淺談破產(chǎn)法中政府間接托管經(jīng)營目的合法性分析

高 利

（100745 最高人民法院 北京）

淺談破產(chǎn)法中政府間接托管經(jīng)營目的合法性分析

高 利

（100745 最高人民法院 北京）

債務(wù)人被法院宣告破產(chǎn)以后，為了對債務(wù)人的財產(chǎn)實(shí)行有效的管理以避免債務(wù)人對財產(chǎn)的惡意處分，在破產(chǎn)程序開始后，應(yīng)當(dāng)由一專門機(jī)構(gòu)來管理和處分債務(wù)人的財產(chǎn)。在破產(chǎn)法中，政府托管經(jīng)營是一種危機(jī)救助方法，適用于金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)重大經(jīng)營風(fēng)險時。而在其他情況下，破產(chǎn)法并未明確規(guī)定政府可以對陷入危機(jī)的企業(yè)進(jìn)行托管經(jīng)營。在破產(chǎn)實(shí)踐中，地方政府注資建立國有企業(yè)，來托管經(jīng)營陷入危機(jī)瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)的情形比較常見。文章以太子奶集團(tuán)破產(chǎn)案為例，對政府托管經(jīng)營危機(jī)企業(yè)的行為在目的上和方式上的合法性分別進(jìn)行分析，以期對破產(chǎn)實(shí)踐中政府托管經(jīng)營行為有一定的理論指導(dǎo)意義。

破產(chǎn)法；政府托管經(jīng)營；合法性

一、政府托管經(jīng)營的基本分析

在市場實(shí)踐中，托管經(jīng)營多用于國有企業(yè)的改革，是指國有資產(chǎn)所有者代表通過法律形式（如協(xié)議）將某一企業(yè)中的國有資產(chǎn)委托給具有較強(qiáng)經(jīng)營管理能力、并能承擔(dān)相應(yīng)經(jīng)營風(fēng)險的法人有償經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)的一種產(chǎn)權(quán)運(yùn)營方式。

政府機(jī)構(gòu)一般情況下不會直接對企業(yè)進(jìn)行托管經(jīng)營，本文所指的政府托管經(jīng)營，除了少數(shù)政府機(jī)構(gòu)直接進(jìn)行托管經(jīng)營的情形之外（以下稱政府直接托管經(jīng)營），主要指政府為了挽救企業(yè)，避免企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序，而單獨(dú)出資建立國有企業(yè)，由國有企業(yè)負(fù)責(zé)被托管企業(yè)的經(jīng)營管理的產(chǎn)權(quán)運(yùn)營方式（以下稱政府間接托管經(jīng)營）。在政府間接托管經(jīng)營的情況下，托管人雖然不是政府機(jī)構(gòu)而是國有企業(yè)，但它代表了政府，在實(shí)際中擁有政府公權(quán)力的支持，能基本達(dá)到與政府直接托管經(jīng)營相同的效果。

政府直接托管經(jīng)營是破產(chǎn)法中的一種危機(jī)救助形式，破產(chǎn)法有明確規(guī)定的情形是用于金融機(jī)構(gòu)瀕臨破產(chǎn)時。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)重大經(jīng)營風(fēng)險時，國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以依法對其進(jìn)行接管、托管，以避免金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)。除此之外，企業(yè)破產(chǎn)法并未規(guī)定其他情況下的政府直接托管經(jīng)營。國務(wù)院金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接托管經(jīng)營有一定的合理性，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作人員有相關(guān)的金融專業(yè)知識，能夠較好地預(yù)測和防范風(fēng)險，承擔(dān)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理的職責(zé)。而政府間接托管經(jīng)營，在破產(chǎn)法中并沒有相關(guān)規(guī)定，下文將以太子奶集團(tuán)破產(chǎn)案為例，來分析政府間接托管經(jīng)營的合法性基礎(chǔ)。

二、政府間接托管經(jīng)營目的合法性分析

破產(chǎn)法的一個重要作用就是公平保護(hù)各權(quán)利義務(wù)主體的相關(guān)利益，隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，它側(cè)重保護(hù)的利益主體發(fā)生變化。破產(chǎn)法最初著眼于對債權(quán)人利益的保護(hù)，隨后認(rèn)識到破產(chǎn)是一種自然的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，不應(yīng)強(qiáng)加給債務(wù)人過多責(zé)任，此時破產(chǎn)法的利益平衡機(jī)制從債權(quán)人本位轉(zhuǎn)變?yōu)閭鶛?quán)人與債務(wù)人利益平衡本位，之后由于時代的發(fā)展，破產(chǎn)法要求企業(yè)在市場中承擔(dān)一定的社會責(zé)任，在保護(hù)債權(quán)人和債務(wù)人利益的同時，必須兼顧國家利益、公共利益和職工利益，維護(hù)公共權(quán)益和經(jīng)濟(jì)秩序，因此現(xiàn)代的企業(yè)破產(chǎn)法體現(xiàn)了以社會利益為本位的利益平衡機(jī)制。

