甘肅農(nóng)村債務(wù)現(xiàn)狀、成因及有效化解分析*

胡春曉

隴東學(xué)院政法學(xué)院，甘肅　慶陽(yáng)　745000

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甘肅農(nóng)村債務(wù)現(xiàn)狀、成因及有效化解分析*

胡春曉

隴東學(xué)院政法學(xué)院，甘肅慶陽(yáng)745000

農(nóng)村債務(wù)指的是農(nóng)村地區(qū)人民政府和所屬的事業(yè)企業(yè)單位、村委會(huì)與相關(guān)公益機(jī)構(gòu)及企業(yè)等，憑借借貸款而生成債務(wù)統(tǒng)稱。最近幾年，農(nóng)村債務(wù)比較沉重，對(duì)于農(nóng)村基層組織的正常運(yùn)行已經(jīng)構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅，黨與政府對(duì)該問(wèn)題也更提高了重視，已經(jīng)明確指出要對(duì)農(nóng)村債務(wù)積極穩(wěn)妥化解政策方針。想要更深入探查清楚甘肅省農(nóng)村債務(wù)情況，本文作者通過(guò)多方查找資料，同甘肅省財(cái)政廳、農(nóng)牧廳的調(diào)查，對(duì)甘肅農(nóng)村債務(wù)進(jìn)行了一番深入分析，接下來(lái)本文便對(duì)經(jīng)調(diào)查研究以后，所得到的觀點(diǎn)與結(jié)論陳述如下，以供相關(guān)人員商榷參考。

甘肅農(nóng)村債務(wù)；現(xiàn)狀；成因；有效化解

國(guó)內(nèi)有關(guān)農(nóng)村債務(wù)問(wèn)題研究，主要是從二十世紀(jì)的九十年代末期開始的。而稅費(fèi)改革時(shí)期農(nóng)村債務(wù)問(wèn)題尤為明顯，伴隨社會(huì)主義下新農(nóng)村構(gòu)建政策提出，各級(jí)政府財(cái)政方面加大支出與受債務(wù)治理方面所迫，農(nóng)村債務(wù)問(wèn)題也就處于一段時(shí)間銷聲匿跡了。最近幾年某些地方農(nóng)村債務(wù)大有反彈趨勢(shì)，同時(shí)上升幅度顯著。從《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于徹底清理鄉(xiāng)村兩級(jí)不良債務(wù)的通知》頒布起，關(guān)于農(nóng)村債務(wù)的問(wèn)題便引起了學(xué)術(shù)界大量專家學(xué)者興趣，其研究成果也漸漸多了起來(lái)。但是農(nóng)村債務(wù)再次大批量出現(xiàn)，則證明了農(nóng)村債務(wù)相關(guān)問(wèn)題還沒(méi)有被有效化解掉。此次研究主要以甘肅農(nóng)村債務(wù)現(xiàn)狀作為突破口，著重分析了債務(wù)形成原因，并提出有效化解對(duì)策，希望為包括甘肅省在內(nèi)的眾多地區(qū)農(nóng)村債務(wù)治理長(zhǎng)效機(jī)制建立奠定堅(jiān)實(shí)理論基礎(chǔ)與實(shí)踐指導(dǎo)。

