昌江縣“多規(guī)合一”林地專項規(guī)劃工作方法探討

丁 山，張家陽，魏 甫

(國家林業(yè)局中南林業(yè)調查規(guī)劃設計院，長沙 410014)

昌江縣“多規(guī)合一”林地專項規(guī)劃工作方法探討

丁 山，張家陽，魏 甫

(國家林業(yè)局中南林業(yè)調查規(guī)劃設計院，長沙 410014)

2015年6月，中央全面深化改革領導小組第十三次會議同意將海南省列為全國唯一的省域“多規(guī)合一”改革試點單位。昌江縣作為海南省西部重要的工業(yè)基地之一，亟需借此次機會，解決建設用地與耕地和林地的沖突，實現空間合理管控，解決矛盾沖突，促進林地的保護和利用，在此就昌江縣 “多規(guī)合一”林地專項規(guī)劃的工作方法展開探討。

多規(guī)合一；林地保護利用規(guī)劃；昌江縣

1 總體工作的背景

1.1 工作背景

1) 工作由來。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制”，其實質是開展空間規(guī)劃，劃清林地與耕地、草地等其他土地的界限。

2013年12月，習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上指出：“要建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系、限定城市發(fā)展邊界、劃定城市生態(tài)紅線，一張藍圖干到底” “按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山青水秀的總體要求，形成生產、生活、生態(tài)空間的合理結構”；2015年6月，中央全面深化改革領導小組第十三次會議同意將海南列為全國唯一的省域“多規(guī)合一”改革試點，要求牢固樹立改革全局觀，頂層設計要立足全局，基層探索要觀照全局，大膽探索，積極作為，發(fā)揮好試點對全局性改革的示范、突破、帶動作用。海南省委、省政府通過編制和實施《海南省總體規(guī)劃(2015—2030)》，積極推進省域“多規(guī)合一”改革試點，以中央“四個全面”戰(zhàn)略布局為指導，以生態(tài)立省、科學發(fā)展、綠色崛起、國際旅游島建設和打造旅游特區(qū)為主線，堅持把海南作為一個整體來組織編制和實施規(guī)劃，統(tǒng)籌落實中央改革試點要求。昌江縣積極融入海南省發(fā)展戰(zhàn)略，深化、優(yōu)化《海南省總體規(guī)劃(2015—2030)》對昌江縣的發(fā)展定位及各項部署，嚴格落實各項空間指標，細化管控措施。林地保護利用規(guī)劃作為部門規(guī)劃納入全縣“一張藍圖”進行布局，同時，該規(guī)劃自2013年批準已執(zhí)行2年多，林地管理實際工作中也凸顯出了一系列問題，借此次“多規(guī)合一”改革試點的機會，一并解決。

2) 存在的問題。昌江縣林業(yè)部門目前掌握的有包括集體林權制度改革發(fā)證數據資料、退耕還林工程檔案資料、公益林規(guī)劃數據和林地保護利用規(guī)劃等幾類資源數據，長期以來各項檔案數據沒有進行及時更新，負責管理的部門也不同，數據存在重疊、遺漏等現象，一直以來沒有得到有效解決。與此同時，昌江縣土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設規(guī)劃在不斷進行修編，各部門之間各自為政，沒有進行有效銜接，各項規(guī)劃之間相互“打架”，形成多處沖突的地塊。政府日常行政審批環(huán)節(jié)發(fā)現了諸多問題，給土地資源的利用造成了閑置浪費，嚴重制約昌江縣社會經濟發(fā)展。

