關于法官與司法輔助人員職責分工的調研報告

●淄博市中級人民法院課題組

關于法官與司法輔助人員職責分工的調研報告

●淄博市中級人民法院課題組*

一、法官與司法輔助人員①此處指立案、審判、執(zhí)行、司法技術、法警隊等部門的法官和司法輔助人員。職責分工現(xiàn)狀分析

法官與司法輔助人員承擔著人民法院立案、刑事審判、民事審判、行政審判、國家賠償、執(zhí)行等各類業(yè)務中的審判事務及其他事務。事務對應一定職責，職責與權力是統(tǒng)一的。因此，只有合理確定法官與各類司法輔助人員的職責，才能確保審判權力規(guī)范運行、審判事務有序開展、審判責任界定明晰。根據(jù)當前司法實踐及司法體制改革部署，司法輔助人員主要有法官助理、書記員、司法技術人員、司法警察、執(zhí)行員，后三者職責特定，相對固定；法官、法官助理、書記員的職責則需調整、明確，以適應法官員額制、司法責任制等改革試點任務及日益繁重的審判工作的要求。

（一）當前職責分工的特點

1.法官與輔助人員職責分工不明確

首先，法官與輔助人員職責分工不固定。部分輔助審判事務分工帶有明顯的隨機性，體現(xiàn)為人力資源緊缺時，法官需承擔整理和掃描卷宗、庭審記錄等書記員職責范圍內事務；調研、案例寫作等則由庭局長權衡工作量進行臨時分配。其次，法官與司法輔助人員職責界分不清。如，法官和司法輔助人員均承擔訴訟文書送達、接待當事人、調查取證等事務。再次，某些職責并非依崗位而定，而是職責隨人走。

2.法官承擔大量的非核心審判事務

首先，法官承擔了大量輔助審判事務，如辦理委托鑒定、安排辯護人閱卷、送達訴訟文書等。事實上，目前在我國法院內部，法官必須從事各方面的工作，從案件審理的開始直至案件審理終結，幾乎百分之八十的事務均需由法官親自完成。②沈志先主編：《法院管理》，法律出版社2013年版，第43頁。其次，法官處理大量的綜合審判事務和行政性事務。理論研討、調研、會務接待及地方性事務的主要承擔者是法官。非核心審判事務占據(jù)法官大部分精力。

3.同一業(yè)務類型的法官審判事務中職責和工作量差異較大

首先，同一業(yè)務庭庭長、副庭長與普通法官承擔的審判事務種類和工作量差異明顯：庭長承辦案件明顯少于副庭長和普通法官，其承辦案件的輔助審判事務大多由輔助人員完成。副庭長主要承擔審判長之責，承辦案件一般少于普通法官。其次，具體案件中，合議庭成員之間工作量不均衡。合議庭非承辦法官僅參與庭審和合議庭評議，且參與度不高，對其他輔助審判事務參與較少。

4.司法輔助人員工作負荷過大

盡管法官承擔了大量輔助審判事務，但由于審判輔助人員，尤其是處理案件重要實體和程序事項的輔助人員種類單一（當前主要是書記員），且與法官配比不合理，通常一位書記員往往同時處理多個案件的多項輔助審判事務，個人工作量大，正常工作時間內難以完成。

（二）當前職責分工模式的弊端

1.不利于審判事務規(guī)范秩序的開展

法官和司法輔助人員職責分工不明確、不確定，一是易造成工作漏洞和重復，二是無法根據(jù)各類司法人員職責建立相應的工作規(guī)范和績效考核制度。不利于審判執(zhí)行工作流程各環(huán)節(jié)銜接，易導致當事人對法院管理水平及司法人員工作能力和態(tài)度的質疑。此外，由于合議庭中非承辦法官需同時處理本人承辦案件中的大量事務，難有充分時間參與他人承辦案件的閱卷、評議等工作，這是導致合議庭“形合實獨”“合而不議”的原因之一。

