我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的完善
——基于內(nèi)部行政行為可訴性的探討

張保玥

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，江蘇　南京　210095

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我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的完善
——基于內(nèi)部行政行為可訴性的探討

張保玥

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，江蘇南京210095

摘要：本文以公務(wù)員的基本概念為起點，對我國現(xiàn)行公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度進(jìn)行梳理和評析，在此基礎(chǔ)上借鑒其他國家的相關(guān)制度，設(shè)想將司法救濟(jì)引入我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度，并對司法救濟(jì)的理論依據(jù)和實現(xiàn)的路徑作進(jìn)一步的探討，旨在為我國該制度的完善提供有益性的啟示。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；司法救濟(jì)；可訴性

我國的現(xiàn)行的公務(wù)員制度受到二戰(zhàn)前德國的“特別權(quán)力關(guān)系理論”的深遠(yuǎn)影響，將對公務(wù)員權(quán)利的救濟(jì)列入內(nèi)部行政行為的范疇。然而二戰(zhàn)以后，“特別權(quán)力關(guān)系理論”在西方得到了重新的審視，逐漸被修改甚至拋棄。這些國家對公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)也逐漸向行政途徑與司法途徑并行的雙軌制方向發(fā)展。但是我國由于長期對公務(wù)員與政府關(guān)系定位的偏頗，對公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)仍未跳出行政救濟(jì)的框架，使得在現(xiàn)實中，公務(wù)員的權(quán)利受到公權(quán)力侵害時難以得到有效的救濟(jì)。因此，在借鑒其他國家先進(jìn)的法治理念和制度的基礎(chǔ)上，對我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度進(jìn)行完善和創(chuàng)設(shè)就非常具有現(xiàn)實的必要性。

一、公務(wù)員的概念

我國在很長時間內(nèi)并沒有“公務(wù)員”這一概念，直到2006年實施的《中華人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱《公務(wù)員法》)對其概念予以了明確：“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”。依照此法，黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和部分社會團(tuán)體機(jī)關(guān)的工作人員均屬公務(wù)員的范疇。

二、我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度

(一)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)概述

公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)是指公務(wù)員認(rèn)為自己的合法權(quán)利受到其所在行政機(jī)關(guān)造成的損害而請求有權(quán)國家機(jī)關(guān)給予補(bǔ)救的法律機(jī)制的總稱。[1]對公務(wù)員的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的實質(zhì)在于維持公務(wù)員個體自由與強(qiáng)大的公權(quán)力之間的平衡。

(二)我國現(xiàn)行的法律構(gòu)架

1.我國公務(wù)員權(quán)利的內(nèi)容

目前我國公務(wù)員享有哪些權(quán)利主要是通過《公務(wù)員法》予以規(guī)定的，該法第一條將“保障公務(wù)員的合法權(quán)益”列入其立法目的，并在第13條以開放式列舉的方式規(guī)定公務(wù)員享有的各項權(quán)利，在內(nèi)容上涵蓋了人身相關(guān)權(quán)、財產(chǎn)相關(guān)權(quán)以及利益保障權(quán)，與其他國家的規(guī)定也大致相同，在權(quán)利的賦予上還是比較完備的。

2.我國現(xiàn)有的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)途徑

現(xiàn)行《公務(wù)員法》規(guī)定的救濟(jì)途徑包括復(fù)核、申訴、控告以及聘用制公務(wù)員的人事爭議仲裁。

復(fù)核是指公務(wù)員對于人事處理不服而向原處理機(jī)關(guān)提出再次審查的意見和要求，規(guī)定在《公務(wù)員法》第90條和91條。

申訴是指公務(wù)員對在人事行政上有隸屬關(guān)系的機(jī)關(guān)做出的涉及其本人權(quán)益的具體人事處理決定不服而提出的意見和要求。[2]我國有權(quán)受理申訴的機(jī)關(guān)包括《公務(wù)員法》規(guī)定的同級公務(wù)員主管部門或者作出該人事處理的機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)以及《行政監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)。