1.2 林地規(guī)劃的現狀與特點

1) 林地規(guī)劃的現狀。根據《昌江黎族自治縣林地保護利用規(guī)劃》(2010—2020年)，昌江黎族自治縣現林地落界總面積106897.47hm2，占全縣國土總面積的66.08%。其中，森林面積92825.42 hm2，占林地面積的86.84%，森林覆蓋率為57.38%。昌江縣規(guī)劃到2020年的林地保有量指標為104310 hm2，比2009年減少2587.47 hm2。全縣Ⅰ級保護林地面積17773.49 hm2，占林地面積的16.63%，規(guī)劃到2020年Ⅰ級保護林地面積17698.63 hm2，占規(guī)劃林地比率為16.97%；全縣Ⅱ級保護林地面積46044.18 hm2，占林地面積的43.07%，規(guī)劃到2020年Ⅱ級保護林地調整為45974.7 hm2，占規(guī)劃林地比率為44.08%；全縣Ⅲ級保護林地面積17569.38 hm2，占林地面積的16.44%，規(guī)劃到2020年Ⅲ級保護林地調整為16680 hm2，占規(guī)劃林地比率為15.99%，全縣Ⅳ級保護林地面積25510.42 hm2，占林地面積的23.68%，規(guī)劃到2020年Ⅳ級保護林地調整為23956.67 hm2，占規(guī)劃林地比率為22.97%。

2) 林地資源的特點。昌江縣林地資源的特點是： 森林資源豐富，但分布不均；熱帶天然林資源比重突出；熱帶經濟林優(yōu)勢突出；用材林集約經營程度不高，林地單位產出偏低；人工林中純林多，樹種相對較少。

2 總體工作的任務和思路

2.1 工作任務

海南省域“多規(guī)合一”工作主要是通過編制《海南省總體規(guī)劃》，科學謀劃全省發(fā)展建設的頂層設計，破除行政界線和部門壁壘，落實全省一盤棋的理念和要求，通過建立全省統(tǒng)一的空間規(guī)劃信息管理平臺，將各類規(guī)劃的目標統(tǒng)籌轉化為空間資源的指標，協(xié)調并消除省級各有關規(guī)劃、各市縣主要空間規(guī)劃等各類規(guī)劃之間的矛盾，形成引領全省發(fā)展建設的一張藍圖。

昌江縣“多規(guī)合一”工作主要任務是結合本縣實際，全面落實《海南省總體規(guī)劃》，在《海南省總體規(guī)劃》的指導、管控、約束下，深入梳理并協(xié)調消除本縣各類規(guī)劃的矛盾，實現縣域“多規(guī)合一”。具體工作是將國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃等多個規(guī)劃，相互融合到一張已明確邊界線的縣域藍圖上，并按照統(tǒng)一的坐標體系落實到“一張藍圖”中，劃定生態(tài)控制線、基本農田控制線、林地保護控制線、開發(fā)建設邊界線等，解決現有的這些規(guī)劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協(xié)調等突出問題，實現一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖。工作目的是以“多規(guī)合一”為平臺最大限度守住生態(tài)紅線，最大限度發(fā)揮資源利用效率，最大限度提高行政審批效率，完善項目審批機制，推進行政審批體制改革，簡化項目審批程序，提高政府行政效能，避免資源浪費和同質化、重復建設。

2.2 工作思路

昌江縣“多規(guī)合一”工作是以實現全縣建設用地集約節(jié)約利用為總目標，以2020年建設用地規(guī)模邊界的劃定為總抓手，協(xié)調各行業(yè)規(guī)劃的差異，逐步消除矛盾。

1) 梳理開發(fā)建設類規(guī)劃差異(城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃建設用地)，提出2020年建設用地規(guī)模邊界初步方案。一方面協(xié)調規(guī)劃、國土、林業(yè)等職能部門，對縣現行城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中短期不能開發(fā)利用的“低效”建設用地進行大幅度的核減；另一方面，以全縣戰(zhàn)略規(guī)劃為引導，根據山?；拥奶厣彤a業(yè)轉型的要求，確定全縣中短期宜開發(fā)的重點區(qū)域和重點項目用地，并將核減的“低效”建設用地指標調入到宜開發(fā)的“高效”建設用地區(qū)域內，初步形成2020年全縣建設用地規(guī)模邊界方案。