一、甘肅農(nóng)村債務(wù)現(xiàn)狀

按照《關(guān)于做好清理化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作的意見》當(dāng)中指出：要將2006年1月1日作為界限，進(jìn)行全面清查，將債務(wù)數(shù)額鎖定。對(duì)相關(guān)政策嚴(yán)格執(zhí)行，防止出現(xiàn)新農(nóng)村債務(wù)的政策方針，此次調(diào)研將2006年以前農(nóng)村債務(wù)作為調(diào)查主要對(duì)象。通過(guò)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，由地理分布角度看，尤其城鄉(xiāng)面貌有巨大變化，發(fā)展快地方債務(wù)更多[1]。河西高臺(tái)、肅州兩縣下屬兩個(gè)村鎮(zhèn)，其債務(wù)總額便已積累至5281.41萬(wàn)元，而鄉(xiāng)均是1452.66萬(wàn)元，村平均是1189.53萬(wàn)元；在中部位置靖遠(yuǎn)縣一個(gè)村鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)貍鶆?wù)總額為399.39萬(wàn)，鄉(xiāng)級(jí)為47.32萬(wàn)，村級(jí)為351.09萬(wàn)元；而隴東地方西峰、徽縣與秦安五個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其債務(wù)總額已高達(dá)1776.37萬(wàn)左右，鄉(xiāng)均為247.28萬(wàn)左右，而村均為108.21萬(wàn)元左右。通過(guò)調(diào)查不難看出，2006年之前鄉(xiāng)村兩級(jí)的財(cái)務(wù)管理嚴(yán)重缺少規(guī)范性，同時(shí)會(huì)計(jì)賬務(wù)比較混亂，斷頭賬、本本賬與包包賬等情況嚴(yán)峻。2006年前農(nóng)村債務(wù)進(jìn)行重點(diǎn)清查同時(shí)，針對(duì)2006年之后新增債務(wù)同樣也予以清查。通過(guò)調(diào)查可以看出，在2006年之后農(nóng)村債務(wù)上升快速。秦安縣通過(guò)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)可得，在2006年前此縣農(nóng)村債務(wù)是8419.21萬(wàn)左右，而在2006年到2010年，新增農(nóng)村債務(wù)已經(jīng)高達(dá)1.26億元左右，新增債務(wù)額度至2006年初前1.5倍左右。根據(jù)2013年甘肅省農(nóng)辦針對(duì)30個(gè)村調(diào)查結(jié)果，僅2010年到2012年三年，調(diào)查農(nóng)村新增債務(wù)就已到8368萬(wàn)左右，當(dāng)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)有7162萬(wàn)左右，占據(jù)比例為約85%，村級(jí)為1197萬(wàn)元左右，占據(jù)比例為不到15%；而鄉(xiāng)村負(fù)債是266萬(wàn)左右，村平均負(fù)債為47萬(wàn)元左右。只有4個(gè)鎮(zhèn)、6個(gè)村未有新增債務(wù)，其它鄉(xiāng)村都或多或少有部分債務(wù)，并且連年上漲。而到2016年1月1日，甘肅農(nóng)村債務(wù)累積已經(jīng)至3.28億元左右[2]。

二、甘肅農(nóng)村債務(wù)成因

有學(xué)者指出村級(jí)組織對(duì)外借款為其收不抵支直接后果，因此由村級(jí)組織支出或收入角度探索借款成因便顯得理所當(dāng)然。同時(shí)大批研究也由債務(wù)資金的用途探索債務(wù)成因。在債務(wù)使用方面包含有村莊支出各方面內(nèi)容，比如稅費(fèi)墊交、公益或義務(wù)教育等[3]。而本文觀點(diǎn)則是上述內(nèi)容與其歸類為農(nóng)村債務(wù)成因，不如把它說(shuō)成農(nóng)村債務(wù)表現(xiàn)形式，這樣反而更恰當(dāng)。有些專家由制度設(shè)計(jì)方面著手，對(duì)農(nóng)村債務(wù)成因加以深入探討。而本文也同時(shí)認(rèn)為，當(dāng)前造成甘肅農(nóng)村債務(wù)現(xiàn)狀也主要是以下兩方面原因：其一，上級(jí)政府和村組織責(zé)任劃分相關(guān)問(wèn)題；其二，行政體制與財(cái)稅制度方面看，對(duì)問(wèn)題追根溯源。

(一)上級(jí)和自身責(zé)任學(xué)說(shuō)

