淺析我國(guó)取水許可制度

李 莎

河北地質(zhì)大學(xué)，河北 石家莊 050031

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淺析我國(guó)取水許可制度

李 莎

河北地質(zhì)大學(xué)，河北 石家莊 050031

近年來對(duì)水權(quán)的立法保護(hù)在我國(guó)已經(jīng)引起人們高度關(guān)注，在取水許可制度初步建立下，對(duì)取水許可制度深刻的法理分析是不可或缺的。研究取水許可制度的法律意義應(yīng)該從對(duì)水權(quán)的性質(zhì)分析開始，對(duì)比其他法系一些科學(xué)完備的立法保護(hù)措施，分析取水許可行為的法律性質(zhì)，從而得出有利于保護(hù)水權(quán)的立法建議。

許可；取水權(quán)；水權(quán)；取水制度

一、取水許可制度的概述

(一)取水許可制度的概念

取水許可制度，指對(duì)取水當(dāng)事人進(jìn)行取水時(shí)的申請(qǐng)、審核、批準(zhǔn)、廢止撤銷等活動(dòng)進(jìn)行法律約束，具有一定法律后果的一系列準(zhǔn)則以及這些準(zhǔn)則所形成的行為機(jī)制與結(jié)構(gòu)的運(yùn)作方式。

(二)取水許可行為的性質(zhì)

從法理學(xué)角度以及對(duì)取水行為具體分析來看，取水許可本質(zhì)是一種賦權(quán)行為，任何公民、法人及其他組織都不具有取、用水的法定民事權(quán)利，依法取得取水許可權(quán)并繳納水資源費(fèi)后，是取水權(quán)獲得的前提。

(三)取水許可權(quán)的性質(zhì)

取水權(quán)屬于準(zhǔn)物權(quán)的范疇，是對(duì)國(guó)家所有或集體所有的水資源的可利用的權(quán)利。區(qū)別于一般的自由權(quán)，取水許可本質(zhì)表達(dá)出取水當(dāng)事人不擁有取水及用水的權(quán)利，但由于行政主體賦予權(quán)利的行為而獲得取、用水的活動(dòng)權(quán)利。

二、取水許可制度的實(shí)然狀態(tài)

(一)取水許可制度的立法現(xiàn)狀

目前，我國(guó)沿用的是1988年制定，2002年進(jìn)行過一次修改的《水法》。之后，緊接著出臺(tái)了《取水許可制度實(shí)施辦法》等相關(guān)配套法規(guī)。水利部曾經(jīng)在1990年進(jìn)行實(shí)施取水許可制度基礎(chǔ)工作，對(duì)全國(guó)水資源進(jìn)行了調(diào)查，并對(duì)其合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)。1993年，國(guó)務(wù)院頒布《取水許可實(shí)施辦法》，水利部發(fā)布了《取水許可申請(qǐng)審批程序規(guī)定》及《授予各流域機(jī)構(gòu)取水許可管理權(quán)限的通知》等，全國(guó)各流域機(jī)構(gòu)和省(自治區(qū)、直轄市)分別制定了《取水許可管理細(xì)則》。

(二)我國(guó)取水許可制度

1.取水的適用范圍

取水，是指對(duì)江河湖泊等水資源的直接利用，通常利用取水工程或者取水設(shè)施取用，取水當(dāng)事人一般是個(gè)人或者單位。

因此，所有取用地表水和地下水的行為，都是需要適用有關(guān)取水許可的規(guī)定，并繳納水資源費(fèi)。

2.取水許可原則

總量控制和定額管理原則。《水法》第四十七條第一款規(guī)定：國(guó)家對(duì)用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度，主要通過實(shí)施取水許可得到實(shí)現(xiàn)。

其次，實(shí)施取水許可的原則在《條例》第七條中規(guī)定，“實(shí)施取水許可堅(jiān)持地表水與地下水統(tǒng)籌考慮，開源與節(jié)流相結(jié)合、節(jié)流優(yōu)先的原則，實(shí)行總量控制與定額管理相結(jié)合。”

3.取水許可的申請(qǐng)和受理

取水許可的申請(qǐng)一般由取水申請(qǐng)人向具有取水審批權(quán)限的審批機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。如果取水申請(qǐng)人需要利用多種水源的，可以合并申請(qǐng)與受理。但是，如果各個(gè)水源審批機(jī)構(gòu)不同的話，申請(qǐng)者可以最高一級(jí)具有審批權(quán)限的機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由其合并受理和審批?？偟膩碚f，目前的取水許可程序還是很簡(jiǎn)單高效的，同時(shí)有利于許可機(jī)關(guān)對(duì)取水行為的監(jiān)督。

另外，當(dāng)水資源歸流域管理機(jī)構(gòu)管理的，應(yīng)該向取水口所在的水行政部門申請(qǐng)，但是水行政部門只是代為接收申請(qǐng)，還是流域管理機(jī)構(gòu)具有決定是否受理和是否審批的權(quán)限。申請(qǐng)取用城市地下水的，應(yīng)當(dāng)征求城市建設(shè)主管部門的意見。

4.取水許可的審查和決定

取水申請(qǐng)是否予以審批主要由行業(yè)用水定額，而區(qū)域內(nèi)行業(yè)用水標(biāo)準(zhǔn)是由省一級(jí)人民政府水行政主管部門和質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)制定并負(fù)責(zé)組織實(shí)施。全國(guó)范圍內(nèi)還有由國(guó)務(wù)院及其他相關(guān)部門制定的行業(yè)用水標(biāo)準(zhǔn)，一些省級(jí)行政區(qū)域沒有本地取水標(biāo)準(zhǔn)的可以參考?？傊仨毚_保審批取水量時(shí)有據(jù)可依。

