論信息公開申請中公民知情權的濫用
——以“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復案”為例

王璐瑤

中國人民大學，北京　100872

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論信息公開申請中公民知情權的濫用
——以“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復案”為例

王璐瑤

中國人民大學，北京100872

權利濫用是一個在法理學中常被提起的概念而在行政法中卻鮮見。“陸紅霞案”中法院率先以違反誠實信用原則為由對濫用訴權行為進行規(guī)制。但是法院的判決無論是從認定標準還是從標準的實施途徑上，都存在不妥之處。避開“濫用訴權”這一難以界定的概念，通過制定一個信息公開申請行為濫用的認定標準，直接認定當事人申請行為濫用知情權，既能夠保證不讓信息公開異化為一種上訪的制度，又能不過分地限制公民權利。較為合理的方式是制定信息公開申請案件的司法解釋，明確賦予司法機關限制該權利濫用的權力或者修訂《條例》，賦予相應的公開機關駁回濫用申請的行為。

信息公開制度；異化；知情權；濫用

一、問題提出

《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)自施行以來，申請信息公開及信息公開行政訴訟案件數(shù)量的逐年增加。但是在這些案件中，政府信息公開案件中，法院裁定駁回起訴多。此外，司法實踐中原告勝訴的比例較小。在如此畸高的駁回率和原告敗訴率下，是否背后有值得探討的原因。有司法工作者撰文認為：“(當事人)為達到政府信息公開以外的其他目的，反復提起類似甚至與自身沒有利害關系的公開申請，在得不到滿意答復甚至在行政機關已將其申請公開的政府信息予以公開的情況下，反復提起多起政府信息公開訴訟，導致濫訴。”較為典型的案件是最近的“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復案”(以下簡稱“陸紅霞案”)。在該案的判決理由中法院認為其濫用訴權，構成了權利的不當行使。該裁判也是率先以“較高規(guī)格”的形式對濫用訴權進行“規(guī)制”。

我們不否認公民具有知情權以及《條例》制定目的的正當性，但權利在行使的過程中是否應遵循一定的規(guī)則受到一定的限制，權利的行使是否不應損害他人利益和公共利益？從這個問題出發(fā)，我們可以將問題具體為以下幾點：1.信息公開訴訟中知情權的行使是否應受到一定的限制？2.如果是，如何認定信息公開訴訟中濫用知情權的標準？3.如果認定了權利濫用的標準，這種權利的濫用能否通過適當?shù)姆绞竭M行完善？

二、相關內(nèi)容內(nèi)涵的界定和評述

(一)行政公開原則的內(nèi)涵

行政公開原則是政府信息公開的理論基礎之一。厘清行政公開原則的內(nèi)涵有助于我們理解信息公開的目的及意義，從而更好地從這個角度界定某一行為是否符合信息公開背后的原則及其目的。

“行政公開是行政主體在行使行政職權時，除涉及到國家機密、個人隱私和商業(yè)秘密外，必須向行政相對人及其社會公開與行政職權有關的事項?！毙姓_是現(xiàn)代民主理論和基本人權理論發(fā)達的結果。它是行政主體的法定職責。同時也是行政相對人的權利，其本質是通過一種法律程序實現(xiàn)對行政權的制約。具有程序法律意義。行政公開原則背后的法律價值，也應當主要是防止行政權力濫用。行政權力擁有大量的自由裁量權?！艾F(xiàn)代管理型法律更為典型的是，官員們行使很大的自由裁量權，也就是在定義寬泛的和總的規(guī)則范圍內(nèi)行使權力。”這就需要將行政過程和行政結果進行公開，從而限制和防止權力濫用。

(二)公民知情權涵義

公民知情權也是政府信息公開的理論基礎之一。厘清知情權的的內(nèi)涵以及明晰知情權行使的界限，有助于我們更好地從這個角度界定某一申請信息公開行為背后的權利基礎及其限度。

作為基本人權之一，知情權的概念應有廣義和狹義之分：狹義的知情權應僅僅指公民知悉行政信息的權利，而廣義知情權泛指公民知悉、獲取信息的自由與權利。這里我們討論的知情權，是指狹義的知情權。

