公務(wù)員制度發(fā)展的漸進(jìn)特征、平衡機(jī)理與創(chuàng)新路徑
——基于公務(wù)員法實(shí)施十年的回溯與思考

謝 煒

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公務(wù)員制度發(fā)展的漸進(jìn)特征、平衡機(jī)理與創(chuàng)新路徑
——基于公務(wù)員法實(shí)施十年的回溯與思考

謝 煒

回溯公務(wù)員法實(shí)施的十年歷程，公務(wù)員制度建設(shè)呈現(xiàn)出漸進(jìn)、平衡與創(chuàng)新并行的脈絡(luò)，即以多個(gè)單項(xiàng)制度“探索-試點(diǎn)-評(píng)估-再?zèng)Q策”的方式實(shí)現(xiàn)公務(wù)員制度的漸進(jìn)式發(fā)展，以動(dòng)態(tài)調(diào)整實(shí)現(xiàn)公務(wù)員制度“平衡性”運(yùn)作的機(jī)理，以創(chuàng)新性舉措實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)干部人事制度弊端的突破。公務(wù)員制度未來(lái)發(fā)展的路徑將重點(diǎn)體現(xiàn)在：制度建設(shè)方面不斷加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與公務(wù)員法規(guī)體系的銜接；選拔任用方面進(jìn)一步健全并落實(shí)嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)；專業(yè)化發(fā)展方面重點(diǎn)推進(jìn)分類管理；隊(duì)伍建設(shè)方面更加突出基層導(dǎo)向。

公務(wù)員制度；漸進(jìn)特征；平衡機(jī)理；創(chuàng)新路徑

公務(wù)員制度是現(xiàn)代國(guó)家政治制度的重要內(nèi)容。我國(guó)公務(wù)員制度的確立，以1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的頒布為標(biāo)志。2006年1月1日《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》(以下簡(jiǎn)稱公務(wù)員法)的正式實(shí)施，表明公務(wù)員制度的一系列相關(guān)規(guī)定通過(guò)法律形式得以確立，顯示公務(wù)員管理邁入法治化進(jìn)程。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)公務(wù)員管理提出新要求，強(qiáng)調(diào)以深化干部人事制度改革為動(dòng)力，進(jìn)一步完善公務(wù)員制度，創(chuàng)新公務(wù)員管理機(jī)制?；厮莨珓?wù)員法實(shí)施的歷程，可以發(fā)現(xiàn)，十年來(lái)我國(guó)公務(wù)員制度發(fā)展具有明顯的階段特征，出現(xiàn)了一系列變革亮點(diǎn)，進(jìn)一步摒除了傳統(tǒng)干部人事制度的弊端。現(xiàn)階段我國(guó)公務(wù)員制度的法律框架已經(jīng)建立，形成了一個(gè)以公務(wù)員法為主體，由多個(gè)單項(xiàng)法規(guī)和實(shí)施細(xì)則為配套的公務(wù)員管理法規(guī)體系。與此同時(shí)，各種基本運(yùn)行機(jī)制也逐步確立起來(lái)。從實(shí)踐上看，我國(guó)公務(wù)員制度呈現(xiàn)出漸進(jìn)、平衡與創(chuàng)新并行的發(fā)展脈絡(luò)，支撐公務(wù)員制度的變革與建設(shè)。

一、 “探索-試點(diǎn)-評(píng)估-再?zèng)Q策”：公務(wù)員制度發(fā)展的漸進(jìn)特征

縱觀近年來(lái)公務(wù)員制度的發(fā)展進(jìn)程，通常一項(xiàng)新的改革舉措會(huì)先在局部領(lǐng)域或者地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，通過(guò)實(shí)踐積累足夠的經(jīng)驗(yàn)后，再根據(jù)實(shí)際效果和社會(huì)需要，不斷深化和擴(kuò)大改革范圍，即以多個(gè)單項(xiàng)制度探索性試點(diǎn)的方式，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員制度的漸進(jìn)式發(fā)展。

漸進(jìn)式發(fā)展意味著在分步推進(jìn)改革的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)利益格局的穩(wěn)健調(diào)整。改革是各種利益交織、不斷博弈并逐步實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的過(guò)程，“每項(xiàng)改革涉及的人和事都很廣泛，很深刻，觸及很多人的利益，會(huì)遇到很多的障礙，需要謹(jǐn)慎從事”*《鄧小平文選》(第三卷)，人民出版社1993年版，第176頁(yè)。。漸進(jìn)式發(fā)展強(qiáng)調(diào)在公務(wù)員制度建設(shè)序列上“先急后緩、先易后難、先局部后整體”，在程序上按照“探索-試點(diǎn)-評(píng)估-再?zèng)Q策”的過(guò)程循序漸進(jìn)。

首先，公務(wù)員單項(xiàng)制度試點(diǎn)可呈現(xiàn)復(fù)制性經(jīng)驗(yàn)，主要表現(xiàn)為改革的典型性、示范性和可推廣性，從而為此后形成面向全國(guó)的做法奠定基礎(chǔ)。公務(wù)員法規(guī)定：國(guó)家實(shí)行公務(wù)員職位分類制度。2010年，作為全國(guó)公務(wù)員分類改革唯一試點(diǎn)城市，深圳市將行政執(zhí)法類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列從高到低依次設(shè)計(jì)為一至七級(jí)“執(zhí)法員”，專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置為主任、主管、助理等若干層次，初步建立了行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的職務(wù)與職級(jí)管理制度，為深化公務(wù)員分類改革積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

其次，公務(wù)員單項(xiàng)制度試點(diǎn)有利于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，隨之進(jìn)行分析、歸納、加工、篩選，確定具體且切合實(shí)際的工作目標(biāo)。公務(wù)員法規(guī)定：機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。2007年上海市浦東新區(qū)和深圳市由國(guó)家人社部批準(zhǔn)試點(diǎn)公務(wù)員聘任制，隨后河南、福建、湖北等多省都陸續(xù)推開(kāi)了聘任制公務(wù)員的試點(diǎn)工作。2008年，公務(wù)員主管部門又穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，正式批準(zhǔn)在中國(guó)證監(jiān)會(huì)開(kāi)展聘任制試點(diǎn)，形成了中央機(jī)關(guān)、省、副省級(jí)市和市(區(qū))構(gòu)成的相對(duì)完整試點(diǎn)范圍框架。從試點(diǎn)的效果來(lái)看，除了深圳之外，大部分地方試點(diǎn)只是象征性拿出很少的崗位。而深圳的聘任制改革也出現(xiàn)了諸如聘用人員“臨時(shí)工心態(tài)”致流失率高、晉升通道堵塞、績(jī)效考核不明確、首聘期滿后3200名公務(wù)員無(wú)一人解聘、體制性障礙存在等問(wèn)題，使改革模式尚未得到推廣，有待時(shí)間繼續(xù)深化。

