政府績效治理中的行政價(jià)值：邏輯框架、失范原因及完善路徑

王　煒，黃新宇

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，哈爾濱 150028)

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政府績效治理中的行政價(jià)值：邏輯框架、失范原因及完善路徑

王煒，黃新宇

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，哈爾濱 150028)

摘要：加強(qiáng)社會主義法治建設(shè)，關(guān)鍵要建立體現(xiàn)社會主義核心價(jià)值觀、符合社會主義法治行為規(guī)范的行政價(jià)值體系，這對提高政府績效治理水平有重要意義。通過政府績效治理與行政價(jià)值邏輯關(guān)系的分析，提出政府績效治理包括績效治理理念、績效治理結(jié)構(gòu)和績效治理過程三個(gè)部分；行政價(jià)值是績效治理理念的重要構(gòu)成，是公務(wù)員提高政治素質(zhì)和依法行政的準(zhǔn)則。據(jù)此，提出建立主體多元化的考核標(biāo)準(zhǔn)和治理體系、完善行政價(jià)值制度保障等對策建議。

關(guān)鍵詞：政府績效；績效治理；行政價(jià)值

一、問題的提出

依據(jù)最高檢工作報(bào)告以及媒體公開報(bào)道，在高官落馬事件中，“受賄”成為第一貪腐形式，因?yàn)椤盀E用職權(quán)”和“玩忽職守”被查出的領(lǐng)導(dǎo)干部超過一半案例提及，還有人員被查出存在“道德敗壞”和“生活腐化”原因。中央八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施后，截至2014年12月，各地查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題77 606個(gè)，處理102 168人，給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分31 338人，其中省部級干部3人，地廳級干部153人，縣處級干部1 690人，鄉(xiāng)科級干部29 492人(數(shù)據(jù)來源：中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站)。伴隨網(wǎng)絡(luò)反腐和民眾監(jiān)督日益加強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)干部因?yàn)椤皞€(gè)人作風(fēng)問題”被查出現(xiàn)上升趨勢。

在中共十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第三次全體會議上，習(xí)近平總書記明確提出，要“強(qiáng)化反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，加強(qiáng)思想政治教育”。十八屆四中全會又明確提出了全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的總目標(biāo)就是要建設(shè)中國特色社會主義法治體系。加強(qiáng)社會主義法治國家建設(shè)，依法治國，關(guān)鍵是要建立體現(xiàn)社會主義核心價(jià)值觀、符合社會主義法治行為規(guī)范的行政價(jià)值體系，這對于塑造廉潔高效的政府形象，提高政府績效治理水平具有重要的意義。

二、政府績效治理與行政價(jià)值的理論溯源

(一)政府績效治理的理論源起

從政府績效評估到政府績效管理，再到政府績效治理的發(fā)展，是一個(gè)從強(qiáng)調(diào)技術(shù)方法的運(yùn)用到管理理念、治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的過程?？冃Ч芾碓从诳茖W(xué)管理時(shí)代的效率主義。

第一階段是以行政效率為主要特征的績效管理階段。最早可以追溯到公共行政創(chuàng)始人威爾遜對責(zé)任和績效測量的研究，他提出的“要解決腐敗和政府信任危機(jī)，必須使官員對自己的行為負(fù)責(zé)”，使行政效率作為政府的首要目標(biāo)被廣泛關(guān)注，也構(gòu)成了績效的主要內(nèi)容。

第二階段是注重績效評價(jià)技術(shù)與方法的階段。20世紀(jì)70、80年代興起的新公共管理范式，將私人部門的管理手段運(yùn)用到政府的管理中，政府績效管理作為一種強(qiáng)有力的管理方式被廣泛運(yùn)用，以此提高政府部門對公民需求的回應(yīng)性。20世紀(jì)90年代梅杰政府將重點(diǎn)進(jìn)一步放到公共服務(wù)的質(zhì)量方面，使績效管理更加戰(zhàn)略化和系統(tǒng)化。

