畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作在山西的推進

文│史誠（山西省晉城市畜牧獸醫(yī)局）

畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作在山西的推進

文│史誠（山西省晉城市畜牧獸醫(yī)局）

加強畜牧獸醫(yī)法制建設，開展畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，推行依法治牧，是提高畜產(chǎn)品質量安全水平和重大動物疫病防控、促進畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。山西畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作始于1999年，經(jīng)過多年發(fā)展，山西畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法體系逐步形成。山西省農(nóng)業(yè)廳將法律、法規(guī)、規(guī)章賦予的行政執(zhí)法權分解到七個執(zhí)法組，分別由分管廳長掛帥，有關行政處室負責；全省11個市，除太原、大同、陽泉等市級畜牧獸醫(yī)管理部門與農(nóng)業(yè)委員會未獨立分設外，其余各市和絕大部分縣畜牧獸醫(yī)局設立了法制科（股）作為綜合執(zhí)法執(zhí)行單位，并掛市（縣）畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法支（大）隊牌子，實行“一套人馬、兩塊牌子”?？傮w來看，山西畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法隊伍組建工作基本完成，形成了省廳統(tǒng)一領導、市有支隊、縣有大隊的畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法體系。

一、薄弱環(huán)節(jié)

1.畜牧獸醫(yī)管理部門執(zhí)法意識不強。畜牧獸醫(yī)管理部門由于長期只以養(yǎng)殖技術推廣服務為工作重點，弱化了畜牧獸醫(yī)執(zhí)法隊伍體系建設。另外，畜牧獸醫(yī)相關法律法規(guī)制定頒布的時間相對較晚、執(zhí)法手段的局限等，造成了畜牧獸醫(yī)管理部門執(zhí)法“沒有底氣”。

2.山西畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法體制不順。山西省、市、縣三級畜牧獸醫(yī)管理部門大部分設立了法制科，但大多與其他科室合署辦公，沒有獨立設置。法制工作人員大多不是法律相關專業(yè)，對部門內部執(zhí)法起不到有效的監(jiān)督管理和法律指導作用。有的部門既承擔著行政審批，又負責行政執(zhí)法工作，行政管理與行政執(zhí)法混為一體，既是裁判員又是運動員，不能很好起到監(jiān)督執(zhí)法作用。

并且，在執(zhí)法工作中，往往一個違法案件中涉及多個領域的違法行為，多部門參與執(zhí)法，沒有建立有效地銜接和促進機制，同級之間、上下級之間聯(lián)絡不便，不能站在全局考慮問題。一方面直接降低了執(zhí)法效率，造成執(zhí)法資源的浪費；另一方面造成職責不清，責任不明，甚至相互推諉，綜合執(zhí)法工作難以深入開展。

3.綜合執(zhí)法隊伍建設需加強。

（1）執(zhí)法人員不到位。目前，全省已經(jīng)建立執(zhí)法隊伍的市、縣中還有部分地方的執(zhí)法人員不到位，大部分市、縣兩級執(zhí)法人員編制較少，多為合署辦公，人員、設備配備不齊全，開展執(zhí)法難度大。

（2）執(zhí)法隊伍素質有待提高。畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法人員，特別是基層執(zhí)法人員，普遍年齡偏大，學歷偏低。另外，現(xiàn)有執(zhí)法工作人員大多原來從事畜牧獸醫(yī)技術服務工作，對畜牧獸醫(yī)法律法規(guī)不熟悉，綜合執(zhí)法隊伍素質整體不高。