再次，公務(wù)員單項(xiàng)制度試點(diǎn)評(píng)估是科學(xué)決策、民主決策的重要措施，通過(guò)檢驗(yàn)政策實(shí)施效果可以進(jìn)一步完善政策，糾正偏差。公務(wù)員法規(guī)定：機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)廳局級(jí)正職以下領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)出現(xiàn)空缺時(shí)，可以在本機(jī)關(guān)或者本系統(tǒng)內(nèi)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)上崗的方式，產(chǎn)生任職人選；廳局級(jí)正職以下領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者副調(diào)研員以上及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)出現(xiàn)空缺，可以面向社會(huì)公開(kāi)選拔，產(chǎn)生任職人選?！案?jìng)爭(zhēng)性選拔干部”的方式由此以法律規(guī)定的形式確定下來(lái)。2010年出臺(tái)的《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“完善公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗制度，積極探索多種形式競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部辦法”，更量化規(guī)定“到2015年，每年新提拔廳局級(jí)以下委任制黨政領(lǐng)導(dǎo)干部中，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選拔方式產(chǎn)生的，應(yīng)不少于三分之一”。隨后，浙江、廣東、廣西、重慶、湖北等省份開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部的實(shí)踐。實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性選拔的初衷是擴(kuò)大選人用人視野，減少論資排輩現(xiàn)象，使優(yōu)秀人才在競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)上脫穎而出。但暴露的問(wèn)題也層出不窮：一、一些區(qū)域?qū)⒏?jìng)爭(zhēng)性選拔作為選拔干部的主要方式甚至唯一方式，而忽略其與常規(guī)性選拔方式之間的關(guān)系；二、選拔“唯分”取人、以考定人、“逢提必競(jìng)”、“凡競(jìng)必考”、“考試導(dǎo)向”、“催生考試專業(yè)戶”等負(fù)面效應(yīng)不斷顯現(xiàn)；三、盲目擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)性選拔的范圍、規(guī)模，即使有合適人選依然進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性選拔，忽視工作能力、工作實(shí)績(jī)等方面的測(cè)評(píng)，導(dǎo)致競(jìng)崗上來(lái)的干部高分低能或素質(zhì)與職位不夠匹配，干部群眾意見(jiàn)強(qiáng)烈；四、一些崗位面向全國(guó)公選，選拔干部的成本過(guò)高。

評(píng)估實(shí)踐中存在的問(wèn)題是進(jìn)行科學(xué)再?zèng)Q策的有效依據(jù)，針對(duì)上述弊病，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求：改進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部辦法，改進(jìn)優(yōu)秀年輕干部培養(yǎng)選拔機(jī)制，區(qū)分實(shí)施選任制和委任制干部選拔方式，堅(jiān)決糾正唯票取人、唯分取人等現(xiàn)象。由此進(jìn)一步明確競(jìng)爭(zhēng)性選拔只是干部選拔任用的一種方式，可以在考核過(guò)程中增加一定的競(jìng)爭(zhēng)性，但不能把競(jìng)爭(zhēng)性選拔作為主要方式甚至唯一方式，以此矯治實(shí)踐中出現(xiàn)的方向性偏差。

二、 對(duì)應(yīng)性調(diào)整：公務(wù)員制度運(yùn)作的平衡機(jī)理

公務(wù)員法實(shí)施十年以來(lái)，制度內(nèi)容始終處于動(dòng)態(tài)調(diào)整狀態(tài)以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的變化。在調(diào)整的過(guò)程中，公務(wù)員制度“平衡性”運(yùn)作的機(jī)理特征十分明顯，旨在通過(guò)單項(xiàng)制度之間的對(duì)應(yīng)性協(xié)調(diào)來(lái)平衡利益分配和整合價(jià)值取向，使變革與穩(wěn)定、效率與公平達(dá)到均衡，形成和諧有序的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

(一) 調(diào)整任職制度：實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上與能下的平衡

“能上能下”是人才流動(dòng)的正常規(guī)律，然而實(shí)踐中，領(lǐng)導(dǎo)干部一旦任職達(dá)到某一行政級(jí)別，無(wú)論是否稱職，除非出現(xiàn)嚴(yán)重違法違紀(jì)行為，行政級(jí)別一般不會(huì)下降。有調(diào)查顯示，干部“能上不能下”甚至排在任職制度改革需要解決的突出問(wèn)題之首*李斌：《用好“能上能下”的指揮棒》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年6月29日。?！澳苌喜荒芟隆奔戎萍s干部隊(duì)伍的活力，又影響干部隊(duì)伍的質(zhì)量，并進(jìn)一步助長(zhǎng)了僅對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)的“官本位”作風(fēng)。

有關(guān)公務(wù)員職務(wù)升降的規(guī)定，公務(wù)員法第七章專門進(jìn)行闡述，但僅有第四十七條“公務(wù)員在定期考核中被確定為不稱職的，按照規(guī)定程序降低一個(gè)職務(wù)層次任職”涉及降職，其他條款均與職務(wù)晉升關(guān)聯(lián)。與公務(wù)員法相匹配的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等系列黨內(nèi)法規(guī)也比較完備地規(guī)范了“能上”的要件，而關(guān)于“能下”，一直以來(lái)并無(wú)系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，因而領(lǐng)導(dǎo)干部“不能下、不愿下、下不來(lái)、無(wú)法下”等成為常態(tài)問(wèn)題。2015年7月，中共中央辦公廳印發(fā)了《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》，提出推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，重點(diǎn)解決干部能下問(wèn)題。該規(guī)定明確了“能下”的渠道：干部到齡免職(退休)、任期屆滿離任、問(wèn)責(zé)追究、調(diào)整不適宜擔(dān)任現(xiàn)職干部等，并對(duì)各類渠道所適用的具體情形和程序進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明。領(lǐng)導(dǎo)干部“能下”規(guī)定的出臺(tái)，針對(duì)的是為官不正、為官不為、為官亂為等弊病，由此，《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》、公務(wù)員法及《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》共同形成了干部任職制度的平衡體系，有利于重塑“能者上、庸者下、劣者汰”的用人導(dǎo)向和從政環(huán)境。

(二) 調(diào)整薪酬體系：實(shí)現(xiàn)內(nèi)外協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌兼顧的平衡

公務(wù)員薪酬體系是公務(wù)員管理的重要內(nèi)容和公務(wù)員制度的基本保障，“工資政策與項(xiàng)目是意義重大同時(shí)又充滿問(wèn)題的管理工具”*P. K. Zingheimk and J. R. Schuster, Pay People Right, San Francisco: Jossey-Bass, 2000, p.76.。一直以來(lái)，我國(guó)公務(wù)員薪酬體系具有高度敏感性，既涉及內(nèi)部不同地區(qū)、不同群體的薪酬公平性問(wèn)題，也關(guān)聯(lián)外部其他組織人員薪酬對(duì)比的合理性問(wèn)題。公務(wù)員法第七十五條規(guī)定：公務(wù)員的工資水平應(yīng)當(dāng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)。國(guó)家實(shí)行工資調(diào)查制度，定期進(jìn)行公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的調(diào)查比較，并將工資調(diào)查比較結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)。但由于法律條款中“企業(yè)”的外延過(guò)于寬泛，因而工資調(diào)查比較的針對(duì)性不明顯。我國(guó)公務(wù)員工資包括基本工資、津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金，2006年工資制度改革以來(lái)，基本工資沒(méi)有調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，在工資中的比重持續(xù)下降，形成了不盡合理的工資結(jié)構(gòu)。這不利于充分發(fā)揮基本工資的作用，不利于加強(qiáng)中央對(duì)工資分配關(guān)系的調(diào)控。在公務(wù)員體系內(nèi)部，不同地區(qū)公務(wù)員之間的工資差距問(wèn)題也持續(xù)凸顯。作為公務(wù)員工資收入的主體，地區(qū)附加津貼主要受地方財(cái)政實(shí)力影響，導(dǎo)致了公務(wù)員內(nèi)部對(duì)地區(qū)間工資公平性的普遍質(zhì)疑。