很多研究都更加偏向各級(jí)政府責(zé)任問(wèn)題。有學(xué)者指出國(guó)家宏觀調(diào)控政策波動(dòng)，如農(nóng)村基金合作組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)先揚(yáng)后抑情況，就使得基層蒙受很多損失，進(jìn)而導(dǎo)致巨額債務(wù)生成。溫鐵軍等向全國(guó)人大呈交有關(guān)化解農(nóng)村基層債務(wù)代表提案，同樣是持此觀點(diǎn)，他同時(shí)指出中國(guó)村債大部分責(zé)任是需要各級(jí)政府擔(dān)負(fù)的。另外村級(jí)組織紀(jì)律松散，造成貪污腐敗行為，也是構(gòu)成農(nóng)村債務(wù)一個(gè)主要成因[4]。也有的學(xué)者由農(nóng)村組織的內(nèi)部入手，探究農(nóng)村債務(wù)成因，比如他們認(rèn)為農(nóng)民的行動(dòng)能力造成國(guó)家不同地方農(nóng)村債務(wù)不一樣。

(二)行政體制和財(cái)稅體制的責(zé)任學(xué)說(shuō)

可以說(shuō)當(dāng)前公共財(cái)政在農(nóng)村投入還是相對(duì)比較少的，為農(nóng)村很多問(wèn)題形成根源，也被視作農(nóng)村債務(wù)形成主要原因。有學(xué)者認(rèn)為雖說(shuō)農(nóng)村稅改后上層政府加大對(duì)鄉(xiāng)村公共事業(yè)的投入力度，但是對(duì)稅費(fèi)負(fù)面效應(yīng)卻沒(méi)辦法全部消除。稅改客觀而言又導(dǎo)致債務(wù)償還遇到困難。最近幾年幾項(xiàng)專家學(xué)者所做的實(shí)證研究，也同樣證實(shí)相關(guān)配套機(jī)制為農(nóng)村負(fù)債連年上漲主要原因。壓力體制即行政層級(jí)被領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系機(jī)制導(dǎo)致事權(quán)下移情況，某些學(xué)者指出該情況也是農(nóng)村債務(wù)的一個(gè)主要成因。打個(gè)比方，二十世紀(jì)的九十年代各類達(dá)標(biāo)升級(jí)項(xiàng)目，特別是普六、普九，讓村組織擔(dān)負(fù)了大量債務(wù)。從農(nóng)村債務(wù)成因分析來(lái)看，很多原因還停留在經(jīng)驗(yàn)描述上。同時(shí)很多觀點(diǎn)是針對(duì)農(nóng)村很多問(wèn)題普遍解釋，可以說(shuō)對(duì)農(nóng)村債務(wù)研究不夠深入。有些研究雖說(shuō)結(jié)合實(shí)證方法進(jìn)行研究，但采取數(shù)據(jù)仍然為簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)研究，某些觀點(diǎn)還缺少嚴(yán)格驗(yàn)證。總體上來(lái)看，現(xiàn)如今針對(duì)農(nóng)村債務(wù)成因研究，無(wú)論是在深度還是廣度上都需要加強(qiáng)。

三、甘肅農(nóng)村債務(wù)的影響

甘肅農(nóng)村債務(wù)問(wèn)題引發(fā)社會(huì)各方廣泛關(guān)注，主要原因是數(shù)額過(guò)大，明顯超過(guò)農(nóng)村本身所能承受的能力。因此已有研究更加重視農(nóng)村債務(wù)構(gòu)成不利影響，政策方面也大部分指的是對(duì)農(nóng)村債務(wù)有效限制。當(dāng)前，農(nóng)村債務(wù)給甘肅構(gòu)成消極影響主要如下：首先，對(duì)村莊影響。集體資產(chǎn)很多是被用作還債，缺少累積，對(duì)于村集體的經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展構(gòu)成極大阻礙，這勢(shì)必會(huì)影響到公共服務(wù)與產(chǎn)品投入。當(dāng)前可以說(shuō)集體經(jīng)濟(jì)的力量不夠強(qiáng)大，這也意味著它會(huì)十分依賴于上級(jí)政府，而村莊的公共事業(yè)也更多要靠外部干涉，村委會(huì)缺乏自治能力。其次，對(duì)甘肅農(nóng)村地區(qū)影響。大批債務(wù)被欠著不還，導(dǎo)致甘肅農(nóng)村社會(huì)信用環(huán)境十分不理想，特別是在信用社這些金融機(jī)構(gòu)發(fā)展方面構(gòu)成影響可以說(shuō)是十分惡劣的，使得甘肅農(nóng)村的金融風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大。多年時(shí)間使得甘肅農(nóng)村債務(wù)債權(quán)關(guān)系復(fù)雜，同時(shí)使干群關(guān)系也更加惡化，給社會(huì)沖突矛盾提供了滋生土壤，對(duì)甘肅農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定性也構(gòu)成極大威脅。