2.不利于案件質量評估機制的完善

審判事務職責歸屬不明，相關事務開展缺乏明晰的進程和界限，難以對這些事務的質效作出標準化要求。當前，對審判質效的評價往往集中于核心審判事務，鮮有公告送達率、財產保全率等對重要審判輔助事務進行評估的指標，這導致審判管理者和法官難以對程序和實體作出客觀、全面得評價。

3.影響各類司法人員專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展

各種審判事務歸于審判權行使過程中，但屬性并不單一，包含核心審判事務和輔助審判事務兩個方面的內容③參見鄒碧華：《審判事務的分工與法官輔助人員的配置探討》，載《法律適用》2002年第12期。。因此，應對審判事務和司法人員分別予以區(qū)分并建立對應關系，確保法官和各類司法輔助人員專注于自身職責范圍內事務。然而，我國當前職責分工仍然更多地帶有混合式模式④混合式分工模式指對審判事務及輔助事務不做細致區(qū)分，但并非沒有分工，而是分工處于較原始狀態(tài)。法官輔助人員的種類也較為簡單。參見前引③。的色彩，實際上導致法官與司法輔助人員同質化、各類審判事務同質化，不利于各類司法人員專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。

4.不利于審判人力資源的優(yōu)化配置

當前職責分工不適應司法體制改革完善法院人員分類管理、實行法官員額制的人力資源配置方式：實行法官員額制后，一線法官人數(shù)將減少，而案件數(shù)逐年增加，法官人均審理案件數(shù)將大幅增長，若法官仍承擔大量輔助審判事務，工作壓力將大增；法官助理將作為一類法定的司法輔助人員，承擔部分輔助審判事務，但當前對其定位和職責的規(guī)定仍有缺失。

5.不利于審判責任的明確和追究

責任與職權相對應，明確的職責是健全審判責任制的基礎。當前，法官和司法輔助人員在輔助審判事務中職責不明確、不固定，因而難以確定案件審理過程中程序和實體性事項的責任承擔者。此外，合議庭審理案件中，由于合議庭成員實際職責分工與相關規(guī)定不符，易導致責任主體認定難。

二、當前法官與司法輔助人員職責分工模式成因探析

（一）職責分工的規(guī)范不健全

關于法官和司法輔助人員職責分工的規(guī)定或缺失或不合理?！度嗣穹ㄔ航M織法》籠統(tǒng)規(guī)定了審判人員、書記員、執(zhí)行員職責，未涉及法官助理及其職責；《法官法》對法官職責的界定過于概括；《法官行為規(guī)范》則對法官職責進行了泛化的規(guī)定。最高人民法院《關于在部分地方人民法院開展法官助理試點工作的意見》對法官和法官助理職責的界定是僅針對試點法院的制度探索，適用范圍有限；《書記員管理辦法（試行）》較清晰地規(guī)定了書記員職責，但由于法官職責不明確，導致實踐中書記員職責雜糅。

（二）審判事務劃分不合理

勞動分工能極大地提高工作效率。審判工作分工中，審判事務分類是基礎，但理論和實踐對其探索較粗淺，審判事務種類、劃分標準、對承擔者的專業(yè)要求等有待深入研究和論證。核心審判事務和輔助審判事務不做區(qū)分，輔助審判事務未細致劃分，便難以在各類司法人員之間進行合理分配，這導致法官與司法輔助人員職責界限不清。此外，審判管理手段失當加重了某些審判事務的負擔。

（三）輔助人員管理不科學

首先，審判輔助人員數(shù)量不足，淄博市兩級法院一線法官與書記員的人員配比為3.5：1，一名書記員輔助3名法官，無力承擔過多的輔助審判事務。其次，審判輔助人員流動性快，無法確保專業(yè)、穩(wěn)定的審判輔助。再次，司法輔助人員分類不合理。部分輔助審判事務的處理依賴相當水平的法律專業(yè)知識且對當事人權益產生重大影響，需要明文規(guī)定司法人員的任職條件及權限。當前并未設置相應的輔助人員類別。上述現(xiàn)狀導致輔助審判的供給難以滿足法官需求，法官只好“自給自足”。