第三階段是政府績效治理階段。21世紀(jì)后，學(xué)者開始從戰(zhàn)略角度對政府績效管理進(jìn)行反思，試圖建立以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績效治理結(jié)構(gòu)。政府績效治理理論研究熱點(diǎn)也發(fā)生了變化，績效治理的主體，特別是國家、政府和社會合作成為了新的研究熱點(diǎn)。如美國波特蘭州立大學(xué)教授道格拉斯·摩根(2011)研究了政府績效管理中的價(jià)值理性和工具理性之間的關(guān)系，以行政價(jià)值為基礎(chǔ)，構(gòu)建了地方政府治理的戰(zhàn)略框架，即政策發(fā)展、制定、管理和執(zhí)行以及評估和反饋等四個(gè)階段，并從個(gè)體、結(jié)構(gòu)、政策三個(gè)層次，提出激勵(lì)地方政府以價(jià)值為基礎(chǔ)實(shí)施政府績效治理的戰(zhàn)略。包國憲教授(2010、2012)提出了以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績效治理理論和政府績效治理的PV-GPG模型。蔡立輝教授(2012)認(rèn)為，基于政府績效評估實(shí)踐提出來的政府績效評估科學(xué)化，政府績效評估價(jià)值取向必須通過“政府+專家”的模式解決。2012年10月份，在“公共績效治理：國際學(xué)術(shù)前沿與全國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)高端論壇”中，羅納德·塔門教授和賈塞科·庫格勒教授(2012)首次提出“國家績效理論”，進(jìn)一步完善了政府績效治理理論[1]。

(二)行政價(jià)值的理論發(fā)展

行政價(jià)值的研究最早起源于西方哲學(xué)學(xué)派。從20世紀(jì)60年代新公共行政學(xué)派倡導(dǎo)社會公平與正義，到20世紀(jì)80年代新公共管理理論和新公共服務(wù)理論治理體系中公民地位的核心變化，強(qiáng)調(diào)公民、公民權(quán)和公共利益是公共服務(wù)的首要關(guān)注點(diǎn)，再到20世紀(jì)90年代后行政倫理學(xué)派的助推下，公共行政領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)行政倫理價(jià)值[2]。

我國學(xué)術(shù)界對于行政價(jià)值的研究，主要關(guān)注馬克思主義經(jīng)典著作中的行政價(jià)值理念。21世紀(jì)之后，中國逐步形成了較完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和制度，這為政治及行政體制改革提供了發(fā)展的動力和基礎(chǔ)。行政價(jià)值觀也逐漸由“注重效率”轉(zhuǎn)向“注重公平”。毛澤東倡導(dǎo)“民主和廉潔”、鄧小平倡導(dǎo)“效率和權(quán)威”、江澤民倡導(dǎo)“服務(wù)和法制”、胡錦濤倡導(dǎo)“社會主義民主法治、自由平等、公平正義”，習(xí)近平則把“倡導(dǎo)自由、平等、公正、法治”作為“積極培育和踐行社會主義核心價(jià)值觀”，推進(jìn)社會主義核心價(jià)值體系建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。中國的行政價(jià)值觀是馬克思列寧主義關(guān)于行政價(jià)值思想在中國的進(jìn)一步發(fā)展，可為社會主義國家行政管理活動提供導(dǎo)向[3]。

三、政府績效治理與行政價(jià)值的邏輯關(guān)系框架

提高政府績效治理水平，必須要明確行政價(jià)值在政府績效治理的地位和作用。政府績效治理和行政價(jià)值相結(jié)合的研究，無論從制度、體制到行為模式，行政核心價(jià)值都貫穿于社會治理體系構(gòu)成的各個(gè)方面，公共行政是治理價(jià)值的具體存在形態(tài)和實(shí)現(xiàn)路徑。有的學(xué)者如包國憲教授(2012)提出以公共價(jià)值為核心的政府績效治理模型，認(rèn)為來源于社會、根植于社會，才是政府績效的合法性基礎(chǔ)[4]。本文認(rèn)為，通過行政價(jià)值的重塑加強(qiáng)政府績效治理水平，必須要明確政府績效治理與行政價(jià)值的關(guān)系，行政價(jià)值與公共價(jià)值不同，公共價(jià)值更多體現(xiàn)社會的核心價(jià)值，而行政價(jià)值則是引導(dǎo)公務(wù)員以身作則，自覺遵守和履行社會主義核心價(jià)值觀的價(jià)值體系，是公務(wù)員的行為規(guī)范和職業(yè)準(zhǔn)則。只有符合社會公共價(jià)值需要，政府績效管理才能產(chǎn)生可持續(xù)提升的動力；只有基于行政價(jià)值基礎(chǔ)的科學(xué)管理，才能充分體現(xiàn)科學(xué)管理的價(jià)值，保證政府產(chǎn)出與社會需求高度一致，實(shí)現(xiàn)政府組織與社會的發(fā)展目標(biāo)。