(三)公民知情權的界限

我們強調(diào)權利不受侵犯，強調(diào)個人自由，但是權利和自由不是沒有限度的。自由是一種法律維度下的自由，隨心所欲而不逾矩。權利的主張和自由的行駛不能侵害他人的權力。即使是自由主義者，也不會認為自由是絕對的。密爾曾經(jīng)說過：“你的自由之于我的鼻尖”，也如盧梭說的“人生而是自由的，但卻無望而不在枷鎖之中”。隨著社會的發(fā)展，現(xiàn)代生活復雜性日趨增長，人與人之間的權利不可避免的會互相侵犯。美國法律經(jīng)濟學家科斯提出的權利的相互性可以解釋這個問題——是允許甲損害乙，還是允許乙損害甲。這就是權利的相互性，對一種權利的保護將會損害另一種權利。

公民知情權也是權利的一種，其行使也應當在一定限度內(nèi)。否則，公民之間知情權的行使會侵犯相對人的隱私權，狹義的知情權行使將會侵犯政府的權利甚至侵犯公共利益。但我們似乎不能合乎情理的聲稱某一方權利是更加重要的，并因此要求他人的權利必須為自己的權利讓步；但是制定一個權利行使的標準，劃出一個界限并禁止明顯超過該界限的行為還是有必要的。

(四)《條例》相關規(guī)定的評述

《條例》的相關條款具體規(guī)定了信息公開的方式、主體以及信息公開的救濟。明確以上條款的內(nèi)容及含義將幫助我們界定申請信息公開行為的性質，也能幫助我們在一個既定的框架范圍內(nèi)有限度地討論這個問題。

《條例》第九條規(guī)定了涉及公民、法人或者其他組織切身利益的，需要社會公眾廣泛知曉或者參與的和反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的政府應當主動公開。而十三條和二十條規(guī)定了公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要向政府部門申請信息公開。

因此，對于界定申請信息公開行為是否為濫用知情權，應首先判斷該信息是主動公開的信息還是依申請公開的信息。若為應主動公開的信息，則不存在濫用權利問題，這些信息本就應當被主動公開；若為依申請公開公開的信息，才有必要討論是否濫用權利。

三、從陸紅霞案到知情權濫用認定標準

陸紅霞案案情概述：2013年11月26日，陸紅霞向南通市發(fā)改委申請公開某工程批文。隨后該市發(fā)改委作出《政府信息公開申請答復書》，提供了工程批復。但陸紅霞認為其申請公開的與政法答復的內(nèi)容一致，提起行政訴訟。市發(fā)改委稱，公開的批復包括了陸紅霞申請的內(nèi)容，并指出申請人及其親屬陸紅霞及其家人多次申請政府信息公開存的行為是濫用信息公開申請權，行為和目的不正當，違背了《條例》的目的和宗旨，請求駁回陸紅霞的訴訟請求。

法院在裁定書中載明其調(diào)查后認定陸紅霞及其父親、伯母三人以生活需要為由數(shù)百次向不同的行政機關提起不同類型的政府信息公開申請，這些申請主要包括以下特征：(1)申請內(nèi)容千奇百怪；(2)本人及親屬分別提出過內(nèi)容相似甚至相同的申請；(3)多次申請；(4)部分申請目的不正當。

綜合以上特征，法院認定陸紅霞的起訴：(1)明顯缺乏訴的利益；(2)不具有正當性，將訴訟作為向政府及其相關部門施加壓力、謀求私利的手段；(3)違背誠實信用原則，理由高度雷同或在已經(jīng)獲取、知悉所申請政府信息的情形下仍堅持提起訴訟；(4)訴權行使不具必要性，明知其申請和訴訟不會得到支持，仍然一再申請政府信息公開，使行政和司法資源在維護個人利益與公共利益之間有失衡。法院據(jù)此評價：陸紅霞提起的相關訴訟不具備權利行使的正當性，屬于典型的濫用訴權行為。

