論我國(guó)城市生活垃圾污染的法律防治

蘭巧麗

廣東培正學(xué)院，廣東　廣州　510000

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論我國(guó)城市生活垃圾污染的法律防治

蘭巧麗

廣東培正學(xué)院，廣東廣州510000

摘要：近年來(lái)，我國(guó)城市生活垃圾污染日趨嚴(yán)重，就城市垃圾污染問(wèn)題而言，需要法律對(duì)污染行為進(jìn)行規(guī)制。本文針對(duì)我國(guó)城市垃圾污染日益嚴(yán)重的現(xiàn)狀，通過(guò)對(duì)我國(guó)城市生活垃圾污染防治法律制度存在的問(wèn)題進(jìn)行探討，試圖為我國(guó)城市生活垃圾污染法律防治工作提供些許建議。

關(guān)鍵詞：城市生活垃圾；污染防治；法律對(duì)策

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)及城鎮(zhèn)化的發(fā)展，越來(lái)越多人涌向了城市，這為城市提供發(fā)展資源的同時(shí)，也給城市的發(fā)展帶來(lái)了不小的壓力。垃圾包圍城市成為我國(guó)許多城市發(fā)展面臨的一大難題。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部《2015年全國(guó)大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)2015年生活垃圾產(chǎn)生量約為16816.1萬(wàn)噸，已經(jīng)成為重要的污染源之一。

一、城市生活垃圾的概念

城市垃圾作為城市生產(chǎn)生活所產(chǎn)生的固體廢物，歸屬于一般廢物，指在人們從事日常生活中的活動(dòng)或者是從事服務(wù)于日常生活的活動(dòng)，如商業(yè)活動(dòng)，旅游活動(dòng)和娛樂(lè)活動(dòng)等，因?yàn)檫@些活動(dòng)而產(chǎn)生的固體廢棄物，以及法律或是政策法規(guī)中視為城市垃圾的廢物，人們最常見(jiàn)的生活垃圾有廚房廢物、垃圾殘?jiān)⒒覊m、人畜排泄物等廢棄的物質(zhì)。[1]根據(jù)我國(guó)《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定：生活垃圾是指在日常生活中或者為日常生活提供服務(wù)的活動(dòng)中產(chǎn)生的固體廢物以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為生活垃圾的固體廢物。生活垃圾按照其來(lái)源可分為居民垃圾、商業(yè)垃圾和街道清潔垃圾等，居民垃圾是指在從事日常生活活動(dòng)中居民所丟棄的廢物；商業(yè)垃圾是指機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)和社團(tuán)組織等單位產(chǎn)生的廢棄物；街道清潔垃圾來(lái)源于清掃馬路、街道路面時(shí)產(chǎn)生的灰土、樹(shù)枝樹(shù)葉及產(chǎn)品包裝物等廢棄物。

大量的生活垃圾不僅影響著市容市貌，還會(huì)產(chǎn)生很大的危害，就我國(guó)的生活垃圾而言，其特點(diǎn)主要包括：第一，多樣性。隨著人們生活物質(zhì)的不斷豐富，城市生活垃圾不僅包括紙類(lèi)、塑料、金屬等可回收垃圾，廢棄的燈管、廢舊電池和溫度計(jì)等有害垃圾，還包括剩飯菜、易腐食品、樹(shù)葉花支等可堆肥垃圾。[2]第二，資源性。眾所周知，垃圾是被放錯(cuò)位置的資源。垃圾可通過(guò)一系列技術(shù)手段獲取新的價(jià)值，變廢為寶。第三，危害性。生活垃圾的大量聚集，不但會(huì)對(duì)土壤產(chǎn)生污染，還會(huì)對(duì)水體和空氣產(chǎn)生污染，這最終又會(huì)影響到的人自身的健康，因此加強(qiáng)對(duì)生活垃圾污染的防治迫在眉睫。

二、我國(guó)城市生活垃圾污染防治法律規(guī)制上的不足

目前，國(guó)內(nèi)就城市生活垃圾的治理已構(gòu)建起比較完整的法律系統(tǒng)，但在這些立法中還存在著很多問(wèn)題，制度的不健全，程序的漏洞，嚴(yán)重影響著對(duì)城市生活垃圾的治理工作。就我國(guó)目前的立法而言，其仍存在如下問(wèn)題：

(一)城市生活垃圾處理收費(fèi)制度效用低

20世紀(jì)90年代，我國(guó)開(kāi)始嘗試?yán)召M(fèi)制度，垃圾收費(fèi)制度不僅可以解決生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)問(wèn)題；同時(shí)有助于減少生活垃圾的產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)生活垃圾資源化；最重要的是，其可以培育環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)市場(chǎng)，在充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用上，吸納足夠的資金推動(dòng)城市生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和資源化利用。

