案件質(zhì)量評查工作的完善

陸 潔

（315700　象山縣檢察院　浙江 寧波）

案件質(zhì)量評查工作的完善

陸 潔

（315700象山縣檢察院浙江 寧波）

案件質(zhì)量評查在規(guī)范司法辦案行為，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督與制約，提高執(zhí)法人員辦案水平等方面具有重大意義。筆者試著從所在基層院的實(shí)際情況，分析案件質(zhì)量評查工作現(xiàn)狀及可能存在的問題，就完善案件質(zhì)量評查工作提出一些個(gè)人建議。

案件質(zhì)量；評查；責(zé)任制

案件質(zhì)量評查是指檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對各業(yè)務(wù)部門已審結(jié)的案件圍繞事實(shí)認(rèn)定、法律適用、程序規(guī)范、證據(jù)采信、風(fēng)險(xiǎn)評估、文書使用和制作、涉案財(cái)物處理、辦案效果等方面對案件辦理進(jìn)行檢查、評估、監(jiān)督、獎(jiǎng)懲的質(zhì)量管理活動(dòng)。在司法體制改革的大背景下，建立科學(xué)合理的案件質(zhì)量評查工作體系，對于保障案件質(zhì)量，促進(jìn)司法規(guī)范，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、完善案件質(zhì)量評查工作的意義

（一）完善案件質(zhì)量評查工作，是提升內(nèi)部監(jiān)管水平的有效手段

隨著檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理水平的逐漸提高、部門之間監(jiān)督制約機(jī)制的逐漸完善，案件質(zhì)量評查所發(fā)揮的作用將會(huì)越來越大，與一般的監(jiān)督管理方式相比，它所具有的功能，能從根本上提升內(nèi)部監(jiān)管水平的工作成效。一是規(guī)范功能。案件質(zhì)量評查是一種在現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)上向更完整、更精細(xì)方向發(fā)展的內(nèi)部管理方法，其形成的工作制度或者評查標(biāo)準(zhǔn)將形成保障案件質(zhì)量的內(nèi)部規(guī)范。比如我院根據(jù)《浙江省檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量評查標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱“標(biāo)準(zhǔn)”）等規(guī)定，結(jié)合本院實(shí)際情況，出臺了《象山縣人民檢察院案件質(zhì)量評查實(shí)施辦法》（以下簡稱“辦法”），就案件質(zhì)量的評查范圍、評查標(biāo)準(zhǔn)等方面做出了規(guī)定。二是引導(dǎo)功能。加強(qiáng)案件質(zhì)量評查，能更好地規(guī)范司法行為，減少執(zhí)法辦案不當(dāng)現(xiàn)象，同時(shí)案件評查結(jié)果所體現(xiàn)的價(jià)值導(dǎo)向會(huì)內(nèi)化為各業(yè)務(wù)部門及辦案人員的內(nèi)在自覺行為，將提升內(nèi)部管理與提高辦案人員執(zhí)法水平有機(jī)結(jié)合在一起，促進(jìn)案件質(zhì)量的提高。三是評價(jià)功能。案件質(zhì)量評查所提供的案件信息，可以比較客觀地、全面地反映業(yè)務(wù)部門辦案的整體情況，比如可以統(tǒng)計(jì)每個(gè)業(yè)務(wù)部門存在的問題、個(gè)案及類案存在的問題、某個(gè)問題出現(xiàn)的總次數(shù)及某個(gè)人在某個(gè)問題上出現(xiàn)的次數(shù)等，案件質(zhì)量評查為個(gè)人績效考核、內(nèi)部監(jiān)管和外部評價(jià)提供了必要的信息支撐。