政府績效治理與行政價(jià)值的邏輯關(guān)系可以用下圖1表示：

圖1　政府績效治理與行政價(jià)值的邏輯關(guān)系

(一)行政價(jià)值是公共價(jià)值的基礎(chǔ)

本文認(rèn)為，政府績效治理主要包括績效治理結(jié)構(gòu)、績效治理理念和績效治理過程三個(gè)部分。行政價(jià)值是績效治理理念的核心部分，是實(shí)現(xiàn)政府績效治理目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的基礎(chǔ)。公共價(jià)值是社會基本價(jià)值，是公民、社會、政府追求的共同價(jià)值和績效治理的最終價(jià)值。因此，政府績效治理必須符合社會公共價(jià)值要求。公共價(jià)值以社會發(fā)展、公眾需要為衡量標(biāo)準(zhǔn)，其最終目的是社會福利的最大化。經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性的行政過程在政府績效管理被普遍認(rèn)為是有績效的，但是在以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績效治理中，判斷績效結(jié)果是否達(dá)成的根本標(biāo)準(zhǔn)必須以公眾的滿意度為標(biāo)準(zhǔn)，以是否促進(jìn)了公眾福祉提高和社會發(fā)展作為衡量的目標(biāo)，這樣政策制定及執(zhí)行才能獲得公眾的支持和理解。政府績效治理以實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值為最終目的，就要求以體現(xiàn)公共價(jià)值作為績效實(shí)現(xiàn)的合法性法理依據(jù)。因此，政府績效治理要分析政府的政策制定、行政行為和行政產(chǎn)出，更要注重“政府的決策、行為和結(jié)果是否符合社會和公民的需要”。

(二)行政價(jià)值是政府績效治理理念的重要構(gòu)成部分

行政價(jià)值的基礎(chǔ)是行政倫理的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，是行政文化中制度文化的核心構(gòu)成內(nèi)容，是公務(wù)員行政行為的規(guī)范，也是公務(wù)員提高政治素質(zhì)和依法行政的重要準(zhǔn)則。首先，行政價(jià)值是社會主義核心價(jià)值觀在行政過程中的重要體現(xiàn)，也是繼承、發(fā)展馬克思主義行政價(jià)值觀，并在此基礎(chǔ)上的繼續(xù)及創(chuàng)新，社會主義核心價(jià)值觀的要求必然要在每一個(gè)公務(wù)員的行政過程中體現(xiàn)出來。其次，建構(gòu)符合時(shí)代要求的政府績效治理行政價(jià)值觀，要求政府在績效治理過程中厘清不同時(shí)期意識、文化和制度層面積淀、形成和變遷過程，能夠反映不同時(shí)期公共價(jià)值的特點(diǎn)、行為結(jié)果和行政表現(xiàn)。行政價(jià)值的建構(gòu)有助于形成良好的行政行為和行政文化，應(yīng)該符合政府績效治理需要，最終實(shí)現(xiàn)行政過程的價(jià)值主導(dǎo)，使政府組織行為秉持正確的價(jià)值原則，提高行政執(zhí)行力與政府公信度。第三，行政價(jià)值是公務(wù)員的行政行為規(guī)范，依據(jù)行為規(guī)范和制度標(biāo)準(zhǔn)依法行政，可以提高公務(wù)員的行政效率和日常行政管理的科學(xué)化。建立高效政府、提高政府執(zhí)政力、加強(qiáng)制度建設(shè)，完善行政組織的行為規(guī)范，對于法治國家的建設(shè)尤為重要。通過行政價(jià)值的建構(gòu)，完善行政人員的行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，提高公務(wù)員對自身工作價(jià)值的理解和認(rèn)識，提高其責(zé)任感和使命感，滿足社會公眾需要，減少行政阻礙，提高管理效率。

