《立法法》修改之規(guī)范行政規(guī)章的權(quán)限

高雪花

湘潭大學(xué)，湖南 湘潭 411105

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《立法法》修改之規(guī)范行政規(guī)章的權(quán)限

高雪花

湘潭大學(xué)，湖南 湘潭 411105

十二屆全國人大三次會議表決通過了關(guān)于修改立法法的決定。此次《立法法》的修改有很多亮點，本文主要針對行政規(guī)章部分進(jìn)行討論。本文通過對《立法法》修改前后關(guān)于行政規(guī)章的條文進(jìn)行對比，修改后的《立法法》對部門規(guī)章規(guī)定，并增加了保護公民基本權(quán)利的條款，但同時修改后的《立法法》仍然沒有解決行政規(guī)章制定主體資格不明確、中央和地方立法權(quán)限模糊的問題。

《立法法》修改；行政規(guī)章；規(guī)范權(quán)限

在我國法律體系中，行政規(guī)章以其相對于一般法律的規(guī)定更為具體、有針對性而成為指導(dǎo)執(zhí)法部門和行政相對人參與行政活動的直接依據(jù)，在實踐中發(fā)揮了重要的作用，但是，行政規(guī)章的具體性和針對性的另一面即是行政規(guī)章系統(tǒng)的龐雜性。這也導(dǎo)致行政規(guī)章在具體的實踐中存在著諸多問題。

一、修改后的《立法法》規(guī)范了行政規(guī)章的權(quán)限

本次《立法法》的修改專門對行政規(guī)章做了權(quán)限規(guī)定，增設(shè)了保障公民權(quán)利的條款。

(一)規(guī)范部門規(guī)章的權(quán)限

此次《立法法》修改將第七十一條改為第八十條，根據(jù)第二款的規(guī)定：如果在沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)的前提下，部門規(guī)章不得擅自對減損公民、法人和其他組織權(quán)利設(shè)定規(guī)定也不能隨意增加其義務(wù)，同時不得做出增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)的規(guī)定。”這一修改就對部門規(guī)章的權(quán)限給予了規(guī)范。立法法的修改也就表明了不得“法外設(shè)權(quán)”，這就有利于解決立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)的現(xiàn)象，從而防止部門利益法律化的問題。使得各部門不能濫用權(quán)力。

(二)規(guī)范地方政府規(guī)章的權(quán)限

修改后的《立法法》第82條對地方政府規(guī)章做了規(guī)定：如果在沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)的前提下，地方政府規(guī)章沒有權(quán)利設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！苯?jīng)過修法，一些地方限行、限購等行政手段就不能那么“任性”了。同時，因行政管理的特殊需要，需要采取行政措施，又來不及制定地方性法規(guī)的情況下，立法法修正案開了“一個小口子”，也就是說，如果因為行政管理迫切需要制定地方性法規(guī)，但制定的條件卻還不成熟，那就可以采取先制定地方政府規(guī)章的辦法。兩年后，如果有需要再制定地方性法規(guī)。

二、修改后的《立法法》仍存在的不足

(一)行政規(guī)章的制定主體資格問題

這里提到的行政規(guī)章制定主體資格在實踐中存在爭議，也就是說除了國務(wù)院各部、委員會之外，直屬機構(gòu)有沒有制定行政規(guī)章的資格根據(jù)我國憲法的規(guī)定，有權(quán)制定行政規(guī)章的主體資格主要包括兩類，即國務(wù)院各部委以及特定的地方政府。也就是說除了這些以外的其他部門是不屬于部委的范疇內(nèi)的，自然也就沒有資格制定行政規(guī)章。我們可以很明顯的看到憲法的這一規(guī)定，采用的是很明確的列舉的方法，而不是直接規(guī)定國務(wù)院某一類性質(zhì)的機構(gòu)有權(quán)制定行政規(guī)章；除此之外，國務(wù)院各部、委員會與其他直屬機構(gòu)，在地位上和職能上的差異也都是較大的，把它們都?xì)w為一類也是不可能的。另外，于1999年頒布的《行政復(fù)議法》也體現(xiàn)出了直屬機構(gòu)不具有行政主體的制定資格。該法第7條第1款和第二款的規(guī)定，與立法法的規(guī)定不同，與憲法的規(guī)定則比較一致?，F(xiàn)在我們再來看《立法法》的規(guī)定，它的規(guī)定意味著其他直屬機構(gòu)也有制定行政規(guī)章的資格，使得主體資格不僅僅限于國務(wù)院各部和委員會，因此我們說《立法法》的規(guī)定顯然與《憲法》的現(xiàn)有規(guī)定相違背。

(二)中央和地方立法權(quán)限的問題

關(guān)于中央和地方的立法權(quán)限，此次《立法法》修改仍沒有做出明確規(guī)定，因此如何對中央和地方的立法權(quán)限進(jìn)行科學(xué)的劃分應(yīng)當(dāng)引起我們的重視。我們知道，立法的原則有法治統(tǒng)一的原則和不抵觸的原則。如果沒有對權(quán)力進(jìn)行科學(xué)的分配，地方立法必然會受到束縛，當(dāng)然也有時也有可能成為地方不合理立法的開脫理由。我們來看《立法法》對于立法分權(quán)縱向的規(guī)定，它只對最高立法機關(guān)的專屬立法權(quán)做出了規(guī)定，而對于地方立法則沒有做出明確的規(guī)定。此外，現(xiàn)行的規(guī)定主要的還是如何規(guī)范、調(diào)整中央立法，尚且算不得是真正意義上的中央專屬立法權(quán)。

此外《立法法》對地方立法權(quán)限的規(guī)定依然模糊不清楚，在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法事項上，《立法法》仍沒有做出明確的規(guī)定，這樣的修改自然也就不能解決過去存在的地方越權(quán)立法以及重復(fù)立法的問題。權(quán)限規(guī)定不清，是導(dǎo)致地方的越權(quán)立法以及重復(fù)立法的根源，不把權(quán)限科學(xué)合理的劃分，自然就不能解決這些問題，也不利于法治的統(tǒng)一。

[1]江紅義，陶歡英.行政規(guī)章：變遷與反思[J].湖北社會科學(xué)，2008(1).

[2]周小鈺.我國行政規(guī)章若干問題的研究[D].復(fù)旦大學(xué)，2012.

[3]程慶棟.我國地方立法權(quán)的配置研究[D].廈門大學(xué)，2014.

[4]陳軍.地方政府立法權(quán)研究[M].北京：中國法制出版社，2012.

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高雪花(1989-)，女，漢族，山東濱州人，湘潭大學(xué)2014級研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。