(kuò)張性，在行政權(quán)缺乏憲法審查的背景下，其擴(kuò)展更加肆無(wú)忌憚，基層自治淪為行政權(quán)的附庸只是時(shí)間問(wèn)題，最終將架空基層自治。若行政權(quán)力公然違反《憲法》，依法治國(guó)只能紙上談兵。雖然大學(xué)生村官政策形式上有法律依據(jù)，但實(shí)質(zhì)上仍處于違法邊緣。

四、存在的問(wèn)題

(一)宏觀層面：盲目更風(fēng)，追求績(jī)效

中央文件中出現(xiàn)了不少數(shù)據(jù)引導(dǎo)政策的實(shí)施，而地方政府往往盲目跟風(fēng)，把指引當(dāng)指標(biāo)，為了在形式上緊跟中央，不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，大搞“形象工程”、“政績(jī)工程”，導(dǎo)致大學(xué)生村官成了擺設(shè)、“花瓶”，造成人才和資金的浪費(fèi)，引起大學(xué)生和當(dāng)?shù)厝罕娛筒粷M。

(二)中觀層面：地位尷尬，民眾誤解

“大學(xué)生村官”稱謂本身帶有一定的誤導(dǎo)性，使民眾產(chǎn)生誤解，形成錯(cuò)誤的觀念，錯(cuò)誤觀念的形成比政策本身的錯(cuò)誤危害更大，錯(cuò)誤觀念的逐漸累計(jì)將直接導(dǎo)致政策失去社會(huì)基礎(chǔ)。由于政策缺乏法律依據(jù)，實(shí)踐中的大學(xué)生村官既不是公務(wù)員，也不是村干部，同時(shí)又不是村民，處于四不像的尷尬境地。

(三)微觀層面：意識(shí)欠缺，水土不服

由于中央和地方對(duì)于大學(xué)生下基層給予了諸多優(yōu)惠，導(dǎo)致部分大學(xué)生不是完全處于建設(shè)新農(nóng)村的動(dòng)機(jī)和理想下基層，其往往帶有功利心態(tài)，作為自己的“曲線前途”。持這種心態(tài)的大學(xué)生村官不是把自己當(dāng)作建設(shè)新農(nóng)村的主人翁，而是把自己當(dāng)作農(nóng)村的匆匆過(guò)客。部分學(xué)生的技能與農(nóng)村實(shí)際脫節(jié)，導(dǎo)致其在基層服務(wù)中大材小用，水土不服，浪費(fèi)了青春，卻鮮有收獲。部分基層的村干部、村民對(duì)于外來(lái)的大學(xué)生插手村內(nèi)的事務(wù)也有抵觸和反感情緒，使得政策達(dá)不到原來(lái)的目標(biāo)。

五、完善措施

(一)法律層面正名

筆者認(rèn)為在法律層面為其正名有兩種路徑可以選擇，一是修改法律，二是中央調(diào)整政策。

修改法律比較簡(jiǎn)單，全國(guó)人大及其常委只要在《村組法》中加入“大學(xué)生村官”職位即可。但留有后患，由于政策本身的行政色彩，實(shí)質(zhì)侵蝕了基層自治制度，修法不能自動(dòng)去行政化，政策仍有違憲的危險(xiǎn)，此路不暢。

中央調(diào)整政策的方法主要目的在于去行政性，促使政策實(shí)質(zhì)合法。由于行政權(quán)力的裹挾，使得該政策的合法性蒙上陰影。筆者認(rèn)為中央可以將其政策調(diào)整為一種指導(dǎo)性的建議，對(duì)于文件中額措施并非普遍適用，只有基層明確決定實(shí)行“大學(xué)生村官”才適用?？赡苡腥藫?dān)心換湯不換藥，筆者認(rèn)為不然?；鶎記Q定實(shí)行該政策是其自治的體現(xiàn)，優(yōu)惠政策屬于中央的扶持，雖然帶有行政權(quán)色彩，但對(duì)基層自治的干預(yù)較小，且基層對(duì)優(yōu)惠的態(tài)度屬于自治，基層可以決定不享有優(yōu)惠，決定權(quán)在基層，與原先行政權(quán)主動(dòng)介入不同。

(二)變革稱謂，改稱“大學(xué)生基層實(shí)踐”

很多學(xué)者都意識(shí)到“大學(xué)生村官”不能適當(dāng)概括中央的政策，但作為研究，其都認(rèn)為無(wú)可厚非，畢竟學(xué)界對(duì)此心知肚明，所以對(duì)如何稱謂基本不在意。但筆者認(rèn)為稱謂對(duì)一項(xiàng)政策的影響至關(guān)重要，所有的政策都是為社會(huì)公眾服務(wù)，民眾理解并接受才是接地氣的“好政策”，學(xué)者研究的天花亂墜，民眾一無(wú)所知，政策缺乏基礎(chǔ)，宛如空中樓閣。如果一項(xiàng)政策的稱謂不適當(dāng)，明顯會(huì)誤導(dǎo)民眾，則可能招致民眾的反感，失去民眾基礎(chǔ)，從而使得政策名存實(shí)亡。變革稱謂對(duì)民眾觀念的引導(dǎo)作用是無(wú)可估量的。

[1]李洪霞.我國(guó)大學(xué)生村官政策實(shí)施面臨的問(wèn)題及對(duì)策研究[D].青島大學(xué)，2010.

[2]安勇.大學(xué)生村官在新農(nóng)村建設(shè)中的誤區(qū)及其對(duì)策[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2007(6)：60-61.

[3]仲逸智.大學(xué)生“村官熱”的冷思考[J].江蘇技術(shù)師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，16(10)：5-8.

G641

A

2095-4379-(2016)27-0031-02

鄒星(1994-)，男，漢族，南京航空航天大學(xué)，2013級(jí)法律系本科生；汪忠瑞(1994-)，男，漢族，南京航空航天大學(xué)，2013級(jí)法律系本科生。

*2015年度南京航空航天大學(xué)創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“全面依法治國(guó)背景下農(nóng)村加強(qiáng)法制建設(shè)研究”成果之一(項(xiàng)目編號(hào)：JG-2010-024)；負(fù)責(zé)人：徐岳男；參與人：汪忠瑞，鄒星，劉志中，龔靖雅。