(三)行政價(jià)值必須適應(yīng)不同的社會基礎(chǔ)、政策環(huán)境、制度環(huán)境

前文分析，行政價(jià)值的基礎(chǔ)是行政倫理的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，是行政文化中制度文化的核心構(gòu)成內(nèi)容，而社會倫理、社會文化的形成離不開特定的社會基礎(chǔ)，不同國家或一個(gè)國家不同地區(qū)、不同的發(fā)展階段，社會環(huán)境、政治環(huán)境、制度環(huán)境存在差異性，這也決定了政府績效治理的差異化?！拔鞣絿艺冃У膬r(jià)值建構(gòu)，主要是通過成熟的代議民主制和公民社會實(shí)現(xiàn)的?！逼渖鐣A(chǔ)包括政治基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會文化基礎(chǔ)、民主化程度、政治權(quán)力集中程度。而我國特定的政治制度和社會環(huán)境決定了政府產(chǎn)出的是“政績”，不全是績效。我國特定的制度環(huán)境和行政生態(tài)，決定了區(qū)別與西方國家不同的文化價(jià)值觀、行政倫理道德和公務(wù)員的行政規(guī)范價(jià)值準(zhǔn)則。

(四)行政價(jià)值重塑促進(jìn)績效治理理念、結(jié)構(gòu)和過程的創(chuàng)新

首先，行政價(jià)值重塑是治理結(jié)構(gòu)改革和創(chuàng)新的價(jià)值動力，也是治理理念創(chuàng)新的保障。治理結(jié)構(gòu)包括組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力設(shè)置與領(lǐng)導(dǎo)體制，治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新是在對社會發(fā)展現(xiàn)實(shí)進(jìn)行充分分析和正確認(rèn)識的基礎(chǔ)上對公共權(quán)力的有效分配?？冃е卫斫Y(jié)構(gòu)是否合理，是有效促進(jìn)社會發(fā)展的公共權(quán)力的基礎(chǔ)，因此政府必須有效地進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。實(shí)踐可知，每一次政府組織機(jī)構(gòu)改革無不是圍繞政府職能轉(zhuǎn)換進(jìn)行，恰當(dāng)行使行政職能是完成行政目標(biāo)的重要保證，而行政價(jià)值正是引導(dǎo)公務(wù)員日常行為準(zhǔn)則和行政規(guī)范的價(jià)值基礎(chǔ)。其次，治理過程包括行政手段、行政過程和政策回應(yīng)。行政手段是行政方法、行政技術(shù)的運(yùn)用過程，行政過程是行政權(quán)力的具體運(yùn)用和行政執(zhí)行力的體現(xiàn)，通過行政執(zhí)行達(dá)到政策預(yù)期目標(biāo)；政策回應(yīng)是通過行政執(zhí)行后，公民對政策執(zhí)行的理解和配合，對政策執(zhí)行效果的評價(jià)和反饋，治理的過程和結(jié)構(gòu)都是在治理理念的指引下進(jìn)行設(shè)計(jì)、引導(dǎo)和創(chuàng)新，是三者協(xié)同發(fā)展的過程。可以通過建立社會、公民協(xié)調(diào)和反饋機(jī)制，使公眾了解行政的手段和方法，因此，理解行政價(jià)值和政策目標(biāo)，可以更好地提高公眾對行政和政策的理解與響應(yīng)，實(shí)現(xiàn)績效治理目標(biāo)。

四、政府績效治理中行政價(jià)值失范的原因及完善路徑

(一)政府績效治理中行政價(jià)值失范的原因

1．官員績效考核不重視行政價(jià)值觀，導(dǎo)致權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象