根據(jù)破產(chǎn)制度實(shí)踐的一般規(guī)律，企業(yè)破產(chǎn)程序的總體目標(biāo)包括維護(hù)社會穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會公正和財富最大化。為了保證破產(chǎn)法宗旨及其總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府權(quán)力的介入成為必然。就如在太子奶集團(tuán)破產(chǎn)案中，由于職工的一些不理性行為時有發(fā)生，對政治和經(jīng)濟(jì)秩序造成了極大的不良影響，株洲市政府才注資一億元，對太子奶進(jìn)行保護(hù)性經(jīng)營，其初衷是為了維護(hù)社會穩(wěn)定同時促進(jìn)就業(yè)，這在整體上是企業(yè)處于嚴(yán)重債務(wù)危機(jī)瀕臨破產(chǎn)狀態(tài)時各方利益主體的共同需求，此時政府對企業(yè)的經(jīng)營和管理進(jìn)行一定程度的干預(yù)是適當(dāng)并且是滿足破產(chǎn)法的總體需求的。

此外，政府也承擔(dān)著平衡破產(chǎn)法中各利益主體利益的職責(zé)。所謂利益平衡，即按照一定的準(zhǔn)則對利益沖突進(jìn)行調(diào)和，以達(dá)到公平合理的結(jié)果。在破產(chǎn)法利益平衡問題的研究中，學(xué)者多注重債權(quán)人、債務(wù)人以及職工的利益保護(hù)，對于政府利益的研究比較少。破產(chǎn)程序當(dāng)中的利益主體包括債權(quán)人、債務(wù)人、職工、財產(chǎn)權(quán)利人、政府機(jī)構(gòu)以及其他利益相關(guān)人，這些主體都有專屬于自己的利益，且這些利益主體之間的利益都會有一定程度的沖突，需要相應(yīng)的制度規(guī)范對其進(jìn)行調(diào)和。債權(quán)人、債務(wù)人之間的利益沖突主要屬于私益性的沖突，集中于是否進(jìn)行破產(chǎn)清算，在破產(chǎn)和解、破產(chǎn)重整之間作何種決策，如何有秩序并且公正的進(jìn)行財產(chǎn)的分配以及如何在破產(chǎn)程序中爭取自己的最大利益等等。而本文中的政府利益主要指社會公共利益（即不考慮政府機(jī)構(gòu)作為債權(quán)人對破產(chǎn)企業(yè)享有稅收等公債權(quán)的情況），也就是政府作為社會整體利益的代表與債權(quán)人、債務(wù)人進(jìn)行博弈，最終尋求各方利益的平衡，比如社會政治、經(jīng)濟(jì)秩序，社會總體福利等。政府與債權(quán)人、債務(wù)人之間的利益沖突，簡單來說屬于公益與私益之間的沖突，協(xié)調(diào)的總原則總目標(biāo)也應(yīng)該如前文所提到的：在保持社會秩序穩(wěn)定的前提下，實(shí)現(xiàn)公正的分配，促進(jìn)社會財富的最大化。

無論從維護(hù)破產(chǎn)法的宗旨和目標(biāo)的角度，還是從平衡破產(chǎn)法各方利益主體利益的角度，政府對企業(yè)進(jìn)行間接托管經(jīng)營，都有其目的的合法性。政府在意圖對企業(yè)進(jìn)行間接托管的時候，所代表的是社會整體利益，社會整體利益實(shí)際上與債權(quán)人、債務(wù)人的私人利益并不矛盾，對債權(quán)人、債務(wù)人利益的保護(hù)，也是對社會整體利益的保護(hù)。有學(xué)者認(rèn)為：“債權(quán)人利益的保護(hù)本質(zhì)上是社會整體利益的保護(hù)，保護(hù)債權(quán)人利益實(shí)際上是尊重現(xiàn)行的制度、現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)、現(xiàn)行的社會結(jié)構(gòu)與社會關(guān)系，在承認(rèn)現(xiàn)行制度合法性的前提下，唯一的選擇就是促進(jìn)社會總福利的增加。債權(quán)人利益保護(hù)隱含的維護(hù)秩序利益、社會合法性等價值應(yīng)是破產(chǎn)制度構(gòu)建中必須首先承認(rèn)的基礎(chǔ)?！币簿褪钦f，對債權(quán)人利益的保護(hù)建立在穩(wěn)定的社會秩序和合法公正的價值判斷的基礎(chǔ)之上。同理，對債務(wù)人利益的保護(hù)本質(zhì)上也是對社會整體利益的保護(hù)，債權(quán)人和債務(wù)人是破產(chǎn)制度的主要參與方和博弈方，雙方之間通過制度調(diào)和建立合理的利益平衡結(jié)構(gòu)進(jìn)而保證社會整體利益的實(shí)現(xiàn)，以穩(wěn)定的社會秩序為前提，利益合法公正的在債權(quán)人和債權(quán)人、債權(quán)人和債務(wù)人之間進(jìn)行分配，在保護(hù)債權(quán)人利益的同時，尊重和保護(hù)債務(wù)人的利益，最終實(shí)現(xiàn)社會福利的增加和社會財富的最大化。

［1］魏柳艷.論破產(chǎn)法上的管理人中心主義［J］.法制與社會，2011 （2）：115.

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［3］王剛，印麗雅，狄寶君.《破產(chǎn)法》中職工權(quán)益局限性探討［J］.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2012（20）：154.