(一)法院濫用訴權的認定標準有待商榷

公報中法院確認陸紅霞意在“向政府及其相關部門施加壓力，以引起對自身拆遷補償安置問題的重視和解決”，是一種主觀臆測，并沒有相關證據(jù)加以證明。因此，以其為理由認為“明顯缺乏訴的利益”便不那么合適。

公報中法院確認“家庭成員分別提出相同或類似申請，內(nèi)容多有重復”，并以其為理由認定陸紅霞的訴訟“不具有正當性，將訴訟作為向政府及其相關部門施加壓力、謀求私利的手段”。

但事實上每個人都各自享有獨立的信息公開申請權與訴權，陸紅霞與其父親、伯母雖然有近親屬關系但是不應將他們之間的信息公開申請權與訴權混同認定。法院也未對其主觀擴大主體范圍進行合理說明。若此種認定可以作為濫用訴權認定標準，在今后的案件中將賦予法院隨意擴大縮小認定事實的范圍甚至超出當事人和當事人近親屬的范圍，從而使法院的事實認定呈現(xiàn)不受控制的狀態(tài)。

法院認定事實標準不統(tǒng)一。陸紅霞案并不是首次因濫訴而駁回信息公開申請的起訴。在2014年陳愛民與南通市公安局崇川分局政府信息公開案中，已經(jīng)認定陳愛民信息公開濫用訴權。在該案中，法院以多次申請、申請人為同一人且申請內(nèi)容為同一事項為理由認定陳愛民濫訴，并以此駁回申請。起碼在這兩個案件中，我們看到了法院對于濫訴不同的認定標準。

(二)訴權濫用問題轉化知情權濫用問題

在以上的認定過程中，主審法官也有其無奈之處。這樣頻繁而集中的信息公開申請背后，可能確實存在著濫用信息公開申請的行為，但是現(xiàn)行規(guī)范體系使得司法救濟難以解決問題。目前的法律規(guī)范體系中并沒有明確關于信息公開濫用訴權的規(guī)定?！睹裨V法》第112條對于當事人惡意串通的規(guī)制，《若干解釋》第36條都不能作為本案的判決理由。因此，法院只好將《民事訴訟法》中的誠實信用原則作為判案依據(jù)并很大程度的發(fā)揮了法官自由裁量權認定事實和濫訴行為。

因此，從另一個角度看，在應對頻繁而集中的信息公開申請時，如果有相關規(guī)范依據(jù)能夠直接認定當事人頻繁多次的帶有惡意的針對同一事項進行申請為濫用知情權的行為，或者認定對當事人大量的申請不與其生活生產(chǎn)相關的事項的行為為濫用知情權的行為，進而認定其濫用政府信息公開制度，勢必將更好地通過司法途徑解決該類問題。能否形成在政府信息公開訴訟中知情權濫用的統(tǒng)一認定標準便成為司法救濟能否合理解決問題的關鍵。

(三)知情權濫用的多角度分析

如上所述，作為基本權利之一的公民知情權的行使也應當在一定限度內(nèi)。雖然其是值得保護的但我們不能先入為主地認為這個權利是更加重要和優(yōu)先的，并因此要求他人的權利必須為自己的權利讓步。制定一個在信息公開申請行為的標準，劃出一個界限并禁止明顯超過該界限的行為，防止政府的權利和公共利益不受侵害還是有必要的。

從立法目的看，公民知情權的行使需符合立法目的。政府信息公開是對行政公開原則的踐行。行政公開原則的目的是為了防止公權力濫用，通過行政公開監(jiān)督公權力的運行；另外一方面通過行政公開，保障公民的知情權，進而保障公民通過參政議政維護自己利益的權利?！稐l例》第一條也規(guī)定了，制定本條例的目的是提高政府工作的透明度，依法行政。因此，即使是依法獲取信息，也應保證其是服務于人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動，而非其他不正當目的。但我們需注意的是，對這種主觀目的的判斷不應當脫離證據(jù)和事實認定。如果法院可以對此類目的主管臆斷，無疑將對公民的知情權進行極大的限制。