首先，績效考核體系中不重視行政價(jià)值觀，表現(xiàn)為對職業(yè)道德、政治素質(zhì)、行為規(guī)范考核忽視，這會導(dǎo)致權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象發(fā)生。作為行政領(lǐng)導(dǎo)，如果不以行政價(jià)值自覺規(guī)范自身行為，就會導(dǎo)致權(quán)力的尋租和濫用。特別是當(dāng)官員手中掌握大量的自由裁量權(quán)卻沒有受到合理監(jiān)督的情況下，“經(jīng)濟(jì)人”的本性會驅(qū)使他們做出有利于自身的選擇，個(gè)人價(jià)值至上，忘記了應(yīng)有的行政價(jià)值。其次，個(gè)別官員的價(jià)值觀與公共價(jià)值取向發(fā)生偏差。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些不良社會風(fēng)氣的熏染使部分官員注重奢靡的享樂主義，甚至有一些官員做出違背社會道德和行政倫理的行為；還有一些官員忽略了思想建設(shè)對于政府績效治理的重要作用，導(dǎo)致管理工作落實(shí)不到位。嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)根本原因在于：一些行政官員忘記、背離了“為人民服務(wù)”這個(gè)根本宗旨，忽視了行政價(jià)值、政治規(guī)矩和人民需要，他們的價(jià)值觀脫離了“為人民服務(wù)”和“公眾利益”這個(gè)本位，導(dǎo)致人生價(jià)值、理想信念喪失，公仆位置顛倒。沒有了正確的行政價(jià)值引導(dǎo)、“為人民服務(wù)”的意識，就變?yōu)榱恕皺?quán)為我所用”，沒有將個(gè)人的人生追求和職業(yè)價(jià)值目標(biāo)融入到為“民族振興、祖國富強(qiáng)、人民幸福的奮斗之中”[5]。

2．政府績效治理忽視公共價(jià)值，不注重組織績效改進(jìn)過程

《公務(wù)員法》規(guī)定：公務(wù)員績效評價(jià)應(yīng)從德、能、勤、績、廉五個(gè)方面進(jìn)行綜合考評，而以往對于公務(wù)員考評中的“績”多是根據(jù)行政領(lǐng)導(dǎo)所轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為主要衡量績效的指標(biāo)，“唯GDP”發(fā)展績效為主的績效考評體系，忽略了公共價(jià)值、公眾需求、公民滿意度等“軟性”指標(biāo)，致使公務(wù)員片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視文化建設(shè)、道德建設(shè)等因素，造成唯經(jīng)濟(jì)增長速度的政績觀和偏重于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)設(shè)計(jì)考評體系的惡性循環(huán)。上級政府把績效治理影響和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的樹立作為考核下級政府的主要內(nèi)容，下級政府績效考核主要圍繞上級政府提出的中心任務(wù)和戰(zhàn)略而展開，社會公眾和第三方評估沒有引入到績效評估主體體系，政府績效評估的價(jià)值核心是“政府本位”，其績效管理多從部門自身需要出發(fā)，而不考慮是否滿足公眾的需求。政府績效評估的價(jià)值取向表現(xiàn)為“自上而下”的政府控制型績效治理，績效考核成為了上級政府控制下級行政及政策執(zhí)行的工具，忽視了組織績效的改進(jìn)。

(二)政府績效治理中行政價(jià)值的完善路徑

1．以價(jià)值為導(dǎo)向，建立主體多元化的治理體系

公共利益和社會福祉的實(shí)現(xiàn)，必須通過政府、行政人員以及社會公共組織共同履行公共責(zé)任，要建立以公共價(jià)值為核心，涵蓋政府、社會組織、行政官員三個(gè)主體的績效治理體系。主體一：擁有公共權(quán)力的政府部門。要以績效治理中的公共價(jià)值為導(dǎo)向，滿足社會公眾需求。特別是以建設(shè)服務(wù)型政府為出發(fā)點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值作為行政價(jià)值踐行的評估標(biāo)準(zhǔn)，積極與非政府部門協(xié)同，共同參與到各項(xiàng)公共服務(wù)的提供過程中，在有效滿足不同社會公眾和群體需求的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)包括本部門利益在內(nèi)的公共利益。主體二：參與社會自治的公共組織。社會組織通過加強(qiáng)政治參與度，提高社會自治水平，實(shí)現(xiàn)社會公共事務(wù)的自我管理和公共服務(wù)的自我供給，可以降低政府社會治理和服務(wù)成本，有效提高政府績效水平。主體三：以行政價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)的行政人員。政府行政人員應(yīng)著眼于公共利益，自覺地將公共服務(wù)當(dāng)作責(zé)任，才能提高行政的服務(wù)意識。公共價(jià)值的核心是公民需要和社會公平，公平的實(shí)現(xiàn)涉及提供公共物品和公共服務(wù)時(shí)的政治、社會、文化、醫(yī)療、司法、教育等各個(gè)領(lǐng)域的社會公平。行政人員在依法行政過程中以行政價(jià)值和行政規(guī)范為基礎(chǔ)自覺履行行政責(zé)任，積極提供社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，營造政策、法律、醫(yī)療、就業(yè)等平等權(quán)利。