（二）完善案件質(zhì)量評查工作，是深化司法體制改革的現(xiàn)實(shí)需要

隨著司法體制改革的深入推進(jìn)，各地檢察機(jī)關(guān)根據(jù)本院實(shí)際需要，陸續(xù)出臺了司法體制改革實(shí)施方案，落實(shí)檢察官辦案責(zé)任終身制。在目前情形下，相應(yīng)的司法體制改革配套制度和理念還沒有完全建立和更新之前，面對業(yè)務(wù)部門人員素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)狀，如何提高案件質(zhì)量就成了亟需要解決的問題。在這樣的形勢下，完善案件質(zhì)量評查工作符合現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，同時(shí)也倒壓辦案人員要不斷提高業(yè)務(wù)能力，保障案件質(zhì)量，做到誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)。同時(shí)，也反映出檢察機(jī)關(guān)對保障案件質(zhì)量的高度關(guān)注，以健全的監(jiān)督制約機(jī)制來規(guī)范檢察權(quán)的行使，做到權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)相當(dāng)。

二、案件質(zhì)量評查現(xiàn)狀及存在的主要問題

（一）評查現(xiàn)狀

2016年，我院制定評查《辦法》，成立案件評查領(lǐng)導(dǎo)小組，完善了案件質(zhì)量評查工作的制度保障和組織保障。在案管辦設(shè)立案件質(zhì)量評查辦公室，建立案件質(zhì)量評查人員庫，每次評查從評查庫中抽取3～5名辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的人員開展集中評查?！掇k法》施行以來，共開展案件質(zhì)量評查3次，其中6月份對公訴科、自偵等業(yè)務(wù)部門從2015年7月26日至2016年1月25日辦結(jié)的306件案件集中評查。評查人員采用九類重點(diǎn)案件必查和普通案件抽查的方式，圍繞事實(shí)認(rèn)定、法律適用、辦案程序等方面對案件集中評查，通過審閱紙質(zhì)卷宗、檢查統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)等方面，線上、線下進(jìn)行比對，將評查出的實(shí)體與程序問題進(jìn)行梳理匯總，經(jīng)反饋、復(fù)核、整改等環(huán)節(jié)，形成評查通報(bào)。經(jīng)過整改，公訴科內(nèi)卷材料歸檔不統(tǒng)一、公安機(jī)關(guān)執(zhí)行回執(zhí)不規(guī)范等問題得到有效解決。另外，2016年我院將案件質(zhì)量評查結(jié)果納入本院績效考核細(xì)則，為評查結(jié)果有效運(yùn)用提供基礎(chǔ)。

（二）評查工作存在的主要問題

（1）認(rèn)識不到位。一是評查對象對評查理解不夠。案多人少、工作繁忙成為基層檢察院的常態(tài)，且新進(jìn)年輕干警比較多，在業(yè)務(wù)能力、業(yè)務(wù)素質(zhì)上有高有低，這就容易導(dǎo)致案件質(zhì)量在實(shí)體上、程序上出現(xiàn)不同的瑕疵或錯(cuò)誤；另外，各部門及承辦人在案件質(zhì)量評查開展前要先進(jìn)行自查，既要忙于辦案又要卷宗歸檔，且要對評查出的問題撰寫個(gè)人整改報(bào)告及部門整改報(bào)告，會(huì)片面地認(rèn)為案件質(zhì)量評查工作徒增工作卻又無實(shí)際意義，思想上存有消極、敷衍了事的認(rèn)識。二是評查人員認(rèn)為增加了自己的工作量。由于評查人員兼職參與評查，既要做好所屬科室的份內(nèi)工作又要參與案件質(zhì)量評查，感覺時(shí)間和精力有限。認(rèn)識不到案件質(zhì)量評查既是規(guī)范執(zhí)法辦案行為的有效方式，又是自覺接受內(nèi)部監(jiān)督的重要途徑。

