新行政訴訟法實(shí)施后檢察建議的運(yùn)用與存在的問題

孫振江　崔云霞　李付枚

（1.276300　臨沂市人民檢察院　山東 臨沂　2.沂南縣人民檢察院　山東 沂南）

新行政訴訟法實(shí)施后檢察建議的運(yùn)用與存在的問題

孫振江1崔云霞2李付枚2

（1.276300臨沂市人民檢察院山東 臨沂2.沂南縣人民檢察院山東 沂南）

2015年實(shí)施的新《行政訴訟法》，擴(kuò)大了檢察監(jiān)督范圍，從原有的裁判結(jié)果的監(jiān)督擴(kuò)展到對(duì)裁判結(jié)果、審判人員違法和執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督；增加了檢察監(jiān)督方式，從原有的單一抗訴方式擴(kuò)展到了再審檢察建議、檢察建議方式。如何在行政訴訟檢察監(jiān)督中運(yùn)用檢察建議這種監(jiān)督方式，運(yùn)用時(shí)應(yīng)注意那些問題，筆者結(jié)合民事訴訟檢察監(jiān)督實(shí)踐進(jìn)行分析，并提出對(duì)策建議。

一、行政訴訟檢察監(jiān)督中具體運(yùn)用檢察建議的情形

1.對(duì)法院生效的行政判決、裁定、調(diào)解書的檢察建議

（1）新行政訴訟法第93條第二款明確規(guī)定“地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第91條規(guī)定情形之一的，可以向同級(jí)人民法院提出檢察建議，并報(bào)上級(jí)檢察院備案”。同時(shí)，新行訴法第60條新增了關(guān)于行政案件不適用調(diào)解的例外，即對(duì)于行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解，故對(duì)于以調(diào)解方式結(jié)果的行政案件，也應(yīng)當(dāng)納入行政檢察監(jiān)督的范疇。但值得注意的是，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于調(diào)解書的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)限于損害國家利益、社會(huì)公共利益的情形。

（2）對(duì)于判決、裁定的內(nèi)容或形式有錯(cuò)誤、不當(dāng)之處，但尚未導(dǎo)致判決、裁定錯(cuò)誤的，可以檢察建議的方式建議法院予以糾正或補(bǔ)正。

2.對(duì)行政訴訟主體訴訟行為的檢察建議

行政訴訟法第11條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟法實(shí)行法律監(jiān)督”。因此，在行政訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)各方訴訟主體進(jìn)行法律監(jiān)督。

（1）對(duì)法院的檢察監(jiān)督。新行政訴訟法第93條第三款規(guī)定了對(duì)審判人員違法行為的監(jiān)督。對(duì)于法院在訴訟活動(dòng)中的違法行為，檢察機(jī)關(guān)可以提出檢察建議，督促人民法院糾正或改正。第一，對(duì)法院訴前違法或不當(dāng)行為的檢察建議。審判實(shí)踐中，法院在立案、訴前保全、送達(dá)以及對(duì)當(dāng)事人辯論權(quán)和答辯期限的保障中，普遍存在一些不規(guī)范甚至違法的情形，影響了裁判的最終結(jié)果。如，應(yīng)當(dāng)立案而不立案、違法減少當(dāng)事人的答辯期、限制當(dāng)事人的自由辯論權(quán)、未依法送達(dá)傳票即開庭審理等。對(duì)此，可以區(qū)別情形分別使用不同監(jiān)督方式予以監(jiān)督。第二，對(duì)法院訴中違法或不當(dāng)行為的檢察建議。實(shí)踐中，法院在開庭審理案件過程中，因?yàn)橐恍┛陀^因素的影響（如人情）會(huì)出現(xiàn)一些違反審判義務(wù)的情形，如對(duì)當(dāng)事人的舉證和質(zhì)證權(quán)利加以限制、應(yīng)當(dāng)調(diào)取證據(jù)而不調(diào)取、應(yīng)當(dāng)回避而不回避或在未查清事實(shí)時(shí)即強(qiáng)行調(diào)解、限制當(dāng)事人的自由辯論權(quán)等，影響了對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定和公正審理。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)可以建議“更換辦案人”的方式予以監(jiān)督。第三，對(duì)法院訴后違法或不當(dāng)行為的檢察建議，即對(duì)法院執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督。實(shí)踐中，對(duì)法院違法執(zhí)行案外人財(cái)產(chǎn)、怠于執(zhí)行、未有生效執(zhí)行依據(jù)執(zhí)行、超標(biāo)的執(zhí)行以及執(zhí)行后不及時(shí)將執(zhí)行款物交付當(dāng)事人等現(xiàn)象，主要是以檢察建議的方式予以監(jiān)督。