再次，對(duì)農(nóng)民構(gòu)成影響。缺少償還能力前提下，甘肅農(nóng)村負(fù)債對(duì)農(nóng)民也構(gòu)成了極大影響，使得甘肅農(nóng)民負(fù)擔(dān)存在加重可能，對(duì)稅改成果構(gòu)成侵蝕。還有需要注意的是，處于工作與農(nóng)村債務(wù)重壓下，村干部工作積極性會(huì)一點(diǎn)點(diǎn)消失殆盡，或者引發(fā)債務(wù)沖突。原因是初期村干部因?yàn)榻杩罾щy，或者想要取得高回報(bào)，可能對(duì)村組織主動(dòng)貸款。而當(dāng)前債權(quán)沒(méi)辦法收回來(lái)，導(dǎo)致村干部利益與農(nóng)民利益相互捆綁，也很有可能導(dǎo)致村干部對(duì)于村組織某些事物自由決策權(quán)加大，進(jìn)一步對(duì)村民利益構(gòu)成侵犯。需要注意以上很多影響是以往專家學(xué)者經(jīng)驗(yàn)之談，某些結(jié)論是本文根據(jù)特定前提推算正確的，但是還有更多因素本文可能沒(méi)有考慮到，而且這種影響也是在動(dòng)態(tài)變化的，因而相關(guān)人員在未來(lái)還是需要做更為深入的研究的[5]。

四、甘肅農(nóng)村債務(wù)有效化解策略

(一)轉(zhuǎn)變理念認(rèn)真對(duì)待

當(dāng)前甘肅農(nóng)村債務(wù)沒(méi)能有效化解，某些方面來(lái)看是因?yàn)橄嚓P(guān)人員認(rèn)知上存在根本錯(cuò)誤，不但村干部與財(cái)務(wù)人員，還是廣大人民群眾等對(duì)甘肅農(nóng)村債務(wù)相關(guān)內(nèi)容持有觀念都是不正確的。因?yàn)榇遒~務(wù)不夠透明，村干部理念當(dāng)中，對(duì)債務(wù)的化解為村集體事情，而并非個(gè)人事情，如果得到妥善解決，自己不會(huì)得到更多利益，而如果沒(méi)能妥善解決，對(duì)于自己也不會(huì)有絲毫消極影響，這也就導(dǎo)致了甘肅農(nóng)村債務(wù)越積越多。對(duì)甘肅眾多村民而言，參與化解農(nóng)村債務(wù)意識(shí)沒(méi)有形成，他們把債務(wù)化解看作村會(huì)計(jì)與村干部的事，自己也沒(méi)能力解決，相應(yīng)監(jiān)督體系不完善也讓甘肅農(nóng)村債務(wù)化解困難重重。所以，要著重注意宣傳工作，多下鄉(xiāng)做些相關(guān)主題教育活動(dòng)，開展定期培訓(xùn)與再教育，從而更新村會(huì)計(jì)、村干部與村民思想理念。

(二)內(nèi)外合作解決問(wèn)題

當(dāng)前甘肅農(nóng)村債務(wù)化解為多方面結(jié)果，而并非是某些個(gè)別村干部的事情，原因是甘肅農(nóng)村債務(wù)為復(fù)雜問(wèn)題，存在歷史遺留，也存在當(dāng)前原因，全部這些融合，對(duì)有效化解甘肅農(nóng)村債務(wù)有決定性作用，因而要依賴各方面條件，相關(guān)財(cái)務(wù)人員與集體干部帶頭，激發(fā)農(nóng)民群眾的參與熱情，使集體內(nèi)部?jī)攤芰訌?qiáng)，另外積極獲取上級(jí)財(cái)政扶持，包含政策方針引導(dǎo)與財(cái)政不科學(xué)扣款，確保村集體應(yīng)有上級(jí)撥款扶持。