2．以人員分類為基礎(chǔ)，以價(jià)值為核心構(gòu)建績效管理評價(jià)體系

《公務(wù)員法》規(guī)定我國的公務(wù)員實(shí)行職位分類，分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類三大類。我國公務(wù)員還分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，所以對于不同類型行政人員應(yīng)采用不同的考核體系，應(yīng)建立基于人員分類管理的行政價(jià)值評價(jià)體系。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“必須健全考察機(jī)制和辦法，多渠道、多層次、多側(cè)面了解干部”?？冃е卫砗托姓芾砉ぷ鞯脑u價(jià)具有難以量化和效果滯后的特點(diǎn)，單純以量化的分?jǐn)?shù)難以體現(xiàn)行政價(jià)值和公共價(jià)值。改革簡單的量化考核和效果滯后的考核辦法，改變“唯政績觀”，建立公眾參與的、以公眾滿意度為核心的治理體系，還可以委托第三方或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行民意調(diào)查。應(yīng)當(dāng)由行政組織之外的公民和社會組織評判政府的治理績效[6]。建立以人大、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、民間組織等不同社會組織構(gòu)成的多元社會治理體系，提高民眾組織化程度，建立官民互動機(jī)制、創(chuàng)造良好的政策和行政環(huán)境，不斷提高政府的治理績效。

3．完善行政價(jià)值制度保障抵制腐敗現(xiàn)象滋生

(1)加強(qiáng)行政倫理制度建設(shè)。反腐倡廉工作要取得成效，關(guān)鍵是在注重思想教育工作的同時(shí)，加強(qiáng)外部控制機(jī)制的建設(shè)。以往，我國反腐倡廉工作主要以思想教育方式構(gòu)建官員的行政倫理基礎(chǔ)，但是，思想教育對行政官員行政倫理修養(yǎng)的提升效果有限。政治制度健全、績效治理評價(jià)體系科學(xué)，才能為樹立良好行政倫理提供充分的制度保障。對于不符合時(shí)代特點(diǎn)要求的行政價(jià)值觀進(jìn)行重塑，使政府行政官員必須忠實(shí)于公共權(quán)力的委托人，以公民、委托人的利益為標(biāo)準(zhǔn)踐行行政倫理的基本價(jià)值；以完善的制度為依托，特別是依靠績效治理的考評標(biāo)準(zhǔn)和基本制度，對行政官員自身的行為進(jìn)行矯正，只有建立績效治理的行政倫理和職業(yè)倫理基本制度，政府績效提升才能體現(xiàn)出行政價(jià)值。忠于民主政治、民主社會的基本價(jià)值，不以公共權(quán)力破壞民主政治是現(xiàn)代行政倫理的核心價(jià)值及其職業(yè)道德規(guī)范的基礎(chǔ)。公共行政必須兼顧好效率和公平的關(guān)系，建立為人民服務(wù)的思想意識，完善抵制腐敗的制度機(jī)制，加強(qiáng)職業(yè)道德、職業(yè)操守的教育，提高官員行政倫理修養(yǎng)和實(shí)踐水平[7]。