（2）對(duì)案件當(dāng)事人和其他訴訟參與人在訴訟活動(dòng)中的違法或妨礙訴訟秩序的行為可以提出檢察建議，建議法院或相關(guān)單位予以懲戒。第一，對(duì)當(dāng)事人訴訟行為的檢察建議。在訴訟過程中，有些當(dāng)事人為達(dá)到訴訟目的，會(huì)違反訴訟義務(wù)，實(shí)施一些違反法律規(guī)定的訴訟行為。如，為證明有利于自己的案情，提供一些虛假的證據(jù)、證人證言或鑒定結(jié)論等。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)除可以用“檢察建議”的方式建議法院不予采納證據(jù)外，還可以同時(shí)建議法院以妨害訴訟秩序?yàn)橛?，?duì)當(dāng)事人予以訓(xùn)誡或罰款。第二，對(duì)其他訴訟參與人的檢察建議。其他訴訟參與人在訴訟過程中，除了要遵守訴訟秩序外，還同時(shí)負(fù)有各自的訴訟義務(wù)。有時(shí)，一方當(dāng)事人雇請(qǐng)的訴訟代理人、證人、鑒定人、翻譯人員、勘驗(yàn)人員為了雇請(qǐng)方的利益也可能違反訴訟義務(wù)，實(shí)施一些違反訴訟秩序甚至違法的行為。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)可以采用向其主管部門發(fā)檢察建議的方式，視情況建議其管理部門對(duì)其行為予以警告、罰款或停止執(zhí)業(yè)等；對(duì)于其他訴訟參與人的行為，可以建議法院以妨害訴訟秩序?yàn)橛?，?duì)直接責(zé)任人或其雇請(qǐng)方予以警告或罰款。

二、檢察建議實(shí)際運(yùn)用中存在的問題

在行政訴訟中，運(yùn)用檢察建議進(jìn)行檢察監(jiān)督幾乎是一個(gè)全新的領(lǐng)域，尚沒有具體的工作規(guī)則和流程可以遵循或借鑒，加上新行政訴訟法對(duì)檢察建議僅為原則性的規(guī)定，在實(shí)際工作中，存在很多的困難和問題。

1.檢察建議剛性不足，監(jiān)督效果無保障

司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，法院并不一定采納、回復(fù)。而新行政訴訟法中也沒有賦予檢察建議應(yīng)有的效力，對(duì)法院收到檢察建議后，是否應(yīng)當(dāng)作出答復(fù)、回應(yīng)、解釋或糾正沒有規(guī)定。建議最終是否采納取決于法院的態(tài)度，依賴于被監(jiān)督者對(duì)檢察機(jī)關(guān)的信賴程度和建議內(nèi)容的認(rèn)可程度。檢察建議的真正監(jiān)督實(shí)效無法發(fā)揮，缺乏剛性和權(quán)威性，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能和權(quán)威在一定程度上被損害和削弱。

2.操作流程不統(tǒng)一，影響了檢察建議的嚴(yán)肅性

檢察建議本身不具有強(qiáng)制力，又沒有規(guī)范的具體操作流程，實(shí)踐中檢察建議的簽發(fā)、送達(dá)、回復(fù)等尚沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地檢察院的操作存在較大差異。程序上的不規(guī)范導(dǎo)致檢察建議在實(shí)際運(yùn)用中沒有具體的工作機(jī)制，落實(shí)不到位，影響了檢察監(jiān)督的力度和效果。在檢察建議的文書制作上各地檢察院也水平各異良莠不齊，普遍存在法律文書不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}，這些都降低了檢察建議的嚴(yán)肅性。

3.監(jiān)督機(jī)制不健全，弱化了監(jiān)督力度

實(shí)踐中，檢察建議法院能否采納、是否回復(fù)等，檢察院作為監(jiān)督機(jī)關(guān)只能通過勤跑法院勤問法官來得知，沒有可以依據(jù)的跟蹤監(jiān)督機(jī)制，這導(dǎo)致了在檢察建議的采納、回復(fù)上，法院很隨意檢察院很尷尬的境地。現(xiàn)行法律規(guī)定過于原則，相關(guān)規(guī)定的可操作性不強(qiáng)。作為檢察建議重要配套的調(diào)查核實(shí)權(quán)功效難以發(fā)揮，對(duì)當(dāng)事人、案外人以及被調(diào)查的審執(zhí)人員不配合調(diào)查的情況，檢察機(jī)關(guān)又缺乏有效的制約手段。

4.檢察建議的提出程序與人民法院審查機(jī)制的嚴(yán)格程度不對(duì)等，削弱了監(jiān)督權(quán)威

目前，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)檢察建議的提出，配置了嚴(yán)格的內(nèi)控程序，即對(duì)再審檢察建議、執(zhí)行監(jiān)督檢察建議需一律經(jīng)過檢委會(huì)研究決定后才能提出。而相對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的嚴(yán)格控制，人民法院卻缺乏對(duì)等的審查、回復(fù)機(jī)制和程序，由此也間接削弱了檢察建議的監(jiān)督權(quán)威。