2015年1月國(guó)務(wù)院出臺(tái)調(diào)整機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本工資標(biāo)準(zhǔn)的方案，全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)薪工作于7月底前基本完成。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度完善主要通過(guò)調(diào)整機(jī)關(guān)工資標(biāo)準(zhǔn)，并將部分津貼補(bǔ)貼或績(jī)效工資納入基本工資，適當(dāng)提高了基本工資的比重，使工資結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，同時(shí)也建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼制度。

與調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)公務(wù)員內(nèi)部薪酬體系平衡設(shè)置相同步，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》等養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革措施，要求機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)。這意味著養(yǎng)老金“雙軌制”的終結(jié)及公務(wù)員、事業(yè)單位人員與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一，以此實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部制度設(shè)計(jì)的平衡。

(三) 調(diào)整交流渠道：實(shí)現(xiàn)基層與上級(jí)的互動(dòng)平衡

公務(wù)員交流是行政機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要或公務(wù)員個(gè)人意愿，通過(guò)法定形式變換公務(wù)員的工作崗位，從而使公務(wù)員工作關(guān)系或職務(wù)關(guān)系得以產(chǎn)生、變更或終止的一種人事管理活動(dòng)。公務(wù)員法規(guī)定：公務(wù)員可以在公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)部交流，也可以與國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體中從事公務(wù)的人員交流，交流的方式包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉。但在實(shí)踐中，公務(wù)員交流制度一直存在一些誤區(qū)，如“人往高處走”的觀念根深蒂固，只愿交流到條件好的地方或單位去，不愿交流到基層；非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類公務(wù)員交流力度不大，公務(wù)員隊(duì)伍整體顯得活力不足；跨部門、跨系統(tǒng)交流較難，交流方式單一；只注重公務(wù)員交流的形式，把公務(wù)員交流變成領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)定或協(xié)商性的崗位交換，交流效果不理想等。為此，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》特別強(qiáng)調(diào)“打破干部部門化，拓寬選人視野和渠道，加強(qiáng)干部跨條塊跨領(lǐng)域交流”，“健全人才向基層流動(dòng)、向艱苦地區(qū)和崗位流動(dòng)、在一線創(chuàng)業(yè)的激勵(lì)機(jī)制”。

在基層與上級(jí)機(jī)關(guān)人員交流的互動(dòng)方面，近年來(lái)一方面通過(guò)完善公開(kāi)遴選和探索公開(kāi)選調(diào)制度，暢通了基層公務(wù)員的上行通道。公開(kāi)遴選是市(地)級(jí)以上機(jī)關(guān)從下級(jí)機(jī)關(guān)公開(kāi)擇優(yōu)選拔任用內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)公務(wù)員，是公務(wù)員轉(zhuǎn)任方式之一。公開(kāi)遴選對(duì)于上級(jí)機(jī)關(guān)優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大選人用人視野、規(guī)范選人用人方式、匡正選人用人風(fēng)氣、建立來(lái)自基層的公務(wù)員培養(yǎng)選拔鏈，具有重要意義。公開(kāi)選調(diào)則面向國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位中從事公務(wù)的人員，選調(diào)部門涉及黨委、政府、群團(tuán)等機(jī)關(guān)。2014年中央機(jī)關(guān)首次開(kāi)展公開(kāi)選調(diào)調(diào)研員、副處長(zhǎng)和副調(diào)研員的工作，選調(diào)職位主要是一些需要具備相關(guān)行業(yè)工作經(jīng)歷以及專業(yè)性較強(qiáng)、機(jī)關(guān)內(nèi)比較急需而一時(shí)又難以培養(yǎng)的職位。從實(shí)踐的反饋而言，基于公開(kāi)選調(diào)工作的人數(shù)僅為20名左右且成效尚未顯現(xiàn)，因而需進(jìn)一步探索其科學(xué)性；而中央機(jī)關(guān)和地方政府公開(kāi)遴選公務(wù)員制度，由于試點(diǎn)時(shí)間較長(zhǎng)，相對(duì)完善，公開(kāi)遴選的公務(wù)員綜合素質(zhì)較好且得到的工作認(rèn)可度比較高。與基層公務(wù)員上行通道相對(duì)應(yīng)，近年來(lái)通過(guò)選派公務(wù)員到基層掛職鍛煉，促進(jìn)了上級(jí)機(jī)關(guān)與基層單位人才資源的雙向互動(dòng)。公務(wù)員法規(guī)定：根據(jù)培養(yǎng)鍛煉公務(wù)員的需要，可以選派公務(wù)員到下級(jí)機(jī)關(guān)或者上級(jí)機(jī)關(guān)、其他地區(qū)機(jī)關(guān)以及國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位掛職鍛煉。公務(wù)員法實(shí)施以來(lái)，掛職鍛煉工作得到了有效推進(jìn)。從中央機(jī)關(guān)或上級(jí)部門選派的公務(wù)員在基層掛職鍛煉時(shí)能夠較為準(zhǔn)確傳遞和解讀政策精神，為當(dāng)?shù)匕l(fā)展注入新理念和新思路；同時(shí)通過(guò)加強(qiáng)對(duì)基層的真實(shí)了解，參與或處理一些具體而復(fù)雜的問(wèn)題，掛職鍛煉人員亦能提升實(shí)際工作能力和水平。

(四) 調(diào)整管理方式：實(shí)現(xiàn)激勵(lì)與約束的平衡

在公務(wù)員制度框架中，獎(jiǎng)勵(lì)與懲戒條款相輔相成。公務(wù)員法規(guī)定：對(duì)工作表現(xiàn)突出，有顯著成績(jī)和貢獻(xiàn)，或者有其他突出事跡的公務(wù)員或者公務(wù)員集體，給予獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)堅(jiān)持精神獎(jiǎng)勵(lì)與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合、以精神獎(jiǎng)勵(lì)為主的原則。與此相對(duì)應(yīng)，法律同時(shí)約束：公務(wù)員因違法違紀(jì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，依照法律給予處分；違紀(jì)行為情節(jié)輕微，經(jīng)批評(píng)教育后改正的，可以免予處分，處分分為：警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除。

