基于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整研究——以長(zhǎng)豐縣為例

張正雄，賀 威　(.安徽省合肥市土地整治辦公室，安徽合肥 300；.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)土資源研究所，安徽合肥 30036)

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基于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整研究——以長(zhǎng)豐縣為例

張正雄1，賀 威2(1.安徽省合肥市土地整治辦公室，安徽合肥 230022；2.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)土資源研究所，安徽合肥 230036)

城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，是我國(guó)長(zhǎng)期存在的一個(gè)問(wèn)題?！耙猿菐оl(xiāng)，以工促農(nóng)”是改革開(kāi)放初期“優(yōu)先發(fā)展城市，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)”的必然回報(bào)。這兩者間的抉擇既說(shuō)不上舍本逐末，也談不上避重就輕，只能說(shuō)是發(fā)展階段中的彼此調(diào)和，這對(duì)矛盾處理得好，不僅能夠解決好城鎮(zhèn)發(fā)展問(wèn)題，也能解決好鄉(xiāng)村發(fā)展問(wèn)題。為了解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的一系列矛盾，特別是城鄉(xiāng)發(fā)展失衡這一突出問(wèn)題，就需要從宏觀上做出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安排。土地利用總體規(guī)劃是土地參與宏觀調(diào)控的手段，其中土地利用結(jié)構(gòu)決定了調(diào)控的功能[1]。筆者以土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整為切入點(diǎn)，對(duì)安徽省長(zhǎng)豐縣土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)例進(jìn)行分析，研究土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。

1土地利用結(jié)構(gòu)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系

1.1土地利用結(jié)構(gòu)是縣域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基石土地具有自然與經(jīng)濟(jì)社會(huì)雙重屬性。自然屬性要求人類在利用土地進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)中要遵循自然規(guī)律，協(xié)調(diào)處理好土地與土地、人與土地之間的關(guān)系，否則會(huì)造成土地利用與生態(tài)環(huán)境的對(duì)立，土地利用不可持續(xù)；經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性要求人們?cè)诶猛恋氐倪^(guò)程中要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在不影響土地可持續(xù)利用的前提下發(fā)揮其最大經(jīng)濟(jì)效益[2]。

合理的土地利用結(jié)構(gòu)和科學(xué)的土地利用空間布局是協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)乃至人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基石。因此，“十三五”期間，縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃修改，必須建基于新型城鎮(zhèn)化背景下縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和美好鄉(xiāng)村規(guī)劃等，在保障糧食安全、生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可續(xù)發(fā)展的前提下，進(jìn)行土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地利用布局的優(yōu)化。

1.2土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題，主要源于行政管理體制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及勞動(dòng)力素質(zhì)等，這些問(wèn)題的行為主體分別是政府、企業(yè)和居民，構(gòu)成了土地利用空間結(jié)構(gòu)的三大驅(qū)動(dòng)力因素。政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)需要拓展建設(shè)規(guī)模，需要土地搞建設(shè)；企業(yè)為了創(chuàng)造效益，需要土地建廠房；居民為了生活，需要土地建住宅。這三者訴求關(guān)聯(lián)互動(dòng)，成為土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要驅(qū)動(dòng)力。

土地因其稀缺性與位置的固定性，在上述驅(qū)動(dòng)力作用下，就必須做出結(jié)構(gòu)調(diào)整，以滿足生產(chǎn)生活的需求。一項(xiàng)建立在土地承載功能之上的生產(chǎn)活動(dòng)就有著相對(duì)較長(zhǎng)時(shí)間的不可變動(dòng)性。這要求土地利用結(jié)構(gòu)的確定要有科學(xué)性與戰(zhàn)略性，方能顯現(xiàn)其驅(qū)動(dòng)力。土地利用結(jié)構(gòu)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)性主要體現(xiàn)在如下幾方面：首先，它能夠在國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)之間合理分配土地資源；其次，它能夠通過(guò)面積限制，提高土地利用效率；再次，它能夠形成土地利用框架，對(duì)城市的不良擴(kuò)張起到很好的抵御作用；最后，它能夠使土地利用層次分明，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有方向、有特色[3]。

2長(zhǎng)豐縣土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)例

2.1長(zhǎng)豐縣及其外圍政策環(huán)境分析長(zhǎng)豐縣區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，自然條件得天獨(dú)厚。作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，不僅是安徽省重要糧食生產(chǎn)基地，也是全國(guó)農(nóng)作物產(chǎn)品基地，因此其農(nóng)業(yè)地位不能動(dòng)搖。“十三五”期間，應(yīng)繼續(xù)實(shí)施強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)用地尤其是耕地利用結(jié)構(gòu)，為糧食安全做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

長(zhǎng)豐縣交通便利，是合肥經(jīng)濟(jì)圈向北輻射的門(mén)戶 ，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不動(dòng)搖的前提下，要大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。因此，“十三五”期間，長(zhǎng)豐縣必須爭(zhēng)取合肥市有關(guān)土地利用的優(yōu)惠政策，用好現(xiàn)有政策，挖掘自身土地利用潛力，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求。