2) 將2020年建設用地規(guī)模邊界初步方案與剛性約束類規(guī)劃(生態(tài)紅線、基本農田、公益林等)協(xié)調比對，在充分落實縣發(fā)展戰(zhàn)略和“十三五”建設項目空間落位的基礎上，進一步細化2020年建設用地規(guī)模邊界。

3) 以進一步細化的2020年建設用地規(guī)模邊界為藍本，再次協(xié)調各行業(yè)規(guī)劃的差異。在2020年建設用地規(guī)模邊界內，將約束類規(guī)劃調出，將開發(fā)類規(guī)劃覆蓋；在2020年建設用地規(guī)模邊界外，將各類約束類規(guī)劃的矛盾協(xié)調消除。最終確定全縣2020年建設用地規(guī)模為8241 hm2，控制在國土規(guī)劃確定的2020年昌江建設用地總規(guī)模范圍內，最終形成“一張藍圖”。

3 “多規(guī)合一”林地專項規(guī)劃的工作現狀

3.1 林地保護利用規(guī)劃與其它林業(yè)資源數據的關系

以昌江縣現行林地保護利用規(guī)劃數據為基礎，與現行公益林規(guī)劃數據、集體林權制度改革發(fā)證數據、退耕還林工程驗收檔案數據等相關規(guī)劃進行疊加對比，分析并進行處理。

1) 現行公益林規(guī)劃數據在現行林地保護利用規(guī)劃范圍外的有734個小班，面積為176.7 hm2。原因是林地保護利用規(guī)劃矢量數據一直未進行修編，而且公益林規(guī)劃圖層根據省廳的實際經營管理活動進行了局部修改。兩個規(guī)劃沒有進行銜接，導致一部分公益林未納入規(guī)劃林地管理。

2) 現行集體林權制度改革管理數據在現行林地保護利用規(guī)劃范圍外的有16248個小班，面積為11244.5542 hm2。原因是昌江縣的集體林權制度改革發(fā)證數據比較零星分散，在林地保護利用規(guī)劃之前已經完成，在林地保護利用規(guī)劃編制時，因各種情況發(fā)證林地未全部納入規(guī)劃范圍。

3) 現行退耕還林工程驗收檔案數據在現行林地保護利用規(guī)劃范圍外的有1 463個小班，面積為629.3018 hm2。原因是昌江縣現行退耕還林工程驗收檔案自驗收后未進行更新，多年來地塊已發(fā)生變化，項目征占用，種植結構改變等原因致使林地保護利用規(guī)劃無法納入規(guī)劃范圍，也存在一部分遺漏的情況。

3.2 林地保護利用規(guī)劃與其它規(guī)劃數據的關系

以昌江縣現行林地保護利用規(guī)劃、昌江縣現行土地利用總體規(guī)劃、昌江縣現行城鄉(xiāng)建設規(guī)劃等為例，將各項規(guī)劃進行對比分析。

1) 與城鄉(xiāng)建設規(guī)劃建設用地的重疊面積為2799.90 hm2，主要分布在昌江縣重點打造的棋子灣旅游度假區(qū)、縣城所在地石碌鎮(zhèn)周邊以及叉河工業(yè)園區(qū)范圍內。在此之前林業(yè)規(guī)劃與住建規(guī)劃未進行過對接，部門之間按照自己的政策規(guī)章來進行規(guī)劃，導致土地規(guī)劃沖突。集中分布的地塊屬于昌江縣開發(fā)力度很大的重點區(qū)域，土地用途亟需本次“多規(guī)合一”工作來解決。

2) 與土地利用總體規(guī)劃中的基本農田的重疊面積為3381.61 hm2。主要問題是地塊邊界相互交叉，形成“你中有我，我中有你”的局面?；巨r田與林地兩者都是作為生態(tài)保護為主的土地用途，但是經營目的完全不同，二者在進行土地規(guī)劃時肯定不能重疊，目前已發(fā)現地塊使用時所適用的政策法規(guī)的矛盾，如不處理妥當，會產生極大隱患。