公務(wù)員法實(shí)施十年以來(lái)，公務(wù)員激勵(lì)和約束的管理制度不斷得到完善。在激勵(lì)方面，相關(guān)舉措包括：一、2008年《公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定(試行)》的實(shí)施旨在激勵(lì)公務(wù)員忠于職守，勤政廉政，提高工作效能，充分調(diào)動(dòng)公務(wù)員工作的積極性。由此，我國(guó)公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)工作逐步常態(tài)化。二、在公務(wù)員管理制度中，職務(wù)與級(jí)別制度是重要組成部分，是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)。2015年，中央出臺(tái)《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見(jiàn)》。推行職務(wù)與職級(jí)并行制度，實(shí)質(zhì)上將原先職務(wù)與職級(jí)對(duì)應(yīng)的單軌制，分離為職務(wù)與職級(jí)兩條并行的晉升通道?；鶎庸珓?wù)員即使得不到職務(wù)上的提升，也能通過(guò)職級(jí)的晉升來(lái)提高待遇，以此調(diào)動(dòng)公務(wù)員的積極性。三、2015年6月，中組部時(shí)隔20年再一次對(duì)在縣(市、區(qū)、旗)委書記崗位上取得優(yōu)異成績(jī)的102名同志授予“全國(guó)優(yōu)秀縣委書記”稱號(hào)，這是全面從嚴(yán)治黨的形勢(shì)下，發(fā)揮標(biāo)桿型基層官員的引領(lǐng)、示范和激勵(lì)作用。

在約束制度方面：一、加大對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)處理。2009年出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問(wèn)責(zé)的方式分為責(zé)令公開(kāi)道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職和免職。受到問(wèn)責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，取消當(dāng)年年度考核評(píng)優(yōu)和評(píng)選各類先進(jìn)的資格，而引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。二、推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)工作，強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。2010年，中組部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)工作的通知》，要求對(duì)無(wú)正當(dāng)理由不按時(shí)報(bào)告、不如實(shí)報(bào)告或隱瞞不報(bào)的領(lǐng)導(dǎo)干部，根據(jù)情節(jié)輕重，給予批評(píng)教育、限期改正、責(zé)令作出檢查、誡勉談話、通報(bào)批評(píng)或者調(diào)離崗位、免職等處理；構(gòu)成違紀(jì)的，依照有關(guān)規(guī)定給予紀(jì)律處分。同時(shí)開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告抽查核實(shí)工作，凡不如實(shí)填報(bào)或隱瞞不報(bào)的，一律不得提拔任用、不列入后備干部名單。三、加強(qiáng)干部選拔任用工作全程監(jiān)督，嚴(yán)肅查處違反組織人事紀(jì)律的行為。2014年，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》修訂，規(guī)定群眾公認(rèn)度不高，近三年年度考核結(jié)果中有被確定為基本稱職以下等次，有跑官、拉票行為，配偶已移居國(guó)(境)外或者沒(méi)有配偶，子女均已移居國(guó)(境)外，受到組織處理或者黨紀(jì)政紀(jì)處分影響使用及其他原因不宜提拔的人選，均不得列為考察對(duì)象。修訂的條例將過(guò)去原則性的標(biāo)準(zhǔn)具體化，體現(xiàn)了新的制度防范庸官貪官的預(yù)防性功能。

三、 突破性變革：公務(wù)員制度的創(chuàng)新路徑

如前所述，我國(guó)公務(wù)員制度的發(fā)展具有明顯的漸進(jìn)式特征，在改革步驟上穩(wěn)步推進(jìn)。但漸進(jìn)式特征是就全局與整體進(jìn)程而言，并不排除一定條件下在某些領(lǐng)域、環(huán)節(jié)或階段通過(guò)創(chuàng)設(shè)突破性的、更能有效激勵(lì)行為的規(guī)范體系來(lái)實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展和變革創(chuàng)新，以此成為調(diào)動(dòng)組織成員積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性的基本動(dòng)力?？v觀公務(wù)員法的實(shí)施歷程，可以發(fā)現(xiàn)近年來(lái)特別是十八大以來(lái)針對(duì)公務(wù)員制度實(shí)踐中出現(xiàn)的難題與挑戰(zhàn)，決策層充分利用改革的有利因素與支持條件，把握時(shí)機(jī)出臺(tái)了一些創(chuàng)新舉措，進(jìn)一步激發(fā)和增強(qiáng)了體制內(nèi)外的動(dòng)力要素。

(一) 突破公務(wù)員管理序列：創(chuàng)新司法人員分類管理

在公務(wù)員法研究和擬定過(guò)程中，公務(wù)員的范疇一直是爭(zhēng)論激烈的內(nèi)容。針對(duì)“參照西方國(guó)家劃分標(biāo)準(zhǔn)將公務(wù)員界定為行政系統(tǒng)工作人員”的看法，“實(shí)現(xiàn)十三大報(bào)告中所提出國(guó)家公務(wù)員分為政務(wù)和業(yè)務(wù)兩類”的說(shuō)法，及“延續(xù)中國(guó)歷代官、吏、役分類模式”等建議，頂層設(shè)計(jì)中并未吸納上述需要進(jìn)行全盤革新的提法，因而我國(guó)公務(wù)員的界定依然保留寬廣的范疇，涵蓋黨的機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)等多類別的行政人員。

但在我國(guó)公務(wù)員寬泛的人員類別中，法官和檢察官按公務(wù)員序列管理一直被學(xué)界和業(yè)界詬病，認(rèn)為影響法官檢察官獨(dú)立行使權(quán)力，不利于建設(shè)專業(yè)素質(zhì)高的職業(yè)化司法隊(duì)伍。在黨的十六大、十七大的司法體制改革目標(biāo)中，曾提及要建立區(qū)別于普通公務(wù)員的法官、檢察官管理制度，《法官法》、《檢察官法》亦明確要建立法官、檢察官單獨(dú)的職務(wù)序列，但卻未有真正的突破。2014年，《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》通過(guò)，決定在上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海等省市先行試點(diǎn)司法體制改革，改革內(nèi)容包括：完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理等。

對(duì)司法人員實(shí)行分類管理，是指把法院、檢察院工作人員分為法官、檢察官、司法輔助人員和司法行政人員，法官、檢察官實(shí)行有別于普通公務(wù)員的管理制度：一、擴(kuò)大法官、檢察官的選任渠道，運(yùn)用區(qū)別于普通公務(wù)員的招錄辦法，招錄優(yōu)秀律師和具有法律職業(yè)資格的法學(xué)學(xué)者等法律職業(yè)人才進(jìn)入法官、檢察官隊(duì)伍，為建立法律共同體搭建制度平臺(tái)。二、建立區(qū)別于普通公務(wù)員的法官、檢察官薪酬制度。以上海為例，作為全國(guó)首個(gè)在省級(jí)層面全面推開(kāi)司法體制改革試點(diǎn)的地區(qū)，上海對(duì)試點(diǎn)法院、檢察院進(jìn)入員額內(nèi)的法官、檢察官收入水平，按高于普通公務(wù)員43%的比例安排，并向一線辦案法官、檢察官傾斜。三、建立法官、檢察官專業(yè)職務(wù)序列，拓寬職業(yè)發(fā)展通道。法官、檢察官突破公務(wù)員管理序列，有利于解決司法行政化的傾向及法官檢察官隊(duì)伍大且門檻低的問(wèn)題。