長(zhǎng)豐縣作為省城合肥市的“北大門(mén)”和淮南市的“南大門(mén)”，必將成為皖中地區(qū)發(fā)展的新亮點(diǎn)，特別是長(zhǎng)豐縣南部地區(qū)緊鄰合肥市廬陽(yáng)區(qū)，是合肥市構(gòu)建合肥市“1419”組團(tuán)的重要組成部分。因此，長(zhǎng)豐縣將能夠充分利用各級(jí)各類優(yōu)惠政策，積極穩(wěn)步推進(jìn)體制改革與制度創(chuàng)新，主動(dòng)承接沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并通過(guò)緩解或解決所有制結(jié)構(gòu)不合理、政府職能轉(zhuǎn)變不到位、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出、社會(huì)保障制度不健全等重大體制性障礙，為全縣經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提供保障。

2.2土地利用現(xiàn)狀與分析土地利用現(xiàn)狀調(diào)查與分析是土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)，重點(diǎn)是調(diào)查規(guī)劃時(shí)點(diǎn)的土地利用結(jié)構(gòu)與布局，分析其土地利用成效、特點(diǎn)、潛力、存在的問(wèn)題等，提出為了滿足規(guī)劃期限內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地利用方向和解決土地利用中存在的問(wèn)題。

長(zhǎng)豐縣土地總面積為1 922 km2，其中，農(nóng)用地面積161 347.09 hm2，占土地總面積的84%；建設(shè)用地面積27 597.49 hm2，占土地總面積的14%；未利用地面積3 279.41 hm2，占土地總面積的2%。目前，依然呈現(xiàn)農(nóng)用地與未利用地面積減少，建設(shè)用地面積增加的趨勢(shì)。隨著合肥市建設(shè)區(qū)域型特大城市和合淮(合肥市與淮南市)同城化戰(zhàn)略的推進(jìn)，以及新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，長(zhǎng)豐縣保護(hù)耕地的壓力將進(jìn)一步加大，建設(shè)用地供需矛盾將更加突出，生態(tài)建設(shè)的任務(wù)將更加艱巨。因此，長(zhǎng)豐縣必須通過(guò)節(jié)約集約用地、加強(qiáng)土地整治力度、推進(jìn)“四化”同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地利用與經(jīng)濟(jì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.3土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整方向長(zhǎng)豐縣隸屬于合肥市，下轄14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)。近年來(lái)，三大產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值穩(wěn)步提升，二、三產(chǎn)業(yè)比例逐年提高。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，長(zhǎng)豐縣本地人口增長(zhǎng)率呈負(fù)增長(zhǎng)，外來(lái)人口增加，人口文化程度顯著提升。根據(jù)長(zhǎng)豐縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)與人口走向，可以初步肯定的是，長(zhǎng)豐縣未來(lái)的土地需求依然是增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積，用于二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城鎮(zhèn)人口居住，即推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展。因此，長(zhǎng)豐縣土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整方向是：把“增加掛”的用地政策用足用實(shí)，通過(guò)實(shí)施“整村推進(jìn)，土地整治”模式，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積增加、耕地面積增加、農(nóng)村宅基地面積減少和土地利用效益提升的“雙增一減一提升”的土地利用目標(biāo)。

2.4“分區(qū)+指標(biāo)+政策”的規(guī)劃模式與土地利用布局相結(jié)合土地利用總體規(guī)劃分為全國(guó)、省、市、縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))5個(gè)層次。市級(jí)土地利用總體規(guī)劃的主要任務(wù)是落實(shí)土地利用政策，將上級(jí)規(guī)劃下達(dá)的各項(xiàng)用地控制指標(biāo)，分解落實(shí)至所轄縣(市、區(qū))?？h(市、區(qū))土地利用總體規(guī)劃重在定序、定時(shí)、定位、定點(diǎn)地將市級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)控制指標(biāo)，按照“分區(qū)+指標(biāo)+政策”的規(guī)劃模式落實(shí)到各用途分區(qū)，并分解落實(shí)至轄區(qū)各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。因此，長(zhǎng)豐縣土地結(jié)構(gòu)調(diào)整既要依據(jù)合肥市的土地利用總體規(guī)劃，確保土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整不突破合肥市下達(dá)的控制指標(biāo)；另一方面要切合長(zhǎng)豐縣“南北雙城呼應(yīng)，中工、東西農(nóng)互補(bǔ)”的土地利用戰(zhàn)略，將土地利用調(diào)整后的結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)、合理地空間布局，即指標(biāo)分解要落實(shí)差別化的土地利用政策，對(duì)臨近城市邊緣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要多給予建設(shè)用地指標(biāo)，對(duì)離城市邊緣較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)多給予農(nóng)業(yè)用地指標(biāo)(表1)。特別說(shuō)明的是：土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整要做到因地制宜，如城鎮(zhèn)周邊、公路兩邊等肥沃土地不能輕易的規(guī)劃為建設(shè)用地，要引進(jìn)都市農(nóng)業(yè)和田園城市的理念，將其劃為永久基本農(nóng)田。

