主辦偵查員制度的歷史沿革分析

中國(guó)人民公安大學(xué)講師 包涵博士

十八屆四中全會(huì)對(duì)我國(guó)司法體制改革作出頂層設(shè)計(jì)，提出“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平與正義”。四中全會(huì)召開后，公檢法等各方開始按照這一戰(zhàn)略藍(lán)圖施工，分別提出了相應(yīng)領(lǐng)域的改革意見。2015年2月15日公安部發(fā)布消息，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見》及相關(guān)改革方案，已經(jīng)由中央審議通過(guò)。全面深化公安改革，與以往對(duì)策性的改革不同，是一次全面系統(tǒng)、綜合配套、觸及根本的改革?！犊蚣芤庖姟饭采婕捌邆€(gè)方面的主要任務(wù)，100多項(xiàng)改革措施，幾乎涵蓋公安工作和隊(duì)伍建設(shè)的各個(gè)層面和領(lǐng)域。

在公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)方面，針對(duì)當(dāng)前公安執(zhí)法工作中仍然存在的“執(zhí)法不嚴(yán)格、不規(guī)范、不公正、不文明甚至權(quán)錢交易、徇私枉法”等嚴(yán)重影響公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的問(wèn)題，改革方案從完善執(zhí)法辦案制度、執(zhí)法司法銜接、執(zhí)法責(zé)任制度以及人權(quán)保障制度四個(gè)方面提出一系列舉措，以確保權(quán)力在法治軌道上運(yùn)行?！白⒅刎?zé)任落實(shí)，探索建立主辦偵查員制度，落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制”的改革尤為引人注目。

在當(dāng)前的司法體制當(dāng)中，法檢兩院建立的主審法官、主任檢察官制度已經(jīng)開始運(yùn)行，且目前已有較為合理與完善的規(guī)范運(yùn)作。主審法官制度在刑事訴訟法中沒有明確規(guī)定，但《人民法院第一個(gè)五年改革綱要 （1999-2003）》就已提出并在地方形成試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，而在 《人民法院第四個(gè)五年改革綱要 （2014-2018）》中正式提出主審法官制度，以實(shí)現(xiàn)讓審判者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)的目標(biāo)。主任檢察官最初由2000年最高人民檢察院辦公廳 《關(guān)于在檢察機(jī)關(guān)偵查部門開展主辦檢察官辦案責(zé)任制試點(diǎn)工作的意見》中提出，目的是為了“明確辦案職責(zé)，提高工作效率，保證辦案質(zhì)量”。公安機(jī)關(guān)探索建立主辦偵查員制度正是為了構(gòu)建同檢察、審判責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一、相互銜接的刑事司法責(zé)任體系。

相對(duì)于法檢兩院主審法官、主任檢察官的探索實(shí)踐，公安機(jī)關(guān)探索建立主辦偵查員制度起步略晚，意在落實(shí)辦案責(zé)任制、著力提升執(zhí)法公信力。在全面深化改革和全面依法治國(guó)的大背景下，建立具備錯(cuò)案防范與糾正機(jī)能的主辦偵查員制度，有助于公安機(jī)關(guān)順應(yīng)依法治國(guó)的總體目標(biāo)，也有助于公安機(jī)關(guān)在近年來(lái)飽受詬病的執(zhí)法公信力、冤假錯(cuò)案等問(wèn)題上找到合理的解決渠道，同時(shí)也是公安機(jī)關(guān)推進(jìn)司法改革的應(yīng)有之意。然而，探索建立主辦偵查員制度不應(yīng)僅僅局限于對(duì)框架意見的文本解讀，還應(yīng)在實(shí)踐層面對(duì)制度設(shè)立與完善作細(xì)致考察。

事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)在辦理自偵案件的過(guò)程中，也曾探索過(guò)主辦偵查員制度，以強(qiáng)化辦案責(zé)任制、提高辦案質(zhì)量和訴訟效率。例如1999年廣東等地檢察機(jī)關(guān)曾經(jīng)開展過(guò)建立主辦偵查員的試點(diǎn)工作。[1]而某些公安機(jī)關(guān)也對(duì)主辦偵查員制度的建立和完善，在實(shí)踐領(lǐng)域提出了較多的意見和建議。[2]然而，對(duì)比法檢兩院已經(jīng)成型且實(shí)踐良久的主審法官和主任檢察官制度，公安機(jī)關(guān)的主辦偵查員制度尚未經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)，框架意見和改革方案對(duì)主辦偵查員選任條件和程序、工作內(nèi)容與方式、職責(zé)、監(jiān)督考核和獎(jiǎng)懲以及領(lǐng)導(dǎo)指揮都沒有明確的規(guī)范，也沒有考慮主辦偵查員同現(xiàn)有偵查制度的協(xié)調(diào)，若出現(xiàn)沖突應(yīng)當(dāng)如何解決等問(wèn)題。主辦偵查員制度作為公安機(jī)關(guān)提升執(zhí)法公信力、提高辦案水平的一劑“良藥”，療效如何還有待具體制度設(shè)計(jì)、規(guī)則制定以及實(shí)踐的運(yùn)行反饋。

應(yīng)當(dāng)看到，探索建立主辦偵查員的指導(dǎo)精神是以人權(quán)保障、完善執(zhí)法辦案制度、執(zhí)法司法銜接以及執(zhí)法責(zé)任制作為主軸的，是以審判為中心的訴訟制度在公安機(jī)關(guān)辦案環(huán)節(jié)的具體表現(xiàn)和應(yīng)對(duì)舉措。目的是設(shè)立執(zhí)法環(huán)節(jié)中各種監(jiān)督措施以防止權(quán)力的濫用、保障公民權(quán)利。但是從當(dāng)前的主辦偵查員制度本身來(lái)看，主辦偵查員“責(zé)任”規(guī)定明確而“權(quán)利”卻相對(duì)欠缺。主辦偵查員的選任以及所有的偵查行為都要受到極其嚴(yán)格的監(jiān)督，對(duì)于辦案質(zhì)量有被終身追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，但卻沒有相應(yīng)的待遇、職位晉升等配套的保障措施。同時(shí)，案件辦理質(zhì)量的高低并不完全系于偵查員“主觀”上的辦案能動(dòng)性，因?yàn)樵诎讣k理過(guò)程中，受客觀辦案條件、偵查技術(shù)水平以及案件本身發(fā)生情況等種種制約，案件結(jié)果并不一定會(huì)完全符合“客觀”上的正確狀態(tài)，是否能夠以未來(lái)的預(yù)期結(jié)果來(lái)作為已結(jié)案件的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，值得商榷。如果建立一種完全意義上的客觀評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)異于會(huì)束縛辦案人員的手腳，導(dǎo)致主辦偵查員這一角色成為“燙手的山芋”。

綜合來(lái)看，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見》及相關(guān)的改革方案力度、廣度前所未有，設(shè)立的制度也較為新穎，值得期待。然而，我們也應(yīng)當(dāng)注意到，“一分部署，九分落實(shí)”，在實(shí)踐中這些制度如何運(yùn)作，在運(yùn)行的過(guò)程中能夠取得多大的作用，還應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期地觀察具體的落實(shí)情況，并根據(jù)實(shí)踐中反映的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)和合理的修正。

[1] 吳明來(lái).試行主辦偵查員制度的實(shí)踐與思考[J].檢察實(shí)踐，2000，（2）.

[2] 史述云，季華琴.主辦偵查員制度的完善、管理之初探[J].上海公安高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2005，（1）.