(二) 突破公務(wù)員晉升障礙：創(chuàng)新職務(wù)與職級(jí)并行制度

公務(wù)員法規(guī)定：公務(wù)員的職務(wù)應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)相應(yīng)的級(jí)別，公務(wù)員的職務(wù)與級(jí)別是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)。公務(wù)員在同一職務(wù)上，可以按照國(guó)家規(guī)定晉升級(jí)別。這意味著“職務(wù)晉升”幾乎成為公務(wù)員職業(yè)發(fā)展、待遇提升的獨(dú)有路徑，隨職務(wù)而定的級(jí)別的激勵(lì)作用并不明顯。由于縣以下機(jī)關(guān)行政層級(jí)較低，基層公務(wù)員晉升難、待遇低的矛盾比較突出。目前公務(wù)員從科員到縣處級(jí)干部的升遷比例僅為4.4%，從縣處級(jí)升為廳局級(jí)的比例更是低至1%。這也導(dǎo)致近年來(lái)基層公務(wù)員隊(duì)伍人員不穩(wěn)定，優(yōu)秀人才流失嚴(yán)重。

2015年1月《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行的意見(jiàn)》出臺(tái)，既是干部人事制度改革的一個(gè)重要突破，也是公務(wù)員管理制度的創(chuàng)新和完善。據(jù)此，我國(guó)縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員將設(shè)置5個(gè)職級(jí)，由低到高依次為科員級(jí)、副科級(jí)、正科級(jí)、副處級(jí)和正處級(jí)。公務(wù)員晉升職級(jí)，主要依據(jù)任職年限和級(jí)別：對(duì)辦事員任滿8年未提拔的，可享受科員待遇；科員任滿12年未提拔的，可享受副科待遇；副鄉(xiāng)科級(jí)、副主任科員滿15年未提拔的，可享受正科級(jí)待遇；正科級(jí)干部15年未提拔的，可享受副處級(jí)待遇；副縣處級(jí)干部滿15年未提拔的，可享受正處級(jí)待遇。縣以下機(jī)關(guān)實(shí)行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行的制度，實(shí)質(zhì)是適度分離職務(wù)與職級(jí)過(guò)于緊密的聯(lián)系，使職級(jí)真正成為公務(wù)員的一條獨(dú)立職業(yè)發(fā)展階梯。即使不能晉升職務(wù)的基層公務(wù)員，也可以通過(guò)晉升職級(jí)獲得合理的待遇和尊嚴(yán)。顯而易見(jiàn)，職務(wù)與職級(jí)并行制度既有利于穩(wěn)定基層公務(wù)員隊(duì)伍，也能凸顯職級(jí)的激勵(lì)功能，并將使公務(wù)員的薪酬制度進(jìn)一步完善。

(三) 突破公務(wù)員招考偏差：創(chuàng)新和規(guī)范錄用制度

公務(wù)員法明確了非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員“凡進(jìn)必考”的錄用方式：公務(wù)員的任用，堅(jiān)持任人唯賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t，注重工作實(shí)績(jī)。錄用擔(dān)任主任科員以下及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，采取公開(kāi)考試、嚴(yán)格考察、平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取的辦法?？傮w而言，公務(wù)員錄用制度對(duì)于選拔優(yōu)秀人才和提高公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)發(fā)揮了較好的作用，但招錄過(guò)程依然存在一些問(wèn)題。不管是設(shè)定特殊條件的“蘿卜招聘”，還是面試、體檢中的暗箱操作，均使公務(wù)員錄用的公信力受到損害。

為使非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員錄用制度更加規(guī)范，一些突破性舉措相應(yīng)出臺(tái)。首先，創(chuàng)新地方公務(wù)員招考形式，探索“聯(lián)考”制度。2010年，全國(guó)13個(gè)省(市、自治區(qū))公務(wù)員考試首度實(shí)行“聯(lián)考”，考試時(shí)間統(tǒng)一，考試題目均由國(guó)家公務(wù)員主管部門統(tǒng)一命題。首次“聯(lián)考”共招錄4.7萬(wàn)余人，涉及考生120多萬(wàn)人，甚至超過(guò)了國(guó)家公務(wù)員考試的規(guī)模。多個(gè)省份參與地方“聯(lián)考”，目的在于使地方公務(wù)員考試更加規(guī)范，同時(shí)減少公務(wù)員命題壓力，避免省份之間試題重復(fù)，減少泄題的可能性。當(dāng)然，由于不同區(qū)域考生的數(shù)量和考試能力存在差異，因而考試內(nèi)容的層次性和針對(duì)性仍有待進(jìn)一步提升。

其次，創(chuàng)新公務(wù)員面試考察流程，規(guī)避人為操控風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)面試中可能出現(xiàn)的違規(guī)問(wèn)題，一些省市逐步推出結(jié)構(gòu)化面試、公務(wù)員面試旁聽(tīng)制等規(guī)范化手段。2009年，北京市海淀區(qū)要求每個(gè)考官組中須有1名市局隨機(jī)選派的異地考官，打破原來(lái)面試考官均為本地考官的格局。所有面試考官和工作人員須簽訂保密責(zé)任書，招考單位與考生也須簽訂保密協(xié)議，禁止泄露面試的任何信息。紀(jì)委對(duì)面試過(guò)程和組織實(shí)施情況進(jìn)行全面監(jiān)督，并逐項(xiàng)填寫《考場(chǎng)情況記錄單》，每個(gè)職位在面試過(guò)程中實(shí)現(xiàn)全程錄音。

最后，創(chuàng)新基層公務(wù)員錄用制度，加大從基層選拔公務(wù)員的力度。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中，對(duì)于深化公務(wù)員改革有明確部署，要求“重點(diǎn)完善基層公務(wù)員錄用制度，在艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)適當(dāng)降低進(jìn)入門檻”。近年來(lái)，我國(guó)縣以下基層公務(wù)員隊(duì)伍普遍出現(xiàn)了年齡和知識(shí)老化、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，在少數(shù)艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)，甚至還出現(xiàn)了招人難、留人難的現(xiàn)象，導(dǎo)致未來(lái)基層公務(wù)員的能力素質(zhì)和隊(duì)伍穩(wěn)定情況堪憂。為了完善基層公務(wù)員錄用制度，一些區(qū)域采取了適當(dāng)降低進(jìn)入門檻等措施，鼓勵(lì)具有較強(qiáng)專業(yè)知識(shí)的高校畢業(yè)生報(bào)考基層公務(wù)員，同時(shí)開(kāi)展了從大學(xué)生村官、西部志愿者等服務(wù)基層項(xiàng)目人員中定向考錄公務(wù)員。