3) 與土地利用總體規(guī)劃中的一般耕地的沖突面積為2540.75 hm2。這幾類地塊主要分布在老百姓活動頻繁的地塊，一般耕地用于從事農業(yè)生產行為，林地用于種植林木獲得收益。，兩類規(guī)劃之間這類地塊的界定標準中的表述不一致，容易產生重復規(guī)劃，給職能部門行政管理上帶來很大的困擾。

4 “多規(guī)合一”林地專項規(guī)劃的工作方法

4.1 矛盾處理原則

為了更好地完成“多規(guī)合一”工作，盡快解決部門之間矛盾，確定了以下處理原則。

1) 規(guī)劃林地和基本農田重疊處理。以海南省第一次地理國情普查階段性成果中現狀地表覆蓋為依據，現狀為耕地、草地、園地的認定為基本農田，現狀為林地的認定為林地；對于基本農田與林地缺口部分，從規(guī)劃耕地和規(guī)劃林地外的地塊中補充。其中林地從現狀地表覆蓋為林地、園地(橡膠園、果園、茶園等)、草地的地塊中補充；耕地從現狀地表覆蓋為耕地的地塊中補充。在具體處理時，要注意公益林地、天然林地和已核發(fā)林權證林地不宜保留為基本農田。

2) 規(guī)劃林地和一般耕地重疊處理。現狀為林地的，予以保留，要求調出耕地?，F狀為耕地，且不屬于毀林開墾的，國土二類調查數據為耕地的，從林地范圍調出。

3) 規(guī)劃林地和2020年建設用地規(guī)模邊界重疊處理。已依法辦理占用征收林地手續(xù)的，無論是否為現狀林地，一律從林地范圍調出；現狀已為非林地(水域、村莊、道路、建筑物、礦山等)，且無法恢復林業(yè)生產條件的，從林地范圍調出；規(guī)劃為建設用地，且已取得建設用地土地證的，從林地范圍調出，但以下三種情況除外：已發(fā)放林權證的且發(fā)證時間在土地發(fā)證之前的、、現狀地類為天然林的、屬于公益林且批準為公益林時間在土地發(fā)證之前的；規(guī)劃為建設用地，現狀為林地且不為天然林的，由昌江縣“多規(guī)合一”領導小組討論后報上級主管部門同意再確定。

4.2 工作流程

本次“多規(guī)合一”工作中昌江縣要求的林地保有量指標為104310 hm2。參照《全國林地年度變更調查技術方案(試行)》《海南省2015年度林地變更調查操作細則》及其補充規(guī)定、《海南經濟特區(qū)林地管理條例》等相關法規(guī)、規(guī)程，結合昌江縣開展“多規(guī)合一”工作的實際需要，昌江縣的林保規(guī)劃調整工作按照以下步驟進行。

1) 收集資料并轉換坐標。主要分為兩個方面，包括林業(yè)部門內部經營管理資料和其它相關部門的規(guī)劃數據檔案資料。林業(yè)部門內部經營管理資料包括縣森林最新資源二類調查成果，縣生態(tài)公益林保護建設規(guī)劃成果，縣集體林權制度改革發(fā)證電子檔案，近3年全縣營造林驗收檔案數據庫,近5年已辦理林地審核審批項目臺賬等。其它部門的規(guī)劃數據檔案資料包括昌江縣地理國情普查階段性成果、昌江縣最新城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、昌江縣土地利用總體規(guī)劃，昌江縣的行政區(qū)劃界線電子檔案等。將收集到的資料弄清各類數據的坐標系，再將文件轉為多規(guī)合一要求的shp格式文件，同時將空間參考全部轉換為規(guī)定的西安80平面坐標系。

2) 分類歸納整理。將所有已轉換為shp格式的文件按照部門類型進行分類整理歸納，林業(yè)內部經營管理資料分為九大類型，分別為植樹造林、森林采伐、林業(yè)工程、占用征收、林業(yè)案件、森林災害、權屬變更、森林類別、規(guī)劃調整。其它相關部門規(guī)劃分部門類型進行整理，如，城鄉(xiāng)建設、國土、環(huán)保、旅游、海洋、交通、水利等。