（四）法院職能定位泛化

當前，法院承擔了諸多與司法權力性質不符的對外職能，這些職能轉化為法官等各類司法人員的職責，例如，創(chuàng)建文明城市、參加地方組織的各種會議等；從法院自身工作看，涉訴信訪工作機制不完善、審判事務層級管理等客觀上導致審判事務增多。總之，社會問題司法化、司法問題社會化導致審判職責范圍不斷擴展，加劇了職責分配的隨機性和臨時性。

三、法官與司法輔助人員職責分工的方案設計

（一）職責分工的原則、考量因素及方法

1.職責分工的原則

職責分工的原則是貫穿制度設計始終的指導思想，是方向性指引。主要有：（1）以司法公正、高效為價值目標。對審判事務分工，內涵的目標便是提高審判效率。公正是審判的永恒價值追求，因此，充分保證司法公正是分工的前提。為確保高效，就必須平衡影響效率的各種因素；為實現(xiàn)公正，分工必須遵循司法規(guī)律，確保司法活動的專業(yè)性。（2）契合司法體制改革的方向。合理的職責分工是法官員額制得以落地實施的重要條件。必須根據(jù)案件審理情況和各類司法人員的員額比例，將原本混雜在一起的審判事務分工理順，使法官承擔必須和必要的事務，確保員額內的法官能夠完成審判任務。其次，職責分工還必須適應司法責任制的要求，與相關權力安排和追責機制相適應。

2.職責分工的考量因素

為確保分工的合法性和合理性，我們區(qū)分三類因素綜合確定具體分工：（1）定性因素。主要包括審判事務屬性及其對法律專業(yè)知識的要求⑤我們著重探討法官與司法輔助人員審判事務職責分工，因而不考慮行政事務，但實際上，區(qū)分行政事務和審判事務是審判事務分類的前提。、司法人員的角色定位、法律明文規(guī)定等。（2）定量因素。主要有法官與司法輔助人員配比、案件數(shù)量、案件結構和審判工作制度等，上述因素是確定工作量進而確定職責分工的重要依據(jù)。（3）其他因素。主要是對法院內部管理及司法人員主客觀狀況的考量，如，司法人員的工作能力；法官與司法輔助人員對職責安排的認同度；法院人才梯次培養(yǎng)的需要。

3.職責分工的方法

（1）根據(jù)性質確定核心審判事務及純事務性工作的分工。

一是對審判事務進行分類。對法院內部職責進行細致分工的重要前提是法院內部事務能夠按事務的重要程度和流程環(huán)節(jié)作出區(qū)分。⑥前引③。中國司法采用階段性審理模式……實際上準備事項與審判事項始終在交替進行。⑦參見傅郁林：《以職能權責界定為基礎的審判人員分類改革》，載《現(xiàn)代法學》2015年第4期。因此，完全根據(jù)訴訟階段劃分職責當前并不可行；而根據(jù)司法權運作的內在邏輯，根據(jù)性質對事務進行分類是一種基礎方法：有些事務距離案件事實認定和法律適用較近，對案件處理結果具有直接、重要、主導、終極性影響，即核心審判事務；有些事務與事實認定和法律適用距離較遠，對案件處理結果具有間接、次要、從屬、階段性影響，為輔助審判事務⑧參見王慶廷：《法官分類的行政化和司法化——從助理審判員的“審判權”說起》，載《華東政法大學學報》2015年第4期。。在輔助審判事務中，有部分純事務性工作，對個案的程序和實體影響微弱；還有部分事務通過影響審判工作的整體方向潛在地影響個案審理，即綜合審判事務（見圖1）。二是對各類司法人員進行定性。法官是依法行使國家審判權的審判人員；審判輔助人員是協(xié)助法官履行審判職責、從事審判輔助工作的人員。在不同的審理組織中，法官承擔不同角色和具體職責。三是根據(jù)事務性質與人員角色定位的匹配性，確定某些事務的分工。不同類事務對應不同內涵權力的范圍，特定的權力應當由符合條件的人員行使，不同類事務因此要求不同的專業(yè)能力。核心審判事務對應審判過程諸多權力中最核心和關鍵的部分，需要高度法律判斷，要求熟練掌握法律專業(yè)知識和技能；輔助審判事務中純事務性工作，或是處于邊緣的審判權力或是單純輔助性職權，不需要特別的法律專業(yè)知識；其他輔助審判事務對應審判權力中的重要部分，法官當然享有，但基于分工要求由法官助理替代承擔部分事務。此外，法律明文規(guī)定職責歸屬的事項應嚴格依法分工，如執(zhí)行實施由執(zhí)行員負責。