（2）評查標(biāo)準(zhǔn)不細(xì)、執(zhí)行度有限。省院《標(biāo)準(zhǔn)》對評查案件綜合規(guī)定為三類，即：不合格案件、有辦案質(zhì)量問題的案件、有辦案質(zhì)量瑕疵的案件，同時(shí)對上述三類案件可能出現(xiàn)的情形進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，如有辦案質(zhì)量瑕疵的案件從程序部分、辦案時(shí)效、涉案財(cái)物、文書制作方面又進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。該《標(biāo)準(zhǔn)》既為評查工作提供了重要的參考，又規(guī)范了評查行為。既然有《標(biāo)準(zhǔn)》和《辦法》參照，評查工作就要依照執(zhí)行，但通常做法是對案件的實(shí)體與程序方面羅列評查問題清單，未就每個(gè)案件是否屬于上述三類中的哪一類案件做出整體評判。況且該《標(biāo)準(zhǔn)》對評查案件綜合分類及各業(yè)務(wù)部門的規(guī)范行為進(jìn)行規(guī)定，《辦法》中第十條、十四條分別概括規(guī)定案件評查標(biāo)準(zhǔn)、案件質(zhì)量評查結(jié)果作為納入部門績效考核及個(gè)人考核的參考，但二者都沒有具體、細(xì)致的量化標(biāo)準(zhǔn)。對上述三類案件及其可能出現(xiàn)的情形如何量化沒有具體的規(guī)定，無法客觀地反映案件質(zhì)量評查結(jié)果，沒有量化的評查結(jié)果難以作為納入部門績效考核及辦案人員年度考核、獎(jiǎng)懲的參考，《辦法》的執(zhí)行度有限。

（3）評查結(jié)果的應(yīng)用不足。案件質(zhì)量評查的目的在于發(fā)現(xiàn)執(zhí)法辦案出現(xiàn)的問題，規(guī)范司法行為，提高案件質(zhì)量整體水平。但是，實(shí)務(wù)中，由于具體的獎(jiǎng)優(yōu)懲劣制度不明確，很少發(fā)生業(yè)務(wù)部門或辦案人員因辦案質(zhì)量的優(yōu)劣而受到獎(jiǎng)懲，評查工作形成固定的模式，即評查部門檢查、業(yè)務(wù)部門反饋、評查部門制作評查報(bào)告這樣一種單調(diào)的循環(huán)。從實(shí)際來看，對評查結(jié)果應(yīng)用最多的方式就是案件質(zhì)量評查報(bào)告，而報(bào)告只能算作對評查結(jié)果的披露，并不是真正意義上的應(yīng)用與轉(zhuǎn)化，導(dǎo)致評查出的問題年年被發(fā)現(xiàn)，年年得不到整改，比如文書的使用在內(nèi)容、形式上的不規(guī)范等一些質(zhì)量問題。案件質(zhì)量評查結(jié)果沒有最大化地發(fā)揮其功能導(dǎo)向作用，說明只采用報(bào)告披露的糾錯(cuò)方式，沒有針對具體問題、具體辦案人員采取必要的獎(jiǎng)懲措施，無法引起業(yè)務(wù)部門及辦案人員的重視，也難以達(dá)到案件質(zhì)量評查的最終目的。我院雖將評查結(jié)果納入本院對業(yè)務(wù)部門的考核，但考核標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)未細(xì)化，難以體現(xiàn)責(zé)任制，且以“懲劣”為主，不能體現(xiàn)“獎(jiǎng)優(yōu)”，還需在實(shí)踐中加以探索提升。

三、完善案件質(zhì)量評查工作的建議

曹建明檢察長指出：“要改革案件分散管理模式，規(guī)范案件的來源渠道、立案環(huán)節(jié)和辦案程序，建立統(tǒng)一受案、全程管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)督、案后評查、綜合考評的執(zhí)法辦案管理新機(jī)制，逐漸形成保證案件質(zhì)量、規(guī)范檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)督制約新機(jī)制?！惫P者認(rèn)為，案件質(zhì)量評查工作作為案管辦的一項(xiàng)重要職能，要做到長久、高效運(yùn)行，可以從以下幾個(gè)方面努力，逐步實(shí)現(xiàn)提升案件質(zhì)量、規(guī)范執(zhí)法行為的最終目的。