4.山西畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法水平不高。一是執(zhí)法主體不規(guī)范。畜牧獸醫(yī)主管部門是《畜牧法》的執(zhí)法主體，而動物衛(wèi)生監(jiān)督機構是《動物防疫法》的執(zhí)法主體。但在實際執(zhí)法過程中，經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)法主體錯誤等現(xiàn)象。二是執(zhí)法程序混亂。在執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員大多注重實體法，輕視執(zhí)法程序的重要性，不能按照法定執(zhí)法程序開展工作。例如執(zhí)法人員執(zhí)法前不出示執(zhí)法證件、先處罰后立案。三是法律適用錯誤。在執(zhí)法過程中對違法行為定性不準確導致適用法律錯誤，違反法律條款和處罰依據(jù)混淆不清，引用法律條款不具體等現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。四是執(zhí)法隨意性大，標準不統(tǒng)一。各部門在執(zhí)法過程中執(zhí)法隨意性大，執(zhí)法標準不統(tǒng)一，具體操作不規(guī)范，不能體現(xiàn)依法行政，影響執(zhí)法公平性。五是執(zhí)法文書制作不規(guī)范。在實際執(zhí)法過程中，執(zhí)法文書不規(guī)范現(xiàn)象比較普遍，例如：當事人名字前后不一致、執(zhí)法工作人員隨意變更、執(zhí)法文書缺項丟項、字跡潦草、語言表達不清、案卷裝訂不規(guī)范等。

5.綜合執(zhí)法難度大。

（1）監(jiān)管對象范圍廣，難度大。以山西省晉城市為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，全市各類監(jiān)管對象2841個，另外還有很多散養(yǎng)戶也要納入監(jiān)管范圍。相對于執(zhí)法人員數(shù)量短缺、執(zhí)法點多線長面廣的工作實際，執(zhí)法工作難以監(jiān)管到位，造成執(zhí)法難度大。

（2）監(jiān)管對象法制觀念淡薄。畜牧獸醫(yī)管理部門的監(jiān)管對象大部分為農(nóng)民，文化素質不高，法制觀念相對淡薄，不學法、不懂法，給日常執(zhí)法工作帶來很多不便。

6.山西畜牧獸醫(yī)執(zhí)法工作技術支撐體系不健全、經(jīng)費保障不足?，F(xiàn)階段，全省只有一個省級畜產(chǎn)品質量安全檢測中心，大部分市縣兩級開辦的獸醫(yī)實驗室只能開展一般性的抗體監(jiān)測，甚至有的縣因為資金、人員等問題還沒有設立獸醫(yī)實驗室。

畜牧獸醫(yī)執(zhí)法工作經(jīng)費保障不足，據(jù)統(tǒng)計，全省48支畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法隊伍中，執(zhí)法車輛只有16輛，調查取證設備21臺。檢測手段落后，取證工具短缺，造成執(zhí)法成本高，影響執(zhí)法工作開展和案件有效證據(jù)的收集。

二、山西畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法推進建議

1.推行權力責任清單，認真梳理法定職責。各級畜牧獸醫(yī)管理部門要以推行權力責任清單工作為契機，對承擔的法定職責進行認真梳理，將涉及種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營、畜禽養(yǎng)殖、動物屠宰加工、獸藥飼料管理、動物病原微生物實驗室生物安全監(jiān)管、草原資源保護建設、畜產(chǎn)品質量安全監(jiān)管等方面的行政管理、行政許可、行政處罰、行政強制、行政檢查和其他行政權力等法定職責細化分解，落實崗位責任。

2.整合畜牧獸醫(yī)執(zhí)法力量，理順綜合執(zhí)法機構。

（1）創(chuàng)新執(zhí)法體制，健全執(zhí)法體系。以動物衛(wèi)生監(jiān)督機構為基礎，實行“一個機構、兩塊牌子”的模式，分別在省、市、縣三級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構加掛畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法總隊、支隊、大隊的牌子，歸口同級畜牧獸醫(yī)主管部門管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站作為縣級派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機構，加掛畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法中隊的牌子。

（2）整合行政職能，實現(xiàn)職能分離。對現(xiàn)有的畜牧獸醫(yī)行政處罰職能進行有效整合，將業(yè)務科室的種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營、畜禽養(yǎng)殖、獸藥飼料監(jiān)管、動物防疫監(jiān)督、畜產(chǎn)品質量安全監(jiān)管等行政處罰職能交由畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機構承擔，業(yè)務科室負責相關業(yè)務的行政許可和行政管理職能，使行政管理與行政執(zhí)法有效分離，統(tǒng)一行使行政處罰職能。

（3）完善執(zhí)法工作機制，嚴格執(zhí)法程序。要按照《行政處罰法》等有關法律法規(guī)規(guī)定，嚴格辦理委托執(zhí)法的相關手續(xù)，簽訂行政執(zhí)法委托書，使執(zhí)法行為合法有效。畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機構在本級畜牧行政管理部門領導和管理下開展綜合執(zhí)法工作，案件立案查處、行政處罰、行政強制決定由畜牧行政管理部門做出，由畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機構具體執(zhí)行。