（2）根據(jù)工作量確定大部分其他輔助審判事務的分工

純事務性工作之外的輔助審判事務需根據(jù)工作量在法官與法官助理之間進行分配。首先確定當前分工模式下法官在核心審判事務和輔助審判事務上的工作量（以小時計算）；第二步，計算法官員額制下法官人數(shù)減少帶來的實際增加的工作量；最后，在法官實際工作量不變的前提下，確定減少哪些輔助審判事務由法官助理承擔。⑨（1）由于立案登記制改革、一審民商事案件管轄標準的調整等因素，中、基層法院受理和審理案件數(shù)增長較快。但由于職責分工確定之后，案件數(shù)增長將導致法官與司法輔助人員工作量均增長，因此，我們不考慮案件數(shù)增長因素。（2）實際上，目前狀況下，其他輔助審判事務中一部分是由法官和輔助人員共同完成，或輔助人員獨立完成，但由于隨機性難以區(qū)分?？紤]到人員分類管理后，綜合審判事務由法官助理承擔，法官的職責范圍又有所限縮，因此，本文在計算法官工作耗時時，將其他輔助審判事務歸于法官。輔助事務分工應注意兩點：一是根據(jù)事務對當事人權利義務、裁判效率和公正的影響程度，確定當前情況下法官應當保留的輔助審判事務；二是由于法官助理并非當然的審判權力主體，因此，某些審判事務的承擔需要明確輔助方式，并接受法官指導。主要方式有：受法官委托、受法官指派、協(xié)助法官等。具體采取何種方式應當根據(jù)事務處理對外的效力及對法律專業(yè)知識的要求確定。

（3）考量其他主客觀因素確定剩余部分輔助審判事務及綜合審判事務的分工

為確保裁判質效，法官可靈活地向法官助理交辦其他輔助審判事務，并予以指導。此外，考慮到法官助理自身的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃和法院審判隊伍的連續(xù)性和穩(wěn)定性，法官助理可以在法官指導下草擬裁判文書，承擔調研、司法統(tǒng)計等綜合審判事務，鍛煉邏輯思維能力、積累文書寫作經驗，提升專業(yè)素養(yǎng)。

（二）職責分工的具體設計

根據(jù)最高人民法院出臺的《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》（下文稱《意見》），結合轄區(qū)司法實踐，確定各類司法人員職責：

1.明確純事務性工作的職責歸屬

各類純事務性工作由書記員、司法技術人員、司法警察承擔。純事務性工作可替代性強，可通過購買社會化服務實現(xiàn)，因此能夠節(jié)約人力資源從事其他輔助工作。根據(jù)《意見》及2003年《人民法院書記員管理辦法（試行）》、《最高人民法院關于地方各級人民法院設立司法技術輔助機構的通知》、《人民法院司法警察條例》等規(guī)定，以及法院信息化工作的要求，確定書記員、司法技術人員、司法警察的職責。