審批機(jī)關(guān)認(rèn)為取水涉及社會(huì)公共利益需要聽證的，以及申請(qǐng)人、利害關(guān)系人要求聽證的應(yīng)當(dāng)舉行聽證。審批機(jī)關(guān)決定是否舉行聽證。

取水申請(qǐng)批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)在三年內(nèi)開始取水或者開始建設(shè)取水工程，如果未按時(shí)進(jìn)行將視為許可行為失效。

5.取水許可的監(jiān)督管理和法律責(zé)任

從水法律、法規(guī)看，新《水法》規(guī)定，對(duì)違反水法規(guī)定的行為，縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)水政監(jiān)督人員和取水許可相對(duì)人進(jìn)行監(jiān)督檢查。對(duì)于違反水法規(guī)定沒有按程序取水的，縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)有權(quán)依據(jù)職權(quán)責(zé)令其停止取水以及繳納相應(yīng)費(fèi)用。

三、取水許可制度的有關(guān)問題及建議

(一)問題

1.取水許可管理與水權(quán)制度尚有沖突

取水權(quán)的屬性目前還有爭(zhēng)議，是屬于用益物權(quán)還是債權(quán)范疇，這依賴于水權(quán)是否可以物化。而且我國(guó)的水權(quán)制度很特別，取水許可制度是取水權(quán)取得的基礎(chǔ)，水權(quán)制度目前還有很多不協(xié)調(diào)的地方，比如水權(quán)交易和管理等，這是由于水權(quán)制度是建立在多套體制上，還沒有很好的協(xié)調(diào)和擴(kuò)展。

我國(guó)的《水法》和一些管理?xiàng)l例中提到的水權(quán)轉(zhuǎn)讓就是取水權(quán)的轉(zhuǎn)讓。而其他一些規(guī)范例如《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》中提到的水權(quán)范圍更廣，水權(quán)轉(zhuǎn)讓就不是取水權(quán)的轉(zhuǎn)讓而是水權(quán)使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，這樣概念上就有一些不同之處。而且，水權(quán)概念也不應(yīng)該被劃定進(jìn)取水許可制度的范圍內(nèi)。

2.取水許可審批模式不統(tǒng)一

由于沒有統(tǒng)一的規(guī)定，目前有好幾種審批模式，常見的是兩種：一種是根據(jù)取水口地點(diǎn)發(fā)許可證，一般有多個(gè)取水口的，對(duì)應(yīng)有多個(gè)取水許可證；另一種是不論有幾個(gè)取水口都只需要辦理一個(gè)取水許可證即可。這兩個(gè)不同的模式差別很大，特別容易造成管理和監(jiān)督的混亂。

3.取水許可管理權(quán)限不明確

目前，我國(guó)取水許可制度還有待完善，主要是行政管理機(jī)構(gòu)審批權(quán)限不明確，這是因?yàn)榉煞ㄒ?guī)等關(guān)于取水許可的權(quán)限沒有明確的劃分，加之我國(guó)的行政機(jī)構(gòu)經(jīng)常有所變動(dòng)，導(dǎo)致行政執(zhí)法無明確的法律依據(jù)，執(zhí)法權(quán)常常出現(xiàn)糾紛。

另外，跨流域調(diào)水已經(jīng)超出我國(guó)的水資源管理制度，目前并沒有可依據(jù)的法律法規(guī)等。隨著跨區(qū)域調(diào)水的建設(shè)項(xiàng)目不斷增加，應(yīng)當(dāng)制定專門的管理辦法，可以協(xié)調(diào)不同區(qū)域間的水資源管理和加強(qiáng)對(duì)水資源監(jiān)督。

4.取水許可監(jiān)督與取水許可管理不分

取水許可的管理和監(jiān)督是不同的兩個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)該分開執(zhí)行，但是我國(guó)現(xiàn)行的取水許可程序中，兩者并沒有很好地分離，這樣很容易出現(xiàn)監(jiān)督不到位，自己管自己。

(二)建議

1.完善流域綜合管理機(jī)制

我國(guó)目前行政管理機(jī)構(gòu)審批權(quán)限不明確，尤其是流域管理，因此應(yīng)當(dāng)和國(guó)際接軌加強(qiáng)以流域?yàn)閱卧乃Y源管理。主要就是，通過法律的修改和新法的制定，加大流域管理部門的權(quán)力，建立不同行政等級(jí)之間的信息共享和共同決策制度。

2.完善水資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)度

要利用現(xiàn)代先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備，建立水資源的監(jiān)測(cè)體系，從而加強(qiáng)水行政部門的管理和監(jiān)督。另外，要鼓勵(lì)公眾參與到監(jiān)測(cè)體系中來，一方面政府要及時(shí)更新信息，另一方面要建立交流平臺(tái)，能夠從公眾處得到及時(shí)的信息。

3.明確取水許可權(quán)限以及監(jiān)管分離

主要通過對(duì)舊法的修改以及頒發(fā)新的專門法等途徑明確各級(jí)及不同地區(qū)水資源行政部門的權(quán)限，并將管理權(quán)限與監(jiān)督權(quán)限分離開來，以防水行政部門自己管自己的狀態(tài)。

[1]周珂.環(huán)境法[M].北京：中國(guó)人民出版社，2013.

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[3]楊紅蔚.取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例[J].水資源研究，2007(3).

[4]王斌.取水許可制度之法律分析[J].法學(xué)雜志，2002.

[5]劉強(qiáng).取水許可管理與水資源費(fèi)征收問題及法律思考[J].人民長(zhǎng)江，2009(13).

TV

A

李莎(1990)，女，漢族，河北石家莊人，河北地質(zhì)大學(xué)，碩士研究生在讀，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。