就垃圾收收費(fèi)制度，我國(guó)立法中還存在很大了不足。首先，征收城市生活垃圾的法律依據(jù)欠缺。目前，我國(guó)關(guān)于垃圾收費(fèi)的主要依據(jù)還來(lái)源于四部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)，該通知僅屬?lài)?guó)家政策，效力層次低；沒(méi)有全國(guó)性的關(guān)于垃圾收費(fèi)的具體法律規(guī)定?！锻ㄖ分幸?guī)定，垃圾處理費(fèi)的具體征收辦法可由城市人民政府根據(jù)實(shí)際情況制定，對(duì)具體的征收額度沒(méi)有明確的規(guī)定，這容易滋生政府隨意定價(jià)、亂收費(fèi)等現(xiàn)象。其次，城市生活垃圾收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)較低。本應(yīng)按照垃圾清理、運(yùn)輸和處理過(guò)程中的成本確定城市生活垃圾的回收費(fèi)用，但是，由于我國(guó)尚未建立完善的垃圾收費(fèi)體系，這使得收取的垃圾處理費(fèi)還不足以彌補(bǔ)垃圾處理的成本。最后，收費(fèi)方式不科學(xué)合理。目前我國(guó)對(duì)垃圾費(fèi)的征收方式上主要采取的是定額征收，也就是以戶(hù)或者人頭的方式來(lái)征收，垃圾排放量的多少不是計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這樣的計(jì)費(fèi)方式對(duì)減少垃圾排放作用不大，無(wú)法體現(xiàn)出垃圾收費(fèi)制度的公平性。我國(guó)立法上關(guān)于城市生活垃圾收費(fèi)制度的種種弊端，使得垃圾收費(fèi)制度在規(guī)制廣大民眾的“扔”垃圾的行為上難以產(chǎn)生高效能。

(二)城市生活垃圾資源化公眾參與制度不足

城市要謀求發(fā)展，就必須通過(guò)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)來(lái)解決日益枯竭的資源問(wèn)題。將垃圾轉(zhuǎn)化為資源的過(guò)程中公眾是不可或缺的主體。但公眾參與到垃圾資源化的過(guò)程中還存在著一些問(wèn)題：首先是垃圾回收法律制度的缺失。關(guān)于居民生活垃圾分類(lèi)回收問(wèn)題僅在《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《城市生活垃圾管理辦法》中有著模糊的規(guī)定，這使得在現(xiàn)實(shí)生活中公眾缺乏垃圾資源化法律意識(shí)，在參與資源化的態(tài)度上并不積極。其次，公眾參與垃圾資源化管理的法律制度不足。從2007年6月的北京市六里屯事件、2009年11月，廣州市番禺垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)事件到2012年1月北京西二旗事件，越來(lái)越多的公眾開(kāi)始關(guān)注和試圖參與城市生活垃圾資源化的管理，但法律中參與主體不明確、參與途徑單一化使得公眾在參與資源化管理中往往采取抗議、游行示威、靜坐等方式來(lái)表達(dá)自己的不滿(mǎn)。[3]因此，就垃圾資源化的公眾參與而言，我國(guó)的法律還需要進(jìn)一步的完善。

(三)政府在生活垃圾處理污染防治中的職責(zé)不明

我國(guó)在城市生活垃圾處理上主要采用的是政府運(yùn)營(yíng)模式，政府在城市垃圾污染防治中起著舉足輕重的作用。鑒于城市生活垃圾的污染防治工作非常復(fù)雜，政府各部門(mén)職責(zé)明確和嚴(yán)格執(zhí)法就成了污染防治工作的必要前提。但我國(guó)目前立法中對(duì)各級(jí)政府和環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門(mén)所履行的職責(zé)范圍并沒(méi)有具體明確規(guī)定，幾乎也沒(méi)有關(guān)于政府及政府部門(mén)間合作的相關(guān)事項(xiàng)，立法中僅對(duì)各政府職能部門(mén)相關(guān)的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，并且這些規(guī)定都較為籠統(tǒng)，沒(méi)有具體工作內(nèi)容和范圍的界定，在進(jìn)行垃圾污染防治管理的過(guò)程中極易出現(xiàn)各個(gè)部門(mén)各自為政、互相推諉的情況。[4]以上的情形使得我國(guó)在城市生活垃圾治理方面比較被動(dòng)。