3) 查漏糾錯。將整理好的各項林業(yè)內部經營管理資料進行檢查，落在縣域行政范圍外的，剔除出林地范圍；落在縣行政范圍線內的，結合最新衛(wèi)星影像判讀，將其它林業(yè)規(guī)劃認定為林地的，但未納入林保規(guī)劃的地塊補充調入，特別要保證生態(tài)公益林、天然林地不遺漏?，F狀為非林地錯劃為林地的，調出林保規(guī)劃。另外在完成此項工作的同時，對原林保規(guī)劃中林地邊界發(fā)生變化或區(qū)劃不準的地塊進行修正，嚴格區(qū)分出林地與非林地的邊界線。

4) 疊加分析。將完成初步查漏糾錯的原林地保護利用規(guī)劃與其它部門規(guī)劃進行疊加分析，對形成的沖突地塊進行沖突檢測，明確沖突地塊的分布區(qū)域，找出沖突產生的原因，作為依據供多部門會商解決。

5) 矛盾消除。將沖突地塊提交各部門集中討論處理，根據之前會議已制訂好的矛盾處理原則，逐步進行調整。對于現狀仍為林地，且又規(guī)劃為建設用地的，盡量保留為林地。要求規(guī)劃部門說明原因，對建設規(guī)模進行整合，最大限度地避讓林地規(guī)劃，優(yōu)先保障生態(tài)建設的需求。

6) 補充區(qū)劃。與縣相關部門對接消除矛盾后，重新統(tǒng)計昌江縣已確定的林地規(guī)劃的面積，與昌江縣林地保有量指標進行比對。如有缺口部分，必須進行林地補充區(qū)劃。優(yōu)先從昌江縣生態(tài)紅線范圍內的、國土規(guī)劃中未劃入2020年建設用地規(guī)模邊界的林地、木本園地中補充，如無法滿足指標，繼續(xù)將草本園地，荒草地、牧草地、適宜造林的灘涂以及其它符合林地區(qū)劃標準的地塊補充區(qū)劃為林地，直至滿足林地保有量指標。再根據省林業(yè)廳的要求，昌江縣需留足后備林地以便于將來進行林地占補平衡，可以考慮將剩余適宜造林的地塊區(qū)劃為后備林地。

7) 屬性完善和保護等級劃分。參考已收集的各項林業(yè)內部經營管理資料，結合最新衛(wèi)星影像判讀，對已劃定的林地保護規(guī)劃及其后備林地進行小班屬性因子完善，重點關注地類，起源，森林類別，林種，工程類別等。遵循實事求是的基本原則，根據《海南省林地保護利用規(guī)劃(2010—2020年)》的分級標準開展查錯糾偏，將林地小班重新準確劃分四個保護等級和公益林保護等級。

8) 匯總整合。完成昌江縣林地保護控制線 (含后備林地)調整工作后，經縣“多規(guī)合一”領導小組審查后，與其它部門規(guī)劃進行對接，修改完善并最終整合，形成昌江縣“一張藍圖”。

5 “多規(guī)合一”林地專項規(guī)劃的建議

“多規(guī)合一”不是規(guī)劃的簡單合并，而是涉及經濟、社會、行政、生態(tài)文明等多領域的綜合改革。海南省域“多規(guī)合一”改革試點率先在全國推進，是一項全新的探索工作，沒有經驗和范例可循。林地規(guī)劃編制與“多規(guī)合一”工作對于昌江縣來說是一項全新的任務，本文從具體工作過程中需要注意的問題提出幾條建議。