控告這一救濟(jì)途徑具有很強(qiáng)的靈活性和包容力性，公務(wù)員不僅可以對人事處理等要式行為進(jìn)行控告，一些非要式行為如隨意毆打下屬、索賄、挾私報復(fù)、假公濟(jì)私等也能通過控告進(jìn)行救濟(jì)，但我國《公務(wù)員法》第93條并沒有對控告的程序和期限予以明確。

《公務(wù)員法》100條規(guī)定了聘任制公務(wù)員與所在機(jī)關(guān)因履行聘任合同發(fā)生爭議，不服仲裁裁決的，可以向人民法院提起訴訟。在學(xué)界，該條被認(rèn)為是公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)途徑朝司法救濟(jì)邁出的可喜的一步。但是，該條的適用范圍僅限于聘任制公務(wù)員因履行聘任合同發(fā)生的糾紛，而大多數(shù)公務(wù)員的權(quán)利仍然得不到司法救濟(jì)。

(三)現(xiàn)行救濟(jì)制度存在的弊端

1.行政訴訟被排除在公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)途徑之外

由于我國《行政訴訟法》規(guī)定了內(nèi)部行政行為不可訴，因此，公務(wù)員只能通過申訴控告等行政方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，而無法發(fā)揮司法機(jī)關(guān)地位的中立性和審判程序的嚴(yán)密性的優(yōu)勢，當(dāng)事人也不能享有司法訴訟中舉證、質(zhì)證、延請律師等訴訟權(quán)利，使得公務(wù)員權(quán)益難以得到實際保障。

2.內(nèi)部救濟(jì)缺乏可信服性

我國現(xiàn)階段公務(wù)員權(quán)利難以得到有效救濟(jì)的一個重要原因就是救濟(jì)機(jī)關(guān)難以保持中立性，法律規(guī)定的救濟(jì)機(jī)關(guān)主要是同級公務(wù)員主管部門或者作出該人事處理的機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)以及同級的監(jiān)察機(jī)關(guān)，這些機(jī)關(guān)與作出處分的行政機(jī)關(guān)要么地位平等，要么彼此之間存在著利益上的牽連，使得救濟(jì)結(jié)果缺乏公正性和可信服性。

3.缺乏嚴(yán)格的程序性

法律程序的實質(zhì)意義在于限制權(quán)力主體的態(tài)意妄為，是維護(hù)權(quán)利人的權(quán)利必不可少的工具。[3]關(guān)于行政訴訟的程序性規(guī)定，我國有較為完備的《行政訴訟法》予以規(guī)范，而《公務(wù)員》法中對公務(wù)員提起申訴和控告的程序性規(guī)定只見于該法的第15章，大部分為籠統(tǒng)式規(guī)定，缺乏實際的可操作性。因此程序上的不規(guī)范性給權(quán)利人的權(quán)利救濟(jì)帶來很大的障礙。

三、我國公務(wù)員救濟(jì)制度的完善

在一些法治較為發(fā)達(dá)的國家，例如美國、法國、德國等，均將司法救濟(jì)手段納入對公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的范疇，并且具有十分詳盡的程序性規(guī)定，彰顯著程序正義對公務(wù)員權(quán)利的保障。我國現(xiàn)階段對公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)制度雖然存在著諸多弊端，但由于行政事務(wù)自身的特殊性、專業(yè)性，因此不能將行政救濟(jì)全面否定。應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有制度予以完善，并引入司法救濟(jì)途徑，做好兩種路徑的銜接，以達(dá)到充分保護(hù)公務(wù)員權(quán)利的目的。