(2)加強(qiáng)行政文化制度建設(shè)。按照弗雷德里克森提出的社會公平觀點(diǎn)，公共行政管理和行政執(zhí)行者，不僅要具備較高的公共管理能力，更應(yīng)該打破官僚主義和官本位思想，樹立良好的行政道德價(jià)值觀[8]。建立積極行政組織文化，要適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的價(jià)值觀，依賴行政文化加強(qiáng)行政風(fēng)氣的轉(zhuǎn)變與指引。按照社會主義核心價(jià)值觀中的“公平”、法治”、“和諧”、“自由”、“平等”、“民主”等構(gòu)建積極的行政文化。政府官員不應(yīng)把追求經(jīng)濟(jì)效率和簡單政績作為經(jīng)濟(jì)活動和社會發(fā)展的唯一目標(biāo)，只有將縮小社會貧富差距、實(shí)現(xiàn)社會公平正義、服務(wù)社會公眾需要作為公共管理的最終目標(biāo)，才能真正提高政府執(zhí)行力，提高政府績效。因此，加強(qiáng)政府公共行政能力，塑造積極的行政文化，必須將公眾利益放在首位，改變以效率為中心的價(jià)值觀，提高行政責(zé)任感。政府官員選拔以道德修養(yǎng)和政治覺悟?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)行政官員的自我檢查與反思。通過崗位輪換、交流調(diào)配、績效考核、競爭上崗等方式，形成進(jìn)出有序、管理有制的績效治理體制[9]，將為人民服務(wù)的行政價(jià)值運(yùn)用到行政實(shí)踐中。

(3)提高領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人修養(yǎng)，完善職業(yè)道德制度建設(shè)。“政治與行政二分法”理論將公共管理分為“工具理性”與“價(jià)值理性”，所以行政價(jià)值的確立就在于，執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)者即便在具有了自由選擇權(quán)的情況下，也能夠自覺對個(gè)人行為進(jìn)行約束，按照行政文化和行政倫理的要求，成為具有良好職業(yè)道德品質(zhì)的人。個(gè)人修養(yǎng)是經(jīng)歷了自我認(rèn)識、自我解剖、自我教育和自我提高的過程后所達(dá)到的境界。良好的個(gè)人修養(yǎng)是以個(gè)人需求為基礎(chǔ)的精神上層建筑，只要提高行政領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人修養(yǎng)，建立恰當(dāng)?shù)目冃е卫碇敢w系，再給予適當(dāng)?shù)闹贫燃?lì)，員工就可以按照組織的引導(dǎo)和要求，提高績效水平，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。唯有德才兼?zhèn)洹⒐鞯男姓賳T才有可能成為符合公共利益的人，所以行政價(jià)值的確立對領(lǐng)導(dǎo)者提出了更高要求，強(qiáng)調(diào)行政管理人員必須加強(qiáng)自我修養(yǎng)，自覺遵守職業(yè)道德意識，遵守職業(yè)操守，遵守政治規(guī)范，最終實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)

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[責(zé)任編輯：鄒學(xué)慧]

管理天地

Research on Administrative Value in Government Performance Governance:

Framework, Anomie Performance and Remodel Value

WANG Wei, HUANG Xin-yu

(Public Finance and Administration Department, Harbin University of Commerce, Harbin 150028 China)

Abstract:To Strengthen the rule of law in a socialist country, the key is to establish the rule of law in line with the behavior of the socialist norms, reflect the socialist core value system of administration, it is significant for shaping the image of building a honesty and efficiency government, and improve the levels of government performance management. through the government performance governance to analysis the framework of administrative value, we find that the government performance management is a complex process; it is include the idea, the structure and the process of the government performance governance. As an important part of the idea of government performance governance, administrative value is also the standard value of administrative ethic; the foundation of administrative value is the core content of culture system in administrative culture.; it is the specification of administrative behavior, as well as the important guideline with the civil servants' self-improve and also the foundation with civil servants' administration by law. This paper based on the existing problems with the framework of government performance governance to rebuild the method of government administrative value. To build diversified and three-dimensional criteria of assessment and governance system, to construction the administrative value protection system to boycott the corruption, and to create a good administrative culture atmosphere, etc.

Key words:administrative value, performance governance, value rebuild

中圖分類號：F812.2

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1671-7112(2015)06-0058-07

作者簡介：王煒(1973-)，教授，主要從事公共政策研究；黃新宇(1991-)，行政管理專業(yè)研究生，從事公共政策研究。

基金項(xiàng)目：教育部人文社科項(xiàng)目《中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系績效評價(jià)及優(yōu)化對策研究》(13YJC790147)；教育部人文社科項(xiàng)目《墾區(qū)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同發(fā)展機(jī)制及宏觀調(diào)控工具創(chuàng)新研究—以三江平原墾區(qū)為例》(13YJC630099)；哈爾濱商業(yè)大學(xué)研究生創(chuàng)新科研項(xiàng)目(YJSCX2014-291HSD)

收稿日期：2015-08-23