（4）建立法制審查，完善執(zhí)法監(jiān)督。抽調法律素質較高的專業(yè)人員成立法制科，主要負責畜牧獸醫(yī)案件審查、行政執(zhí)法內部監(jiān)督、行政復議和行政訴訟的應訴、行政執(zhí)法人員的培訓考核等職責。

（5）建立健全技術支撐體系。創(chuàng)新工作方式，建立省、市、縣三級畜產(chǎn)品質量安全監(jiān)測機構。畜產(chǎn)品質量安全監(jiān)測機構作為畜牧獸醫(yī)行政管理和行政執(zhí)法的技術依托單位，負責執(zhí)法過程中飼料、獸藥、畜產(chǎn)品等的技術鑒定和檢測工作，為行政執(zhí)法提供技術支持，提高畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作效率。

（6）建立聯(lián)防聯(lián)動機制。認真做好行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作，加強與公安、工商、質監(jiān)、環(huán)保等部門的信息交流，打造信息共享平臺，建立完善跨區(qū)域案件聯(lián)防聯(lián)動機制，切實提高執(zhí)法能力和執(zhí)法水平。

3.強化綜合執(zhí)法隊伍建設，提高執(zhí)法人員素質?？茖W公正選拔專業(yè)執(zhí)法人員，建立一支嚴格依法行政的專職執(zhí)法隊伍。一是建立健全畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法人員資格考試、定期培訓和考核制度，使綜合執(zhí)法工作程序化、制度化；二是加強對執(zhí)法人員培訓，確保嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法；三是建立健全執(zhí)法管理制度，實行執(zhí)法責任制；四是強化內部執(zhí)法稽查，嚴格內部稽查工作。

4.加大執(zhí)法隊伍培訓，提高綜合執(zhí)法水平。

（1）制定培訓計劃，注重培訓成果。根據(jù)工作實際，制定切實可行的培訓計劃，編印培訓資料，建立考試題庫，搭建網(wǎng)絡在線考試系統(tǒng)，實施全員培訓。嚴格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，將執(zhí)法人員個人培訓情況與年度考核、任職、晉升直接掛鉤。

（2）創(chuàng)新培訓方式，提升實踐能力。要創(chuàng)新培訓方式方法，實現(xiàn)理論培訓與現(xiàn)場執(zhí)法檢查相結合，促進執(zhí)法人員將法律知識用于實踐執(zhí)法，在實踐執(zhí)法中不斷學習，形成法律知識水平和實踐執(zhí)法能力不斷提升的良性循環(huán)。

（3）定期開展案卷評查和執(zhí)法能力知識競賽。加強與政府法制部門的業(yè)務溝通，通過定期開展執(zhí)法案卷現(xiàn)場評查和執(zhí)法能力知識競賽等方式，進一步規(guī)范畜牧獸醫(yī)執(zhí)法行為，加強執(zhí)法辦案績效評估，提升執(zhí)法人員辦案能力。

5.落實綜合執(zhí)法經(jīng)費，提升綜合執(zhí)法能力。積極爭取將執(zhí)法經(jīng)費納入地方財政預算，購置執(zhí)法記錄儀、錄音筆、對講機等調查取證設備；加快推進省市縣三級畜產(chǎn)品質量安全檢測體系建設，完善畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法技術支撐和經(jīng)費保障。

6.構建綜合執(zhí)法信息化平臺，實現(xiàn)執(zhí)法信息化。創(chuàng)新執(zhí)法機制，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維以及現(xiàn)代計算機技術、3G網(wǎng)絡和智能手機移動信息采集終端，將畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作與現(xiàn)代信息技術深度融合。以山西“智慧動監(jiān)”為基礎，構建山西畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法信息化監(jiān)管平臺，將監(jiān)管對象進行電子定位，制作電子地圖。創(chuàng)新監(jiān)管模式，實行企業(yè)“黑名單”制度，實現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)管的流程運行、過程監(jiān)管和全程可追溯，全面提升畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法信息化水平。