表1　長(zhǎng)豐縣各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用指標(biāo)分解與土地利用結(jié)構(gòu)(2020年)

水湖鎮(zhèn)和雙墩鎮(zhèn)是實(shí)施“南北雙城呼應(yīng)”土地利用戰(zhàn)略的載體鎮(zhèn)，水湖鎮(zhèn)更是長(zhǎng)豐縣政府所在地。因此，這2個(gè)鎮(zhèn)的發(fā)展對(duì)長(zhǎng)豐縣縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了舉足輕重的作用，必須有足量的建設(shè)用地指標(biāo)；下塘鎮(zhèn)居于長(zhǎng)豐縣中部，是實(shí)施“中工、東西農(nóng)互補(bǔ)”土地利用戰(zhàn)略的“中工”核心鎮(zhèn)，因此，必須有一定的建設(shè)用地指標(biāo)支撐。從表1可以看出，長(zhǎng)豐縣在建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和空間布局優(yōu)化的方向上，均向上述諸鎮(zhèn)傾斜。農(nóng)用地，尤其是耕地結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局的優(yōu)化，仍然是在土地利用戰(zhàn)略的指導(dǎo)下有序推進(jìn)。

3結(jié)論

(1)“十三五”期間，縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃修改的核心問(wèn)題是圍繞縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化。長(zhǎng)豐縣土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整必須滿足“南北雙城呼應(yīng)，中工、東西農(nóng)互補(bǔ)”的土地利用戰(zhàn)略，將建設(shè)用地指標(biāo)主要布局在水湖鎮(zhèn)、北城辦和下塘鎮(zhèn)等重點(diǎn)城鎮(zhèn)，東西部以土地流轉(zhuǎn)為動(dòng)力，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。對(duì)于諸如大房郢水庫(kù)周邊等生態(tài)敏感區(qū)必須布局生態(tài)屏障用地，確保生態(tài)安全。

(2)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整要優(yōu)先考慮糧食安全，即必須貫徹耕地和基本農(nóng)田保護(hù)優(yōu)先的原則。長(zhǎng)豐縣土地利用總體規(guī)劃修改，要在劃定永久基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上進(jìn)行土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵(lì)將允許建設(shè)區(qū)的耕地劃為基本農(nóng)田，盡可能將有條件建設(shè)區(qū)的優(yōu)質(zhì)耕地劃為基本農(nóng)田，堅(jiān)決將交通線兩側(cè)、城鎮(zhèn)周邊的優(yōu)質(zhì)耕地劃為基本農(nóng)田。

(3)土地利用結(jié)構(gòu)與布局的調(diào)整必須做到因地制宜，科學(xué)合理，以便最大程度地發(fā)揮土地利用效益，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。長(zhǎng)豐縣土地利用總體規(guī)劃修改，必須結(jié)合長(zhǎng)豐縣經(jīng)濟(jì)社會(huì) “十三五”發(fā)展規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃、美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃等，依據(jù)其自然資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)等進(jìn)行土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局優(yōu)化。如宅基地整治，決不是通過(guò)“趕農(nóng)民上樓”推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，而是建設(shè)宜居的休閑農(nóng)莊，留住“鄉(xiāng)愁”。

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摘要基于土地利用結(jié)構(gòu)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，以長(zhǎng)豐縣為例，實(shí)例分析了縣域土地利用結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及特點(diǎn)，結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀與態(tài)勢(shì)，提出了縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃修改過(guò)程中土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整方略：把“增加掛”的用地政策用足用實(shí)，通過(guò)實(shí)施“整村推進(jìn)，土地整治”模式，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積增加、耕地面積增加、農(nóng)村宅基地面積減少和土地利用效益提升的“雙增一減一提升”的土地利用目標(biāo)。

關(guān)鍵詞縣域經(jīng)濟(jì)；土地利用結(jié)構(gòu)；調(diào)整；長(zhǎng)豐縣

Research on Land Use Structure Adjustment Based on County Economic Development—A Case Study of Changfeng County

ZHANG Zheng-xiong1, HE Wei2(1. Hefei City Land Remediation Office, Hefei, Anhui 230022; 2. Land Resources Research Institute, Anhui Agricultural University, Hefei, Anhui 230036)

AbstractBased on relationship between land use structure and county economic development, with Changfeng County as an example, the status and characteristics of land use structure was analyzed. Combined with the status and tendency of county economic development, the adjustment strategy of land use structure was put forward in the process of revising the overall plan of land use at county level: through implementing the model of “whole village advancement, land consolidation”, realize the increase of urban construction land area and cultivated land area, reduction of rural residential area, improvement of land use benefit.

Key wordsCounty economy; Land use structure; Adjustment; Changfeng County

收稿日期2015-09-20

作者簡(jiǎn)介張正雄(1969-)男，安徽肥東人，經(jīng)濟(jì)師，從事土地管理、土地整治研究。

基金項(xiàng)目2015年國(guó)土資源軟科學(xué)研究項(xiàng)目(財(cái)建[2015]801號(hào))。

中圖分類號(hào)S 27

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)0517-6611(2015)32-317-03