農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)法律問題研究

陳翰迪

（214200 宜興市人民法院官林人民法庭 江蘇 宜興）

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)法律問題研究

陳翰迪

（214200 宜興市人民法院官林人民法庭 江蘇 宜興）

現(xiàn)如今，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，農(nóng)村土地的價(jià)值逐步被人重視，隨之而來的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也開始變得頻繁。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)有助于真正體現(xiàn)農(nóng)村集體土地的價(jià)值，但是我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在許多不可忽視的問題，本文從問題入手，分析產(chǎn)生這些問題的原因，最后根據(jù)原因提出一系列的解決措施。

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬；村委會(huì)權(quán)力監(jiān)督

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的深入推進(jìn)發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也漸漸進(jìn)入人們的視野，但是由于種種方面的原因，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在很多法律問題，故寫此文，探究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的一些法律問題。

據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2012年12月底，全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)2.7億畝，已占家庭承包耕地面積的21.5%。

十八屆三中全會(huì)明確提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，是一個(gè)重大政策突破。農(nóng)民對承包地?fù)碛辛送暾臋?quán)能。雖然農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)利國利民，也勢在必行，但是具體現(xiàn)實(shí)操作中卻存在許許多多的問題，這些問題的存在一方面阻礙著農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，另一方面即使流轉(zhuǎn)，土地的價(jià)值也難以真正的體現(xiàn)。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

（一）思想認(rèn)識(shí)不到位

一是很多基層干部對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并不重視，他們對土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)、政策、流程規(guī)范、限制條件等沒有做到深入研究、大力宣傳，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村發(fā)展沒有直接關(guān)系，造成土地流轉(zhuǎn)缺乏監(jiān)督管理。二是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想頑固存在。部分農(nóng)民戀土情結(jié)深，認(rèn)為務(wù)工經(jīng)商收益雖大，但存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，寧可低效率利用土地，也不愿意將手中的土地轉(zhuǎn)讓以獲取利益，即使已經(jīng)離開農(nóng)村外出務(wù)工也不愿轉(zhuǎn)出土地，擔(dān)心在城里一旦失業(yè)在農(nóng)村又沒有土地作為最后的保障導(dǎo)致生活養(yǎng)老沒保障。

（二）流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

在土地流轉(zhuǎn)過程中，選擇簽訂書面合同的農(nóng)民極少，經(jīng)調(diào)查僅占10%，口頭協(xié)議大量存在，占總的合同的90%。未經(jīng)發(fā)包方同意與管理部門備案公證，即使簽訂書面合同，也存在內(nèi)容不規(guī)范、不完備，導(dǎo)致雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確，同時(shí)沒有專人做合同管理的工作。部分業(yè)主以合同不規(guī)范為借口，遇到經(jīng)營不善或其他經(jīng)營問題時(shí)就撂下農(nóng)民、違約逃債，或未經(jīng)有關(guān)行政部門審批同意，擅自改變土地用途用以非農(nóng)營利建設(shè)。

（三）規(guī)模流轉(zhuǎn)難度大

農(nóng)村中高學(xué)歷，能力強(qiáng)的勞動(dòng)力為了改善生活條件紛紛選擇離開農(nóng)村外出經(jīng)商務(wù)工，剩下的勞動(dòng)力大多仍進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，依靠承包地收入維持基本生活。許多業(yè)主都希望能夠租賃集中成片的土地，但每個(gè)農(nóng)民的想法不同，目標(biāo)也不同，往往不能想到一起去，就增加了大規(guī)模轉(zhuǎn)讓土地的難度，影響大型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施。

二、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中存在問題的原因

（一）相關(guān)法律規(guī)范不明確

法律對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定不是很明確，并沒有專門的法律授權(quán)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)并規(guī)定轉(zhuǎn)讓時(shí)的程序。

雖然我國憲法很明確得規(guī)定農(nóng)村集體土地可以依照法律流轉(zhuǎn)，但是《土地管理法》確并沒有嚴(yán)格依照憲法精神，而是規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)，這樣的上下位法律不相符合的情況實(shí)際導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)時(shí)的許多困難，導(dǎo)致具體流轉(zhuǎn)時(shí)法律模糊，界定不清，時(shí)轉(zhuǎn)讓工作無法可依。

（二）村集體所有權(quán)實(shí)際上被村委會(huì)取代

農(nóng)村土地所有者組織也就是村集體實(shí)體長期虛化，農(nóng)民很難有途徑發(fā)表自己的心聲想法，取而代之的村委會(huì)的權(quán)力過大，實(shí)際上取代了村農(nóng)民集體的所有權(quán)與決定權(quán)。

《土地管理法》第十條：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營，管理。制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最大的制度障礙是權(quán)屬不清。

（三）土地流轉(zhuǎn)管理不規(guī)范

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理不到位，導(dǎo)致很多流轉(zhuǎn)沒有在法律規(guī)定下進(jìn)行，致使土地流轉(zhuǎn)市場的無法可依或者有法不依，土地流轉(zhuǎn)缺乏專門的監(jiān)督管理。