5.1 建立統(tǒng)一的信息聯動平臺

“多規(guī)合一”需要全省各市縣聯動，涉及多個部門多項規(guī)劃的整理，制定形成統(tǒng)一“多規(guī)合一”技術規(guī)定和成果數據標準，進一步完善“多規(guī)合一”標準文件，形成地方技術規(guī)范。統(tǒng)一省、縣發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保、林業(yè)、海洋等職能部門之間不同的空間坐標系，達成共識。形成全省統(tǒng)一的業(yè)務管理信息系統(tǒng)的聯通。同時確定一致認可的縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級行政界線和海岸線等工作底圖。實現各市縣、各廳局業(yè)務管理信息系統(tǒng)與平臺的信息交換、信息共享和管理聯動。

5.2 建立多部門聯動溝通交流機制

縣“多規(guī)合一”領導小組要設置多部門聯動溝通交流機制。本次“多規(guī)合一”規(guī)劃期至2030年，各部門整合多種規(guī)劃，各規(guī)劃地塊只具有唯一的規(guī)劃用途，任何變動都是牽一發(fā)而動全身，觸動到多個部門規(guī)劃，需要多部門共同協(xié)商討論決定。同時在具體的規(guī)劃整合過程中積累的經驗，遇到的問題，通過聯動溝通機制，可以進行同平臺的學習與傳遞。也能夠在會上共同發(fā)揮智慧，解決出現的棘手問題，并確定下階段的工作思路。因此，必須建立常態(tài)溝通交流機制，并由相關部門分管領導和技術單位專職人員組成。

5.3 建立規(guī)劃動態(tài)更新維護制度

在完成“多規(guī)合一”總體工作時，現有“多規(guī)合一”成果調整、補充和完善更新，與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的修改保持聯動，因重大項目用地需要確需修改 “規(guī)劃控制線”的，由相關部門研究后上報縣規(guī)劃委員會審議，審議通過后，該部門應按程序聯動修改相關法定規(guī)劃及“規(guī)劃控制線”，修改完成后，對信息聯動平臺的“一張藍圖”的規(guī)劃控制線進行維護。

[1] 海南省人民政府. 海南省總體規(guī)劃(2015—2030)[R]. ?？冢汉Ｄ鲜∪嗣裾? 2016.

[2] 昌江黎族自治縣人民政府.昌江黎族自治縣總體規(guī)劃(空間類2015—2030)[R]. 昌江: 昌江黎族自治縣人民政府, 2016.

[3] 海南省林業(yè)廳. 海南省林地保護利用規(guī)劃(2010—2020)[R].海口: 海南省林業(yè)廳, 2013.

[4] 國家林業(yè)局森林資源管理司. 全國林地年度變更調查技術方案：試行 [S]. 北京: 國家林業(yè)局資源司, 2013.

[5] 海南省林業(yè)廳. 海南省2015年度林地變更調查操作細則[S].?？? 海南省林業(yè)廳, 2015.

[6] 海南省林業(yè)廳. 海南省2015年度林地變更調查操作細則補充規(guī)定[S]. ?？? 海南省林業(yè)廳, 2015.

DiscussonWorkingMethodsofChangjiangCountyForestSpecialPlanningin“Multiple-planCoordination”Work

DING Shan，ZHANG Jiayang，WEI Fu

(Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration, Changsha 410014, Hunan, China)

In June 2015, the thirteenth meeting of the central comprehensive deepening of reform leading group agreed to Hainan as the pilot province of “multiple-plan coordination” reform. Changjiang county is one of the important industrial base in the western part of Hainan province. The government has an urgent need to borrow the “multiple-plan coordination” reform opportunity to fundamentally solve the problem of conflict between construction land,farmland and forest land,to achieve reasonable space control,ease the conflict,and promote protection and utilization of forestland.This paper probed into the working methods of Changjiang county forest special planning in“multiple-plan coordination” work.

multiple-plan coordination；forestland protection and utilization plan；Changjiang county

2016 — 03 — 15

丁山(1987-)，男，海南?？谌?，助理工程師，主要從事森林資源監(jiān)測和生態(tài)林業(yè)規(guī)劃設計等工作。

F 326.20

B

1003 — 6075(2016)02 — 0010 — 05

10.16166/j.cnki.cn43 — 1095.2016.02.003