從利益保護角度看，公民知情權的行使客觀上不應過度損害他人、政府和公共利益。保障公民知情權的行使是對該種權利所體現(xiàn)的利益的一種保護，但是若這種權利的行使過度的損害了他人的利益，那么該權利的行使便不具有正當性。比如公民多次針對同一事項進行公開申請，或者當事人大量地頻繁地申請不同領域不相關的信息公開。基于行政資源和司法資源的有限性，行政機關和人民法院只能滿足當事人有效的和正當?shù)男姓退痉ㄐ枨?。如果當事人的申請行為和訴訟行為，已經(jīng)使行政和司法資源在維護個人利益與公共利益之間有所失衡，則對該個人利益的保護勢必將損害公共利益。

從行為特征角度看，當事人的申請行為需滿足一定客觀條件足以認定其為濫用知情權。比如公民多次針對同一事項進行公開申請，或者當事人大量地頻繁地申請不同領域不相關的信息公開，或者當事人多次、連續(xù)、集中地進行類似的信息公開申請。但同樣需要注意的是，對這種行為是否不正當?shù)呐袛?，不應當依賴于法官的自由裁量權。如果法院可以任意制定客觀行為認定標準，無疑將對公民的知情權進行極大的限制，對這種憲法保護的公民權利極大地損害，也就偏離了《條例》的立法目的和其背后的行政公開原則的內(nèi)涵。

(四)公民知情權濫用認定標準

經(jīng)以上分析，我們在界定信息公開權利濫用的認定標準時，一方面要防止信息公開異化為一種上訪的制度，防止權利的濫用損害他人和公共利益；但另外一方面又不能限制過于嚴格導致公民的知情權得不到保障，從而背離了《條例》的立法目的和其背后的行政公開原則的內(nèi)涵。

對于標準的制定，我們可以從主觀、行為、結果和因果關系四個方面進行認定。主觀上，應證明當事人應當有濫用權利的故意，甚至惡意；行為上，應證明行為人應當滿足一定客觀條件足以認定其為濫用權利；結果上，應證明行為人的行為對他人、政府和公共利益造成了一定程度的損害；因果關系上，應證明行為人濫用權利的行為與損害結果有一定的因果關系。按照這樣一個相對嚴格的標準界定信息公開權利濫用，既能夠保證不讓信息公開異化為一種上訪的制度，又能不過分地限制公民權利。

四、認定標準實施方式的設想

該案目前的處理，無論是從法院認定標準還是從該標準的實施途徑，都存在不妥之處。上面已經(jīng)分析了法院認定標準，在標準的實施途徑上，最高法將該案登載在《最高人民法院公報》上作為指導性案例。

《最高人民法院公報》(以下簡稱《公報》)每期會發(fā)布一些它們具有真實的典型的權威案例。從目前的時間情況來看，對于發(fā)布的指導性案例，最高法認為應當對其參照、借鑒、指導和“應當參照”。從英美判例法看，一個判例具有強制力的表現(xiàn)就是其可以在判決中被直接引用，或者在說理或者論證的過程中引用。但是我國法院在判決中不能也不被允許引用不是法律淵源的公報案例，自不必說各自自行頒布的指導性案例。最高法給出的意見是各地法院應當在判決中參考或者參照指導性案例，但卻不主張在判決或者在說理或者論證過程中直接引用。因此，雖然這些指導性案例具有事實上的拘束力，但是這種方式并沒有給與這些公布的案例以法律效力和法律上的強制力。

將認定標準以指導性案例的方式進行公布，雖然能夠產(chǎn)生一定的實質性效力，但卻沒有法律上的強制力。較為合理的方式有兩種：一種是制定信息公開申請案件的司法解釋，明確濫用權利濫用信息公開申請行為的標準，賦予司法機關以限制權利的權力，使法院對該類案件可以直接認定和裁判；另一種是修訂《條例》，賦予相應的公開機關以權力，在滿足某些條件的情況下，比如同一當事人頻繁申請同一事項的信息公開或者同一當事人在某一時間段內(nèi)頻繁申請不同事項的信息公開，可以直接駁回當事人的申請。

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D922.1

A

2095-4379-(2016)27-0009-03

王璐瑤(1992-)，男，漢族，山東濰坊人，中國人民大學，民商法碩士研究生，研究方向：民商法。