(一)對現(xiàn)有行政救濟(jì)制度的完善

1.救濟(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置上的完善

衡量一項公民權(quán)益提供保護(hù)和救濟(jì)的法律制度是否健全和成熟，一個重要的標(biāo)準(zhǔn)就是看其有無保證此項制度正常運行相對獨立和負(fù)責(zé)的工作機(jī)構(gòu)。[4]我國救濟(jì)機(jī)關(guān)存在諸多弊端，部分機(jī)關(guān)的受理根本上違背了“回避”的原則，救濟(jì)結(jié)果的權(quán)威性和可信服性難以保障。因此有必要設(shè)立專門獨立負(fù)責(zé)受理公務(wù)員申訴、控告的中立性機(jī)構(gòu)，并且需要賦予其一定的權(quán)威性。具體可以借鑒美國的功績制委員會，日本的國家的人事院和地方的人事委員會及公平委員會。[5]

2.救濟(jì)程序上的完善

要克服行政救濟(jì)的弊端，一個很重要的理念就是規(guī)范行政救濟(jì)的程序法，通過嚴(yán)格的程序削弱行政救濟(jì)機(jī)關(guān)行政權(quán)的濫用，減少權(quán)利尋租的空間。除此之外，在有權(quán)機(jī)關(guān)受理案件的過程中，可以引入準(zhǔn)司法程序，即在行政救濟(jì)過程中聽取雙方各自陳述，并給予雙方進(jìn)行舉證、質(zhì)證的權(quán)利。通過這種程序上的完善可以一定程度上克服行政救濟(jì)的弊端，提升行政救濟(jì)的公平性和規(guī)范性。

(二)引入司法救濟(jì)的設(shè)想

目前我國引入司法救濟(jì)的障礙主要在于《行政訴訟法》第23條規(guī)定的“內(nèi)部行政行為不可訴”的理念。因此要想引入司法救濟(jì)的途徑，首先要對內(nèi)部行政行為的可訴性進(jìn)行探討，然后再確定該制度具體的實現(xiàn)途徑。

1.內(nèi)部行政行為可訴性探討

(1)“特別權(quán)利關(guān)系”理論不再適應(yīng)法治國家的需要。我國“內(nèi)部行政行為不可訴”的理論根源于德國十九世紀(jì)的“特別權(quán)力關(guān)系”理論。然而這種理論自70年代以來已遭到德國的廢棄，取而代之的是與法治國原則相容的“特別地位關(guān)系”理念。[6]這種修正在德國一經(jīng)提出即在大陸法系各國引起共鳴，可以說內(nèi)部行政行為不可訴的理論基礎(chǔ)已經(jīng)基本消失。然而在我國，“內(nèi)部行政行為”不可訴的理念始終未得到立法上的修正。我國法治環(huán)境日趨成熟，公民權(quán)利意識逐漸增強(qiáng)，這種理念已經(jīng)不再適應(yīng)“尊重和保障人權(quán)”的法治國家的發(fā)展需要。

(2)公民的訴權(quán)是憲法上的權(quán)利。很多學(xué)者認(rèn)為訴權(quán)是憲法上的一項權(quán)利，對此，我國《憲法》雖然沒有明確將訴權(quán)寫入具體條文，但在其第五條規(guī)定：“一切違反憲法和法律的行為必須予以追究”。我們可以理解為任何人受到了違法行為的侵害時，都有權(quán)對其予以追究。在提倡公力救濟(jì)的今天，法治社會賦予每個公民平等請求和接受司法裁判的權(quán)利。普通公民在進(jìn)入行政機(jī)關(guān)成為公務(wù)員后，其公民的人格身份依然存在，當(dāng)然享有憲法規(guī)定的基本訴權(quán)。因此，法理上來說，不管該行為是不是內(nèi)部行政行為，也無論受侵害者是不是公務(wù)員，只要該行為侵犯了公民的合法權(quán)益，就可要求對其進(jìn)行司法審判。