(三)將責(zé)任機(jī)制落實(shí)到位

對(duì)于甘肅農(nóng)村債務(wù)解決，并非是一時(shí)片刻之事，因?yàn)槠湫纬梢矊儆陂L(zhǎng)久累積過(guò)程，如果以往存留債務(wù)都?xì)w當(dāng)前村干部解決，顯然是不公平的，這對(duì)現(xiàn)任干部的工作熱情也會(huì)給予嚴(yán)重打擊，生成再遺留觀念。而且無(wú)論是過(guò)去還是現(xiàn)在，當(dāng)村會(huì)計(jì)、村干部離職時(shí)，交接手續(xù)不夠完善，對(duì)各項(xiàng)債務(wù)的清查也不夠徹底，如果以后發(fā)現(xiàn)了，也很難把責(zé)任落實(shí)到位，追究當(dāng)事人責(zé)任[6]。因此，要對(duì)交接手續(xù)嚴(yán)格完善，對(duì)于前任要對(duì)下任交代清楚各種債務(wù)和資產(chǎn)，對(duì)任務(wù)進(jìn)行合理分配和有效化解，也要將債務(wù)化解同前任業(yè)績(jī)考評(píng)相掛鉤，不可以不負(fù)責(zé)任將全部難題遺留后人解決。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，經(jīng)調(diào)查與分析，本文以為甘肅農(nóng)村債務(wù)具有管理雜亂無(wú)章、形成原因多種多樣、波及范圍比較廣泛及數(shù)額龐大等特點(diǎn)，同時(shí)表現(xiàn)出連年上漲態(tài)勢(shì)，這對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)有效發(fā)展已經(jīng)構(gòu)成嚴(yán)重威脅，將農(nóng)村債務(wù)積極穩(wěn)妥化解掉，防止農(nóng)村債務(wù)快速上漲，是目前為止農(nóng)村基本組織建設(shè)當(dāng)務(wù)之急。總而言之，想要把甘肅農(nóng)村債務(wù)真正有效化解掉，并不是一時(shí)半刻的事情，也不是單憑一己之力便能夠?qū)崿F(xiàn)的，農(nóng)村債務(wù)形成，歷史成因眾多，當(dāng)然也包括現(xiàn)實(shí)原因，本文從多角度入手，緊密圍繞長(zhǎng)時(shí)間農(nóng)村債務(wù)追根溯源，提出一系列行之有效化解策略，希望可以給目前甘肅以及全國(guó)化解農(nóng)村債務(wù)問(wèn)題做出一定貢獻(xiàn)。

[1]張莉青.農(nóng)村債權(quán)、債務(wù)成因分析與研究——以江蘇省為例[J].農(nóng)業(yè)工程，2012，02：106-111.

[2]文宏，丁東銘.我國(guó)基層干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題的認(rèn)知分析——基于對(duì)五省六市鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的抽樣調(diào)查[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2012，06：125-129.

[3]史耀疆，楊小磊.鄉(xiāng)村債務(wù)現(xiàn)狀、成因及對(duì)策——基于全國(guó)5省101個(gè)村的調(diào)查[J].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，01：75-80.

[4]成濤林.地方政府債務(wù)理論：國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)綜述及研究展望[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2014，42：46-52.

[5]續(xù)競(jìng)秦，張林秀，羅仁福.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的現(xiàn)狀、體制成因及其治理——基于稅費(fèi)改革后對(duì)5省50個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2010，01：60-63.

[6]趙銳，王心雨，孫偉.村級(jí)債務(wù)形成癥因與治理對(duì)策探析——以黑龍江省伊春市為例[J].黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，05：92-95+100.

F302.6

A

2095-4379-(2016)26-0025-03

胡春曉(1981-)，女，漢族，甘肅秦安人，社會(huì)學(xué)專業(yè)研究生，隴東學(xué)院政法學(xué)院，講師，研究方向：農(nóng)村社會(huì)學(xué)。

*甘肅省社科規(guī)劃項(xiàng)目《甘肅省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)調(diào)查與分析》(編號(hào)：14YB057)。