農(nóng)村土地要順利得進(jìn)行流轉(zhuǎn)，就必須要在之前就有個(gè)很好的規(guī)劃管理，只有明確每一塊土地的位置，大小，土地特性，土地用途等等數(shù)據(jù)，才能在流轉(zhuǎn)時(shí)做到心中有數(shù)，才能便于流轉(zhuǎn)后的管理。然而，目前很多農(nóng)村沒有專門的規(guī)劃或者即使有規(guī)劃，也停留在紙上，沒有付諸實(shí)際，與實(shí)際情況差距較大，難以確定可流轉(zhuǎn)的土地。

三、如何解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的問題

想要解決一個(gè)問題，必須抓住問題的核心，然后對癥下藥，從根源上徹底解決這個(gè)問題。目前，面對農(nóng)村集體土地出現(xiàn)的種種嚴(yán)重問題，我認(rèn)為：想要徹底解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，必須從法律上確定農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，明確農(nóng)民個(gè)人與農(nóng)民集體的關(guān)系，規(guī)范轉(zhuǎn)讓程序，賦予農(nóng)民土地所有權(quán)遭侵犯時(shí)的訴權(quán)，完善對于村委會(huì)權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制與反腐敗法律的規(guī)制。

（一）確立農(nóng)民集體對農(nóng)村集體土地的完整所有權(quán)

要讓農(nóng)民集體實(shí)際上真正享有對農(nóng)村集體土地?fù)碛姓加?、使用、收益、處分的所有?quán)權(quán)能，以及特殊情況下被征收時(shí)的公平交易權(quán)，使農(nóng)民集體真正成為憲法上規(guī)定的集體土地所有權(quán)人的地位。只有這樣做，才符合憲法精神，符合憲法賦予村民的權(quán)利，這不僅有利于穩(wěn)定既存的社會(huì)關(guān)系，防止一些強(qiáng)勢群體基于利益侵犯處于弱勢地位的農(nóng)民的權(quán)利，而且這樣可以加強(qiáng)農(nóng)民對于土地的主人翁的意識(shí)，有利于農(nóng)民愛惜土地，保護(hù)寶貴的有限的耕地資源。

（二）明確農(nóng)民個(gè)人與農(nóng)民集體的關(guān)系

確立了農(nóng)民集體所有權(quán)之后，農(nóng)民個(gè)人和所有權(quán)的關(guān)系缺乏法律清晰明確的規(guī)定，這不能不說是一個(gè)很大的漏洞。規(guī)定了農(nóng)民集體享有土地所有權(quán)，但未規(guī)定農(nóng)民個(gè)人如何通過集體維護(hù)自己的土地利益，這樣的規(guī)定是名存實(shí)亡，不能起到維護(hù)農(nóng)民利益的本身目的的。針對這樣的問題，我覺得我們可以在現(xiàn)代公司產(chǎn)權(quán)制度中找到一個(gè)較為合理的思路，那就是股份公司制。

（三）規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓程序

全民所有制與集體所有制是我國所有制度的兩個(gè)重要制度，且同樣重要，也就是說，城市土地與農(nóng)村土地除了所有權(quán)人不同，其法律地位應(yīng)無本質(zhì)的區(qū)別，如果人為制造地位上的差異，實(shí)際上造成了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的很多不平等。

目前的情況是，國家壟斷了土地一級(jí)轉(zhuǎn)讓市場，農(nóng)村集體土地的轉(zhuǎn)讓，必須先將土地賣給國家，然后又由國家定價(jià)，并以使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式賣給開發(fā)商，或用于其它經(jīng)營、建設(shè)。國家在轉(zhuǎn)讓合同中起決定性作用，取代了原本應(yīng)該是所有權(quán)人的農(nóng)民集體，農(nóng)民集體相反很難有自己的想法。

（四）完善對于村委會(huì)委員權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制與反腐敗法律的規(guī)制

村委會(huì)委員在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中因?yàn)槿鄙俦O(jiān)督和法律的規(guī)制，往往會(huì)肆無忌憚的利用職權(quán)通過土地流轉(zhuǎn)獲利，現(xiàn)實(shí)中也只能靠其自律來約束，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，所以必須建立對于村委會(huì)委員的監(jiān)督機(jī)制以及一系列反腐敗法律的制定來對其真正的約束。要堅(jiān)決貫徹黨中央的八項(xiàng)規(guī)定和江蘇省委的十項(xiàng)規(guī)定，完善村民的信訪舉報(bào)制度，疏通通道，以實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的監(jiān)督管理。要建議一套完備的以上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督，村委會(huì)自我監(jiān)督，村民監(jiān)督相統(tǒng)一，相結(jié)合的監(jiān)督體系，使腐敗行為得到遏制，使農(nóng)民的利益得到保護(hù)。

四、總結(jié)

土地是農(nóng)村與農(nóng)民的生活之本，土地政策特別是土地流轉(zhuǎn)政策的成果與否直接關(guān)乎農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活的質(zhì)量?，F(xiàn)階段我國處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距呈擴(kuò)大趨勢，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重。我們只有更加加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才能建設(shè)更有質(zhì)量的小康社會(huì)，才能真正實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。

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