三、完善我國(guó)城市生活垃圾污染防治法律規(guī)制的建議

(一)實(shí)施全面可行的垃圾收費(fèi)制度

建立生活垃圾收費(fèi)制度，以法律的形式保障城市生活垃圾收費(fèi)政策的實(shí)施，這樣不但能解決政府治理城市生活垃圾的資金來(lái)源問(wèn)題，還可以加強(qiáng)我國(guó)居民的環(huán)保意識(shí)。城市生活垃圾處理收費(fèi)制度的完善需要做到的幾點(diǎn)：第一，應(yīng)當(dāng)完善垃圾收費(fèi)制度的相關(guān)立法。以法律的形式明確規(guī)定垃圾收費(fèi)制度。以法律的形式明確我國(guó)垃圾收費(fèi)制度的具體征收范圍、征收額度和征收標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，政府可以結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況確定具體的征收范圍、征收額度和征收標(biāo)準(zhǔn)等。第二，制定科學(xué)合理的收費(fèi)方式。實(shí)現(xiàn)由定額收費(fèi)向按量收費(fèi)的轉(zhuǎn)化。對(duì)于城市生活垃圾按量收費(fèi)需要著重考慮以下幾方面的因素：首先，要充分考慮垃圾處理的成本。如果處理成本過(guò)低，會(huì)直接影響垃圾處理商的利潤(rùn)，從而影響垃圾處理的市場(chǎng)化。其次，要考慮各地居民的經(jīng)濟(jì)收入水平。定價(jià)過(guò)高，會(huì)影響居民繳費(fèi)的積極性，甚至可能出現(xiàn)“非法傾倒”的現(xiàn)象；定價(jià)過(guò)低，又會(huì)出現(xiàn)難以彌補(bǔ)垃圾處理成本的問(wèn)題。

(二)完善城市生活垃圾資源化的公眾參與制度

1.建立具體的城市生活垃圾分類(lèi)回收制度

雖然我國(guó)目前在各城市中也有實(shí)行生活垃圾分類(lèi)，但是其成果并不顯著。要盡快制訂出相關(guān)的生活垃圾分類(lèi)制度來(lái)，使城市生活垃圾的分類(lèi)管理有制度的保障，從而更好更有效地管理垃圾分類(lèi)工作。首先，創(chuàng)設(shè)回收標(biāo)志。政府可以要求商家在生產(chǎn)商品時(shí)，對(duì)那些可以回收的商品在其包裝上設(shè)置有回收的標(biāo)志，這樣消費(fèi)者就清楚明白那些商品是具有有回收價(jià)值的，有利于垃圾的分類(lèi)回收利用。其次，宣傳提倡生活垃圾分類(lèi)，實(shí)行獎(jiǎng)懲制度。政府要加大垃圾分類(lèi)宣傳力度，使廣大居民認(rèn)識(shí)到垃圾分類(lèi)不僅可以保護(hù)生活的環(huán)境，也可以得到實(shí)質(zhì)的優(yōu)惠。其次，在法律中設(shè)置相關(guān)的獎(jiǎng)懲制度，對(duì)遵守垃圾分類(lèi)的居民進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，而不遵守垃圾分類(lèi)的居民則進(jìn)行相關(guān)的懲罰。

2.完善公眾參與垃圾資源化管理法律制度

首先，政府可以以座談會(huì)的方式了解民眾對(duì)城市生活垃圾污染防治管理工作的意見(jiàn)。其次政府應(yīng)當(dāng)完善涉及垃圾污染防治方面的聽(tīng)證制度，比如說(shuō)垃圾收費(fèi)價(jià)格聽(tīng)證制度。在明確具體的參與主體、完善參與路徑和參與程序的基礎(chǔ)上，讓公眾能夠切實(shí)得參于相關(guān)政策的制定中。加大公眾的參與，使垃圾收費(fèi)制度公開(kāi)化、透明化。調(diào)動(dòng)市民參與討論的積極性，制訂科學(xué)合理的垃圾收費(fèi)政策。

(三)明確政府垃圾污染防治的管理職責(zé)

城市垃圾污染的防治工作重大而復(fù)雜，完善的立法體系必不可少，但更需政府及相關(guān)部門(mén)等做好其本職工作。這就需要進(jìn)一步的明確政府垃圾污染防治的管理職責(zé)。關(guān)于細(xì)化政府具體職責(zé)的規(guī)定方面，首先應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法的途徑對(duì)政府職能進(jìn)行細(xì)化，以法律的形式明確政府的權(quán)力和義務(wù)；其次，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法明確政府部門(mén)間相互合作、相互配合時(shí)的具體職權(quán)范圍。只有明確政府部門(mén)在配合時(shí)各自具體的職責(zé)范圍，才不至于出現(xiàn)各個(gè)部門(mén)各自為政、互相推諉的情況。[5]

[參考文獻(xiàn)]

[1]陳泉生.環(huán)境法學(xué)基本理論[M].北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2004：13-25.

[2]石靜.我國(guó)城市生活垃圾污染防治立法研究[J].法制與社會(huì)，2013(3)：280-286.

[3]王樹(shù)文等.中國(guó)城市生活垃圾公眾參與管理與政府管制互動(dòng)模型構(gòu)建[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2014(4)：142-148.

[4]盧靜.中美城市垃圾污染防治法律制度比較研究[D].東北林業(yè)大學(xué)，2014.

[5]王敬敬.生活垃圾污染防治立法問(wèn)題研究[J].法制與社會(huì)，2014(4)：57-59.

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)16-0078-02

作者簡(jiǎn)介：蘭巧麗(1988-)，女，研究生，廣東培正學(xué)院法學(xué)系專(zhuān)任教師。