三、解決問題的對(duì)策與建議

1.細(xì)化監(jiān)督程序，規(guī)范監(jiān)督行為，提高監(jiān)督力度

一種法律監(jiān)督形式的確立，必須依賴一定的規(guī)范和程序，否則很難保障實(shí)體上的公正。建議高檢院出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，對(duì)檢察建議的適用條件、范圍、提出、管轄、受理、送達(dá)等作出具體的規(guī)定，明確操作程序、期限、責(zé)任，為檢察建議增加嚴(yán)肅性和權(quán)威性。為體現(xiàn)檢察建議書的嚴(yán)肅性，人民檢察院提出檢察建議時(shí)應(yīng)使用送達(dá)回證，統(tǒng)一送達(dá)給法院特定的某一部門。

2.加強(qiáng)檢察建議說理性，提高監(jiān)督權(quán)威

檢察建議的質(zhì)量在很大程度上影響著法院對(duì)檢察建議的重視程度以及后續(xù)的處理方式。檢察建議質(zhì)量不高、自身運(yùn)行不規(guī)范，大大減損了檢察建議的監(jiān)督權(quán)威。要嚴(yán)把檢察建議的“質(zhì)量關(guān)”，增強(qiáng)檢察建議的說理性。第一，應(yīng)充分做好前期調(diào)研，通過各種途徑和方式全面了解案件的實(shí)際情況和重點(diǎn)問題。第二，在行文時(shí)應(yīng)突出重點(diǎn)，言之有物，從檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的角度出發(fā)，對(duì)案件事實(shí)的敘述力求客觀，對(duì)證據(jù)的分析力求透徹，對(duì)依據(jù)的法律法規(guī)、司法解釋力求準(zhǔn)確全面，法律思維邏輯嚴(yán)密。

3.建立檢察建議的反饋和跟蹤制度，補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)督效力

對(duì)于檢察建議的簽收、回復(fù)，兩高應(yīng)盡快協(xié)商制定工作意見，規(guī)定法院在收到檢察建議后，應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)對(duì)是否采納檢察建議、是否糾正違法情形以書面形式作出回復(fù)，對(duì)未予糾正的應(yīng)當(dāng)說明理由。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，應(yīng)當(dāng)制定跟蹤監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于法院不予采納和回復(fù)的檢察建議，提出建議的檢察院認(rèn)為必須進(jìn)行監(jiān)督糾正的，可以向上級(jí)院提請(qǐng)跟進(jìn)監(jiān)督，使監(jiān)督真正落到實(shí)處。對(duì)人民法院有錯(cuò)不糾正或超期不予回復(fù)、審判或執(zhí)行人員存在違法行為等問題分別采取相應(yīng)的監(jiān)督手段。充分發(fā)揮檢察權(quán)的整體效能，在各個(gè)職能部門之間形成配合聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。把辦理行政訴訟檢察監(jiān)督案件與發(fā)現(xiàn)、查辦司法不公背后的司法腐敗犯罪充分結(jié)合起來，提高行政訴訟監(jiān)督檢察建議效力。

4.正確處理好檢察監(jiān)督與審判獨(dú)立的關(guān)系，檢察建議貴在精準(zhǔn)檢察權(quán)和審判權(quán)在行政訴訟中既相互配合又相互制約，其目的都是為了確保法律的正確適用，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此，審判權(quán)與監(jiān)督權(quán)都應(yīng)在法定范圍內(nèi)行使，求同存異，做好銜接與配合。筆者認(rèn)為，對(duì)審判權(quán)的檢察監(jiān)督應(yīng)遵循如下原則：“監(jiān)督”而不“干預(yù)”，“制約”而不“代行”。因此，對(duì)于檢察建議的適用一定要審慎，監(jiān)督要精細(xì)、準(zhǔn)確、到位，不應(yīng)頻繁適用，喪失了嚴(yán)肅性。唯如此，檢察建議才能起到促進(jìn)司法公正、維護(hù)司法秩序、確保司法權(quán)威的作用。

［1］胡婧.基層民事行政檢察監(jiān)督職責(zé)問題調(diào)研.法制與社會(huì)，2015（6）.

［2］國鵬.徐德臣審判人員違法行為檢察建議制度研究.山東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016（1）.

孫振江，男，漢族，山東臨沂人，臨沂市人民檢察院研究室副主任，檢察實(shí)務(wù)研究。

崔云霞，女，漢族，山東沂南人，沂南縣人民檢察院民行科科長，檢察實(shí)務(wù)研究。

李付枚，女，漢族，山東沂南人，沂南縣人民檢察院研究室主任，檢察實(shí)務(wù)研究。