2.根據(jù)法律法規(guī)明確執(zhí)行員主要職責為：辦理民商事案件判決、裁定的執(zhí)行事項，辦理刑事案件判決、裁定中財產部分的執(zhí)行事項，以及法律規(guī)定的其他事項。

3.細化各類業(yè)務法官與法官助理職責分工⑩根據(jù)上海市司法體制改革實施情況和法官職業(yè)化、專業(yè)化的改革方向，我們將法官與法官助理配比暫定為1：1。按照一線法官人數(shù)變化（占比）計算法官實際工作量的增加。淄博中院現(xiàn)有一線法官占規(guī)定編制總數(shù)的58%，按改革之后法官員額比例33%-39%，法官人數(shù)減少33%-43%，法官實際工作量增長33%-43%。當然，這一數(shù)值是在僅考慮法官員額變化因素的情況下確保法官工作量的完成，其他因素的變化可能潛在地減少審判事務，例如審判權運行機制改革減少了審判層級管理中的諸多事項，但也可能增加法官工作難度，如對審判質效的更高要求，這些變化均可能對法官工作量產生影響，而實踐中難以量化。因此，我們在簡化計算方法的同時，盡量將法官工作量增加計算在超過33%甚至高于43%，以較高數(shù)值計算工作量變化，以便做出的分工能夠確保實踐中各類因素影響下法官審判質效。

以刑事審判為例，根據(jù)我院法官2014年度在核心審判事務和其他輔助審判事務上的耗時，確定法官與法官助理職責。2014年共審理刑事案件264件，其中，少年審判庭審結4件。耗時為，核心審判事務：庭審7.6×264=2006.4小時，研究案情、評議，制作合議庭筆錄和審理報告11.3×264=2983.2小時，制作裁定書3×264=792小時，制作判決書11.5×264=3036小時，審委會研究案件1.2×38=45.6小時。輔助審判事務：審查立案1×265=265小時，送達和通知3×264=792小時，安排律師閱卷、引導訴訟及接待當事人5.5×264=1452小時，提審4×264=1056小時，閱卷1.8×264=475.2小時，擬定庭審提綱、制作閱卷筆錄3×264=792小時，庭前會議7.5×264=1980小時，調解5.6×264=1478.4小時，調查取證6.5×264=1716小時；少年審判輔助事務（包括庭前調查、判后幫教、犯罪記錄封存）（1+3+1）×4=20小時。除死刑執(zhí)行實施外，共耗時18889.8小時。?審判事務用時是我們在司法改革試點前期調研中，通過問卷調查等方式測算出的各項事務平均耗時。改革后將其中33%-43%的事務（輔助審判事務）分配給法官助理，即6233.6-8122.6小時。法官助理可承擔立案、送達、安排律師閱卷、接待當事人、調查取證、少年審判輔助事務，并協(xié)助法官做好提審、庭前會議、調解等工作，分擔工作量略小于8759.4小時，占總量略小于46.37%。

據(jù)此，刑事承辦法官的主要職責為：（1）主持或指導法官助理做好庭前會議、庭前調解等庭前準備工作和其他審判輔助工作；（2）指導法官助理做好律師閱卷、引導訴訟、接待當事人等工作；（3）就當事人提出的司法鑒定、非法證據(jù)排除申請等提請合議庭評議；（4）在法官助理的協(xié)助下提審；（5）對當事人提交的證據(jù)進行全面審核，提出審查意見；（6）庭前閱卷，并擬定庭審提綱，制作閱卷筆錄；（7）參加案情討論，參加案件評議并先行提出處理意見；（8）對提交審委會討論的案件，根據(jù)合議庭評議撰寫書面報告并匯報；（9）制作裁判文書或指導法官助理起草裁判文書；（10）指導法官助理完成未成年人犯罪案件的庭前調查、判后幫教和犯罪記錄封存；（11）處理自己承辦的生效死刑判決執(zhí)行中的各種事項，并指導法官助理辦理部分事務；（12）指導法官助理完成其他輔助審判事務；（13）依法行使其他審判權力；