（一）重視案件質(zhì)量評查工作，強(qiáng)化責(zé)任意識

業(yè)務(wù)部門和辦案人員要充分認(rèn)識到案件質(zhì)量評查的重要性，摒棄對案件質(zhì)量評查的不當(dāng)認(rèn)識，把以往的“評查就是找茬、挑毛病”的錯(cuò)誤認(rèn)識轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸u查是為了提升案件質(zhì)量，規(guī)范執(zhí)法行為”的理念，逐步養(yǎng)成良好的辦案習(xí)慣，強(qiáng)化辦案責(zé)任，將評查標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果作為日常辦案的工作指引和價(jià)值導(dǎo)向，不斷加強(qiáng)規(guī)范執(zhí)法的辦案意識和辦精品案件的意識。目前，司法體制改革正在大力深入推進(jìn)，要借助此次契機(jī)加大宣傳力度，增加辦案人員對案件質(zhì)量評查的理解和支持，降低評查工作的阻力和誤會(huì)。

案件評查工作是一個(gè)系統(tǒng)的工程，既需要業(yè)務(wù)部門、辦案人員的配合，又要需要評查辦的組織、協(xié)調(diào)等。要強(qiáng)化責(zé)任意識，明確業(yè)務(wù)部門、辦案人員、評查辦及評查人員職責(zé)，既各司其職又相互配合，防止在評查時(shí)出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。同樣，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理職責(zé)的案件管理辦公室如果因故意或者重大過失怠于行駛或者不當(dāng)行使監(jiān)督管理權(quán)，導(dǎo)致司法辦案出現(xiàn)嚴(yán)重錯(cuò)誤的，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任。

（二）充分利用統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)評查，逐步建立網(wǎng)上評查體系

（1）發(fā)揮流程監(jiān)管作用，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)嚴(yán)格審核。案管辦在流程監(jiān)控方面要充分發(fā)揮流程監(jiān)管員的作用，在流程節(jié)點(diǎn)如退回補(bǔ)充偵查、移送審查起訴、裁判結(jié)果審查等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上及時(shí)進(jìn)行文書審核及案卡填錄情況審核，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)提醒辦案人員。比如案件在移送審查起訴節(jié)點(diǎn)時(shí)，如果辦案人員未制作一些重要文書，流程監(jiān)管員口頭提醒或定期予以通報(bào)。

（2）利用送案管理的功能，嚴(yán)把案件出口關(guān)。送案管理是案件的出口關(guān)，因此充分利用送案管理的審核把關(guān)作用，在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中進(jìn)行相應(yīng)的審查和復(fù)核，確保已審結(jié)的案件線上、線下同時(shí)進(jìn)行、紙質(zhì)卷宗與電子卷宗文書保持一致，對于案卡填寫不完整、不規(guī)范、不符合送案條件的案件，以及文書使用不規(guī)范的案件及時(shí)要求辦案人員補(bǔ)充或退回案件，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化執(zhí)法的目標(biāo)。

（3）建立網(wǎng)上案件質(zhì)量評查系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)案件評查信息化。有條件的檢察院可以考慮開發(fā)網(wǎng)上案件質(zhì)量評查系統(tǒng)，與統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行對接，這樣不僅實(shí)現(xiàn)了案件評查由傳統(tǒng)的事后評查模式向事中評查的拓展，更能促進(jìn)評查程序的規(guī)范化以及案件質(zhì)量的提升。省院《標(biāo)準(zhǔn)》中不僅綜合規(guī)定了被評查案件評價(jià)種類，在分則中更是對自偵、公訴、偵監(jiān)、民行、控申等業(yè)務(wù)部門辦案行為從實(shí)體上、程序上進(jìn)行規(guī)范，可以根據(jù)該《標(biāo)準(zhǔn)》針對各業(yè)務(wù)科室制定更加具體、便于操作、符合檢察司法體制改革目標(biāo)的網(wǎng)上評查系統(tǒng)。通過網(wǎng)上評查系統(tǒng)與紙質(zhì)卷宗進(jìn)行比對，從中發(fā)現(xiàn)案件存在的質(zhì)量問題，推動(dòng)案件質(zhì)量評查工作的常效運(yùn)行。