(四) 突破公務(wù)員評(píng)價(jià)形式化：創(chuàng)新考核與問(wèn)責(zé)機(jī)制

科學(xué)完善的考核制度是評(píng)價(jià)公務(wù)員工作績(jī)效的有效手段，同時(shí)也是促進(jìn)公務(wù)員不斷提升自身素質(zhì)的重要?jiǎng)恿?。公?wù)員法規(guī)定：對(duì)公務(wù)員的考核，按照管理權(quán)限，全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)。不過(guò)在公務(wù)員考核中，如何將科學(xué)性和民主性有機(jī)結(jié)合起來(lái)一直是突出的難題，考核中流于形式和極端民主化的現(xiàn)象同時(shí)并存，影響著考核結(jié)果的公平性：或者憑領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人好惡定等次，使考核走過(guò)場(chǎng)；或者將等次的確定完全交由群眾無(wú)記名投票表決，使人情因素超越工作實(shí)績(jī)。針對(duì)公務(wù)員評(píng)價(jià)體系出現(xiàn)的問(wèn)題，近年來(lái)公務(wù)員考核制度進(jìn)行了一些有益的探索。首先，加強(qiáng)公務(wù)員平時(shí)考核，創(chuàng)新考核方法和流程。一些地方和部門按照公務(wù)員法、《干部任用條例》和《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》等相關(guān)要求開(kāi)展平時(shí)考核試點(diǎn)工作，取得了初步成效。2014年9月，中共中央組織部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)家公務(wù)員局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于深入開(kāi)展公務(wù)員平時(shí)考核試點(diǎn)工作的通知》，對(duì)平時(shí)考核工作進(jìn)一步推進(jìn)。

其次，加強(qiáng)公民參與公務(wù)員考核，創(chuàng)新社會(huì)測(cè)評(píng)機(jī)制。2007年，《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》規(guī)定：對(duì)擔(dān)任機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的考核，必要時(shí)可以在一定范圍內(nèi)進(jìn)行民主測(cè)評(píng)。但條款中的“必要時(shí)”和“一定范圍內(nèi)”的表述比較模糊，因而實(shí)際上在公務(wù)員考核中，不管是內(nèi)部還是外部的測(cè)評(píng)基本是缺位的。2009年底，安徽省阜陽(yáng)市開(kāi)展民主考評(píng)市直單位科長(zhǎng)活動(dòng)，108名參評(píng)科長(zhǎng)將接受來(lái)自社會(huì)各階層萬(wàn)余人的測(cè)評(píng)，其結(jié)果直接影響職位去留。2011年，“電視問(wèn)政”出現(xiàn)在湖北、湖南、廣東和河南等多個(gè)省市，圍繞社會(huì)各界反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題確定主題，重點(diǎn)解決職責(zé)不清、管理松散、推諉扯皮、嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深層次問(wèn)題。無(wú)論是“社會(huì)考評(píng)”還是“電視問(wèn)政”，均改變了以往單純向上負(fù)責(zé)的行政工作模式，使評(píng)價(jià)主體由單一轉(zhuǎn)向多元，體現(xiàn)了政府回應(yīng)民意訴求，對(duì)公民與服務(wù)對(duì)象監(jiān)督權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)的尊重。

最后，突破傳統(tǒng)政績(jī)考核思路，創(chuàng)新黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)機(jī)制。二十世紀(jì)九十年代以來(lái)，我國(guó)逐漸形成了以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為政府主要甚至首要職能的發(fā)展型政府，公務(wù)員考核也基本沿襲結(jié)果導(dǎo)向，過(guò)于追求經(jīng)濟(jì)結(jié)果。2014年修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》提出，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、科技創(chuàng)新、教育文化、社會(huì)保障、衛(wèi)生健康等考核，強(qiáng)化約束性指標(biāo)考核，加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過(guò)剩、安全生產(chǎn)、債務(wù)狀況等指標(biāo)的權(quán)重。這實(shí)質(zhì)是要求完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向。2015年7月我國(guó)通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》、《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》、《關(guān)于開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，這些規(guī)定對(duì)嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任、完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核制度、追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任具有重要意義。

四、 我國(guó)公務(wù)員制度發(fā)展的前瞻性思考

2006年公務(wù)員法的實(shí)施進(jìn)一步健全了我國(guó)干部人事管理的法律法規(guī)體系，為科學(xué)、民主、依法管理公務(wù)員隊(duì)伍提供了重要依據(jù)。系統(tǒng)回溯公務(wù)員法實(shí)施的十年歷程，既可以梳理公務(wù)員制度發(fā)展的邏輯脈絡(luò)，也有利于展望公務(wù)員制度的基本路徑，明晰其未來(lái)發(fā)展重點(diǎn)。

(一) 制度建設(shè)：加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與公務(wù)員法規(guī)體系的銜接

貫徹黨的干部路線方針政策，堅(jiān)持黨管干部原則，是我國(guó)公務(wù)員制度區(qū)別于西方國(guó)家公務(wù)員制度的一個(gè)重要特征。黨的十八屆四中全會(huì)將黨內(nèi)法規(guī)體系納入法治體系并提出：運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國(guó)家法律法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)是黨中央以及中央紀(jì)委、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。公務(wù)員管理制度化的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與公務(wù)員相關(guān)法律的有效銜接。

區(qū)別于公務(wù)員法對(duì)人事制度較為宏觀的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)則更為詳盡。與法律相比，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部提出更高、更嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)的行為規(guī)則，凡違反國(guó)家法律者，必違反黨內(nèi)法規(guī)，同時(shí)追究國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的雙重責(zé)任；對(duì)違法情節(jié)輕微、依法可免于法律責(zé)任的，或尚未構(gòu)成違法但并不符合法治精神的失德失范行為，仍依黨內(nèi)法規(guī)追究。雖然黨內(nèi)法規(guī)的直接約束力限于黨的組織、黨員行為、黨的建設(shè)、黨的運(yùn)行、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的紀(jì)律等方面，直接約束對(duì)象僅是黨員和黨的機(jī)構(gòu)，與公務(wù)員法在主體、范圍、對(duì)象、重點(diǎn)和方法上有區(qū)別，但是基于黨管干部的原則，兩者的規(guī)定主體對(duì)象或者事項(xiàng)有的時(shí)候是重合的。

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與公務(wù)員法規(guī)體系的銜接，實(shí)現(xiàn)二者之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一、良性互動(dòng)的關(guān)系，可從以下方面著手：一、黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定、原則和精神，不能突破公務(wù)員法的基本要求，對(duì)于有違法律規(guī)定、質(zhì)量不高、針對(duì)性可操作性不強(qiáng)的黨內(nèi)法規(guī)，需及時(shí)清理。2013年8月，中共中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，1978年以來(lái)制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件共有767件，其中，有300件被廢止和宣布失效，467件繼續(xù)有效，42件做出修改。二、黨內(nèi)法規(guī)中一些成熟的制度規(guī)定可以適時(shí)經(jīng)過(guò)法定程序上升為公務(wù)員法的內(nèi)容，成為立法的重要源泉。三、針對(duì)有些黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容重復(fù)或相互沖突的問(wèn)題，須建立健全黨內(nèi)法規(guī)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃?rùn)C(jī)制、審議審核機(jī)制、動(dòng)態(tài)清理機(jī)制、備案審查機(jī)制和解釋評(píng)估機(jī)制，使不同領(lǐng)域、不同位階、不同效力的黨內(nèi)法規(guī)相互銜接，提升黨內(nèi)法規(guī)自身的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。四、提升公務(wù)員制度的結(jié)構(gòu)化水平和單項(xiàng)制度的實(shí)效性，加緊研究、制定、出臺(tái)尚缺的單項(xiàng)法規(guī)，如職稱(職業(yè)資格)法規(guī)、國(guó)家勛章法規(guī)、工資法規(guī)、聘用法規(guī)、新錄用公務(wù)員任職定級(jí)法規(guī)等。五、黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)與國(guó)家立法機(jī)構(gòu)建立定期情況通報(bào)和常態(tài)化協(xié)商溝通機(jī)制，以使黨內(nèi)法規(guī)和法律的匹配性、操作性、實(shí)用性得以提升。