法官助理主要職責是：（1）審查訴訟材料完成立案；（2）協(xié)助法官組織庭前會議、開展調解；（3）在法官指導下辦理安排律師閱卷、引導訴訟、接待當事人等事項；（4）受法官指派，辦理委托鑒定、評估等事項；（5）在法官指導下開展調查取證；（6）在法官指導下草擬部分案件的裁判文書；（7）在法官指導下辦理未成年人犯罪的判前調查、判后幫教和犯罪記錄封存；（8）死刑執(zhí)行中，根據(jù)法官指派完成部分事務性工作；（9）完成法官交辦的其他輔助審判事務；（10）完成調研、司法統(tǒng)計等綜合審判事務。在民事、行政案件審理中無提審、少年審判相關事項、死刑執(zhí)行等事務，法官與法官助理在其他事務上的分工與刑事審判大體一致；在減刑假釋案件中，法官助理還需在法官指導下完成公示等工作。

合議庭中的審判長同時履行指導必要的庭審準備工作，主持、指揮庭審活動和合議庭評議，按照規(guī)定和程序將某些案件提交專業(yè)法官會議討論，或按程序建議將案件提交審委會討論等職責；督促承辦法官按照審理期限及時推進訴訟進程；在生效死刑判決的執(zhí)行中，審判長負有協(xié)調、指揮之責。合議庭非承辦法官應當在案件審理中共同參與閱卷、庭審、評議等審判活動，獨立發(fā)表意見，復核并在裁判文書上簽名。

（三）完善配套制度

1.完善制度，確保法官與法官助理各司其職

職責分工落實中存在兩種隱憂：法官助理怠于履職，法官工作負荷過大；法官向法官助理推諉工作，法官助理工作負荷過大。兩種情形均悖于審判公正與效率的價值目標。為避免出現(xiàn)上述情形，應制定嚴格的考核制度和責任追究制度，設置客觀評價法官與法官助理各項工作績效的指標，采用法官與法官助理互相評價的考核方式，并對法官助理責任及擔責方式予以明確。

2.明確法官助理履行職責的相關程序規(guī)定

應明確法官助理有無參加庭審的權力和在裁判文書上署名的權力。如果確定法官助理有參加庭審的權力，應進一步規(guī)定法官助理參加庭審的具體職能、參審案件范圍、合議庭對法官助理參與庭審的表示、適用回避制度的程序、出庭規(guī)范等事項。進一步論證和完善法官助理在裁判文書上署名的相關規(guī)定。

3.完善訴訟制度提高審判效率

完善民商事案件簡易程序的適用，促進審判效率的提高；探索送達、保全的方式方法，完善制度，促使基層組織、金融機構等單位為法院提供有效協(xié)助；完善排期的規(guī)定，避免因集中排期導致庭審時間分布不均，造成一定時期的人力資源閑置；健全審前程序，盡量在庭前完成準備性事務，以便更明確地界定法官助理的職責，確保高效庭審。

4.科學界定法院職能，合理配置人力資源

各公權力主體包括法院自身應當明確人民法院的主要職能是審判執(zhí)行案件。通過各類司法人員認真履職，確保訴訟程序和實體公正，維護經濟秩序，修復社會關系，塑造規(guī)則意識，以此參與到社會治理中。司法職能的延伸應的適度，防止過多的、違背司法規(guī)律的事務增大法官工作負擔。應當不斷探索科學的、服務審判公正與高效的法院管理措施，確保各項管理措施成為審判質效提升的有力支持。不斷優(yōu)化法官、法官助理、書記員的配比，確保在既定的職責分工方案下三者的工作績效達到最佳。

責任編校：姜燕

*課題組負責人：于曉東。課題組成員：黃強、徐慶來、戚發(fā)俊、畢青龍、王偉、王卉。執(zhí)筆人：王卉。