2.司法救濟(jì)制度的設(shè)計

(1)確立司法救濟(jì)的機(jī)關(guān)?？紤]到現(xiàn)行法院內(nèi)部行政審判庭的組成人員具備行政專業(yè)知識，并且較民事和刑事審判庭來說，其行政庭每年受案數(shù)也較少。因此，筆者不贊成在現(xiàn)階段單獨設(shè)立行政法院，公務(wù)員在認(rèn)為其合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)的侵犯后，直接向有管轄權(quán)的法院提起行政訟訴即可。

(2)確立司法救濟(jì)的原則。關(guān)于行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的銜接問題，各國有著不同的制度設(shè)置，美國確立的是“窮盡行政救濟(jì)”原則，而法國規(guī)定可由權(quán)利人自行選擇采取何種手段進(jìn)行救濟(jì)。筆者認(rèn)為我國在設(shè)立司法救濟(jì)制度時最好能設(shè)立“行政救濟(jì)的前置性原則”，即公務(wù)員在請求司法救濟(jì)前，必須用盡一切行政救濟(jì)手段。這項原則主要是考慮到行政效能的要求和行政機(jī)關(guān)運作的特殊性，充分給予公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)雙方在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決爭端的機(jī)會。這一方面有助于提高糾紛解決的效率，另一方面也有助于厘清行政權(quán)與司法權(quán)的界限，避免司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)不必要的干涉。

(3)劃定司法救濟(jì)的可訴范圍。從對權(quán)利人進(jìn)行充分保護(hù)的角度出發(fā)，最好是將內(nèi)部行政行為全部納入司法審查的范疇，但正如有學(xué)者所言：“司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督不管有多么充分的理由，必須為行政主體保留出一部分司法審查豁免的領(lǐng)地”。[7]這是因為，如果過分強(qiáng)調(diào)司法救濟(jì)的介入，則可能造成司法權(quán)對行政權(quán)的不當(dāng)干涉，將會影響到行政效能的實現(xiàn)，并且對我國現(xiàn)有的審判資源也將造成很大負(fù)擔(dān)。

因此，有必要為司法救濟(jì)劃定一個合理的可訴范圍，就此可以借鑒德國聯(lián)邦憲法法院確立的“重要性”理論。具體說來，就是首先在原則上對內(nèi)部行政行為的可訴性予以肯定，即凡內(nèi)部行政行為涉及相對人基本權(quán)益的，相對人如有不服均可提起行政訴訟。其次，再采取開放式列舉的方式明確幾種可訴的行政行為，例如直接決定公務(wù)員身份的行政處分以及影響公務(wù)員財產(chǎn)權(quán)益的處分決定等。最后，對未明確列舉的行為可訴與否的決定權(quán)交由法院行使，避免行政機(jī)關(guān)借機(jī)擴(kuò)大不可訴內(nèi)部行政行為的范圍，使司法救濟(jì)流于形式。[8]這種原則加列舉的方式一方面有利于限定司法救濟(jì)的可訴范圍，另一方面也能使公務(wù)員的權(quán)利得到較為充分的保障。

[參考文獻(xiàn)]

[1]魏偉.我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度引入司法救濟(jì)的可行性研究[D].中國海洋大學(xué)，2008.

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[3]谷隸栗.中國公務(wù)員身份保障權(quán)利救濟(jì)制度研究[D].中國政法大學(xué)，2008.

[4]應(yīng)松年.行政法學(xué)新論[M].北京：中國方正出版社，1998.

[5]任慶堂.論我國公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)[D].中國政法大學(xué)，2006.

[6]翁岳生.行政法[M].北京：法制出版社，2000.

[7]劉善春.行政訴訟原理及名案解析[M].北京：中國法制出版社，2001.

[8]胡美靜.內(nèi)部行政行為的可訴性分析[D].中國政法大學(xué)，2010.

作者簡介：張保玥(1995-)，女，漢族，安徽人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院法律系，本科生。

中圖分類號：D630.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)13-0077-02