(二) 選拔任用：進(jìn)一步健全并落實(shí)嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)

十八大以來(lái)，“從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏”的導(dǎo)向顯而易見(jiàn)。針對(duì)干部選拔任用中準(zhǔn)確性不高和公信力不足這兩個(gè)突出問(wèn)題，一系列嚴(yán)格規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步健全并執(zhí)行。首先，準(zhǔn)確識(shí)別干部是正確選拔任用干部的前提條件，為避免考察失真失實(shí)、干部“帶病提拔”“帶病上崗”等問(wèn)題發(fā)生，重點(diǎn)將落實(shí)：一、嚴(yán)格干部考察內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)對(duì)政治品質(zhì)和道德品行、科學(xué)發(fā)展實(shí)績(jī)、作風(fēng)表現(xiàn)、廉政情況的考察，防止單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定干部工作實(shí)績(jī)。二、嚴(yán)格考察方法，優(yōu)化考察程序，擴(kuò)大換屆考察公示的范圍，并加強(qiáng)民主監(jiān)督。三、嚴(yán)格把關(guān)干部廉政情況，對(duì)擬提拔的考察對(duì)象應(yīng)當(dāng)查閱個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告情況，必要時(shí)可以進(jìn)行核實(shí)?？疾鞎r(shí)除聽(tīng)取考察對(duì)象所在單位組織(人事)部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、機(jī)關(guān)黨組織的意見(jiàn)外，根據(jù)需要還可以聽(tīng)取巡視機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)部門意見(jiàn)。四、強(qiáng)化黨組織在平時(shí)考察中了解干部的責(zé)任，在考察程序中增加綜合分析的環(huán)節(jié)，把考察情況與干部的一貫表現(xiàn)相互比較印證。

其次，針對(duì)選拔任用公信力不足的問(wèn)題，將從進(jìn)一步嚴(yán)格選拔條件、嚴(yán)密選拔程序、強(qiáng)化監(jiān)督檢查和責(zé)任追究，并從對(duì)作為選拔對(duì)象的干部個(gè)人從嚴(yán)提出紀(jì)律要求著手：一、嚴(yán)格執(zhí)行有跑官、拉票行為的干部和“裸官”等不得列為考察對(duì)象的規(guī)定。二、嚴(yán)格規(guī)范干部任職前公示的時(shí)間和內(nèi)容等，公示期不少于五個(gè)工作日，以利于群眾監(jiān)督。三、嚴(yán)格落實(shí)被問(wèn)責(zé)干部的重新任職時(shí)間，因問(wèn)責(zé)被免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不安排職務(wù)，兩年內(nèi)不得擔(dān)任高于原任職務(wù)層次的職務(wù)，同時(shí)受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的，按照影響期長(zhǎng)的規(guī)定執(zhí)行。四、嚴(yán)格明確不準(zhǔn)超職數(shù)、超機(jī)構(gòu)規(guī)格配備干部或者濫設(shè)職務(wù)名稱、擅自提高干部職級(jí)待遇，不準(zhǔn)涂改干部檔案或者在干部身份、年齡、工齡、黨齡、學(xué)歷、經(jīng)歷等方面弄虛作假。五、嚴(yán)格監(jiān)督干部選拔任用工作全程，對(duì)違反組織人事紀(jì)律的行為進(jìn)行嚴(yán)厲查處，嚴(yán)肅責(zé)任追究，強(qiáng)化黨委(黨組)主要領(lǐng)導(dǎo)成員和組織人事部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任。

(三) 專業(yè)化發(fā)展：重點(diǎn)推進(jìn)分類管理

職位分類是公務(wù)員制度中的核心內(nèi)容，旨在根據(jù)不同職位的職責(zé)設(shè)計(jì)符合自身特點(diǎn)的職業(yè)通道，使公務(wù)員按照不同的職類、職組、職系管理和發(fā)展。公務(wù)員法規(guī)定：公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。

2014年，我國(guó)公務(wù)員管理工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“把深化公務(wù)員分類改革作為整個(gè)公務(wù)員制度建設(shè)的重點(diǎn)”，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“深化公務(wù)員分類改革，加快建立專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員和聘任人員管理制度”。從改革的進(jìn)程來(lái)說(shuō)，推進(jìn)公務(wù)員分類管理包含以下路徑：一、系統(tǒng)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善并出臺(tái)《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理暫行辦法》和《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理暫行辦法》作為實(shí)現(xiàn)公務(wù)員分類管理的文本依據(jù)。二、健全行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)序列。分類管理根據(jù)每個(gè)職位的性質(zhì)、責(zé)任、難易程度做出縱向劃分，職務(wù)劃分的表現(xiàn)形式是職務(wù)序列，職級(jí)劃分的表現(xiàn)形式是級(jí)別序列。目前行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)序列缺失，因而既有必要設(shè)計(jì)行政執(zhí)法類與專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列，明確行政執(zhí)法類與專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與級(jí)別的對(duì)應(yīng)關(guān)系，同時(shí)也應(yīng)設(shè)定行政執(zhí)法類與專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與級(jí)別升降的系列條件。三、繼續(xù)完善公務(wù)員聘任制。盡管當(dāng)前聘任制未能真正激活公務(wù)員的退出機(jī)制，但隨著適用范圍的加大以及合同制管理的有效履行，聘任制不僅有利于增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性和危機(jī)感，還能從整體上營(yíng)造良好的用人環(huán)境，激發(fā)公務(wù)員隊(duì)伍的活力。四、進(jìn)一步突出公務(wù)員專業(yè)能力建設(shè)。實(shí)現(xiàn)在行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員晉升前開(kāi)展執(zhí)法業(yè)務(wù)水平和專業(yè)能力評(píng)估，同時(shí)明確分級(jí)分類考核和培訓(xùn)等內(nèi)容，促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)和整體水平的提高。

(四) 隊(duì)伍建設(shè)：更加突出基層導(dǎo)向

公務(wù)員法實(shí)施十年以來(lái)，公務(wù)員制度發(fā)展的一個(gè)明顯特征是政策和資源不斷向基層傾斜。基層公務(wù)員直接服務(wù)于群眾，基層干部隊(duì)伍建設(shè)關(guān)系基層治理能力現(xiàn)代化，關(guān)系國(guó)家治理的長(zhǎng)治久安。