（三）建立完善的評查標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化評查效果

案件質(zhì)量評查標(biāo)準(zhǔn)既是案件質(zhì)量評查的尺子，又是規(guī)范司法行為的指揮棒，建議檢察機(jī)關(guān)盡快完善評查標(biāo)準(zhǔn)體系，最大限度地降低評查標(biāo)準(zhǔn)的主觀性，使評查標(biāo)準(zhǔn)預(yù)先取得辦案人員的認(rèn)可。

（1）針對各業(yè)務(wù)部門特點(diǎn)，細(xì)化評查標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)各業(yè)務(wù)科室的辦案特點(diǎn)，制定明確、細(xì)致、規(guī)范的涵蓋各業(yè)務(wù)科室的案卷評查標(biāo)準(zhǔn)及法律文書標(biāo)準(zhǔn)。一是制定業(yè)務(wù)部門卷宗標(biāo)準(zhǔn)卷。包括卷宗封面、目錄、卷內(nèi)材料裝訂順序等有明確細(xì)致的要求，為辦案人員和評查人員提供重要的參考。二是制定類案法律文書的制作標(biāo)準(zhǔn)。由評查辦根據(jù)上級院的每類法律文書樣本及各業(yè)務(wù)科室的實(shí)際情況制定法律文書格式樣本，包括文書編排、簽名、印章、法律語言表述等方面的具體內(nèi)容，作為法律文書是否規(guī)范的評價(jià)標(biāo)尺。

（2）從實(shí)體、程序等方面，細(xì)化評分標(biāo)準(zhǔn)。除了針對各業(yè)務(wù)科室制定相應(yīng)的評查標(biāo)準(zhǔn)，確保評查工作有序進(jìn)行，建立完善的評查標(biāo)準(zhǔn)體系更重要的是細(xì)化評分標(biāo)準(zhǔn)，為評查結(jié)果的應(yīng)用與轉(zhuǎn)化奠定基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)案件評查的目的?？梢詮木碜谘b訂質(zhì)量、實(shí)體、程序三方面對評查案件以20：40：40的比例分值劃分，將案件質(zhì)量評判為優(yōu)秀、合格、有瑕疵、不合格四個(gè)等級，全面、客觀地反映案件整體水平。同時(shí)，從實(shí)體、程序上再進(jìn)行細(xì)化評分細(xì)則，從法律事實(shí)認(rèn)定、法律適用等八個(gè)方面逐項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化每條分值，對于有發(fā)現(xiàn)案件重要線索、追漏罪（犯）、抗訴、立案監(jiān)督等情況，可以相應(yīng)加分。

（3）建立獎(jiǎng)懲制度，強(qiáng)化評查結(jié)果的應(yīng)用。案件評查是一個(gè)先糾錯(cuò)、再防錯(cuò)、后創(chuàng)優(yōu)的過程，糾錯(cuò)、防錯(cuò)可以提高辦案人員的業(yè)務(wù)能力和責(zé)任意識，創(chuàng)優(yōu)可以強(qiáng)化案件質(zhì)量，更重要的是讓辦案人員在評查中橫向比差距、縱向比進(jìn)步。評查部門對于評查的個(gè)案，可以通過局域網(wǎng)通報(bào)、整改的方式，讓案件質(zhì)量公開透明，起到警示作用，從而減少問題再發(fā)生；對于普遍性、傾向性、類型化的問題，著重加強(qiáng)研究，通過集中講評、多方探討的方式解決。建議評查部門建立獎(jiǎng)懲制度，針對辦案人員建立干警執(zhí)法檔案，將評查出的具體情況分類詳細(xì)記錄在案，作為辦案人員年終考核、獎(jiǎng)懲及晉升檢察官員額的重要依據(jù)。同時(shí)，每年定期舉行案件質(zhì)量評優(yōu)活動(dòng)，評選出辦案能手、辦案質(zhì)量高手等，進(jìn)行物質(zhì)與精神的雙重獎(jiǎng)勵(lì)，多方舉措激勵(lì)辦案人員提高案件質(zhì)量。