首先，從基層選拔公務(wù)員的力度將進(jìn)一步加大，主要包括：一、進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍更加強(qiáng)調(diào)具有基層工作經(jīng)歷。2010年全國(guó)行政機(jī)關(guān)公務(wù)員管理工作會(huì)議即已明確堅(jiān)持和完善從基層一線選拔公務(wù)員制度，把招錄有基層工作經(jīng)歷公務(wù)員作為公務(wù)員考錄工作的頭等大事，充分發(fā)揮考錄政策的導(dǎo)向作用，并探索從優(yōu)秀工人、農(nóng)民等生產(chǎn)一線中考錄公務(wù)員。二、加強(qiáng)從大學(xué)生村官、西部志愿者等服務(wù)基層項(xiàng)目人員中定向考錄公務(wù)員。三、進(jìn)一步推動(dòng)上級(jí)機(jī)關(guān)面向下級(jí)機(jī)關(guān)和基層一線遴選優(yōu)秀公務(wù)員，把政治素質(zhì)好、工作業(yè)績(jī)突出、具有豐富基層工作經(jīng)驗(yàn)、與人民群眾關(guān)系密切、群眾公認(rèn)的基層優(yōu)秀人才選拔到上級(jí)機(jī)關(guān)。四、適當(dāng)降低艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層公務(wù)員進(jìn)入門檻，以拓寬基層公務(wù)員來(lái)源渠道和保持基層公務(wù)員穩(wěn)定。針對(duì)艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)縣鄉(xiāng)公務(wù)員崗位招錄不滿且流失率大的問(wèn)題，2014年《關(guān)于做好艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層公務(wù)員考試錄用工作的意見(jiàn)》出臺(tái)。將通過(guò)適當(dāng)放寬學(xué)歷、年齡條件，大部分職位不限專業(yè)，設(shè)定最低服務(wù)年限等，進(jìn)一步引導(dǎo)和鼓勵(lì)合適的人才投身基層，報(bào)考基層公務(wù)員。

其次，更加強(qiáng)調(diào)公務(wù)員具備基層培養(yǎng)和鍛煉經(jīng)歷?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第五十四條規(guī)定：經(jīng)歷單一或者缺少基層工作經(jīng)歷的年輕干部，應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地到基層、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)和復(fù)雜環(huán)境工作。基層是培養(yǎng)和鍛煉干部的重要平臺(tái)，通過(guò)與群眾直面交流和溝通，能夠在聽(tīng)取意見(jiàn)中了解民意，在化解矛盾糾紛中總結(jié)方法，在幫助解決實(shí)際困難中增進(jìn)了解，既積累基層工作經(jīng)驗(yàn)，也能夠提高工作能力?？梢灶A(yù)計(jì)今后將不斷完善公務(wù)員基層鍛煉的常態(tài)化機(jī)制，采取下派上掛、異地任職、崗位交流等多種方式，加大交流力度，使公務(wù)員在基層工作實(shí)踐中得到成長(zhǎng)。

再次，更加注重拓寬基層公務(wù)員的職業(yè)通道。長(zhǎng)期以來(lái)，困擾基層干部最大的問(wèn)題是職業(yè)發(fā)展通道狹窄，大部分基層公務(wù)員難以升任科級(jí)干部，同時(shí)行政系統(tǒng)內(nèi)部長(zhǎng)期形成的按資排輩慣例也在一定程度上阻礙了年輕公務(wù)員的發(fā)展空間。黨的十八大提出，“注重從基層一線培養(yǎng)選拔干部”，樹(shù)立了選人用人的基層導(dǎo)向，在一定意義上增加了基層干部職業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)。未來(lái)在制定干部選拔任用制度時(shí)，將更注重向基層一線干部?jī)A斜，向地處邊遠(yuǎn)、條件艱苦的地區(qū)傾斜，對(duì)同等條件下的考察對(duì)象，優(yōu)先提拔重用有基層工作經(jīng)歷的干部，為干部投身基層、扎根基層提供動(dòng)力。

最后，公務(wù)員激勵(lì)和保障制度更向基層傾斜，主要體現(xiàn)在：一、縣以下機(jī)關(guān)實(shí)行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度將不斷完善，這項(xiàng)制度的核心內(nèi)容是在公務(wù)員法的框架內(nèi)增加職級(jí)晉升的渠道，使基層公務(wù)員可以享受相應(yīng)職務(wù)層次非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)工資待遇，以此解決基層公務(wù)員“晉升難、待遇低”的矛盾。二、工資調(diào)整強(qiáng)調(diào)向基層公務(wù)員傾斜，通過(guò)規(guī)范公務(wù)員地區(qū)附加津貼制度縮小不同地區(qū)間的收入差距，通過(guò)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼制度使得基層公務(wù)員的薪酬待遇有明顯提升。三、干部培訓(xùn)進(jìn)一步向基層傾斜。在中央層面，從2014年11月起中央黨校舉辦縣委書記研修班，計(jì)劃到2017年底完成全國(guó)縣(市、區(qū)、旗)委書記輪訓(xùn)，這是繼2008年之后，我國(guó)再次對(duì)全國(guó)的縣委書記進(jìn)行輪訓(xùn)。在地方層面，干部培訓(xùn)工作重心下移，將優(yōu)質(zhì)教育培訓(xùn)資源大力向基層、向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，不斷開(kāi)拓基層干部視野，提升基層干部綜合素質(zhì)和能力。四、獎(jiǎng)勵(lì)制度將更加突顯基層導(dǎo)向。2015年中央表彰102名全國(guó)優(yōu)秀縣委書記，各地開(kāi)展的“人民滿意公務(wù)員評(píng)選”活動(dòng)也注重向在急難險(xiǎn)重任務(wù)中表現(xiàn)突出和長(zhǎng)期在艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)及基層一線并做出顯著貢獻(xiàn)的人員和單位傾斜。

(責(zé)任編輯：瀟湘子)

Progressive Characteristic, Balanced Mechanism and Innovative Route of Civil Servants System: Based on the Backtracking and Thinking of Civil Servant Law’s Implementation

Xie Wei

Looking back the ten years’ implementation of Civil Servants Law, we can find that the system development is a gradual, balanced and groundbreaking process. Variety of detailed rules and regulations has the pilot scheme-evaluation-decision method to realize the gradual development. Dynamic adjustments are used to realize the balance of running mechanism. Some creative measures are adopted to break through the shortcoming of traditional cadres’ system. The forward-looking route of civil servants system will have some key points which include interlinking the CPC regulations and civil servants law in system construction, perfecting and implementing strict standards in selection and appointment system, emphasizing the classification management in professional development, strengthening the grassroots-oriented direction in team building.

Civil Servants System; Progressive Characteristic; Balanced Mechanism; Innovative Route

2016-01-20

D630.3

A

0257-5833(2016)05-0023-10

謝 煒，華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授 (上海 200062)