地方高校章程比較研究——基于S省教育廳已核準(zhǔn)的八所本科高校章程的文本分析

李知音

（山西師范大學(xué)，山西臨汾041000）

地方高校章程比較研究——基于S省教育廳已核準(zhǔn)的八所本科高校章程的文本分析

李知音

（山西師范大學(xué)，山西臨汾041000）

基于S省教育廳已核準(zhǔn)的八所本科高校章程的文本分析發(fā)現(xiàn)，地方高校章程普遍較好地回應(yīng)了現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的呼聲和要求，內(nèi)容涵蓋了高校治理結(jié)構(gòu)的基本方面，彰顯了以學(xué)術(shù)為本位、保障學(xué)術(shù)自由的大學(xué)精神。但是，也存在著可操作性較差、辦學(xué)特色不足以及制定修改程序不規(guī)范等共性問題。建議地方高校的章程編制應(yīng)該減少抽象描述，增強(qiáng)可操作性；凸顯高校個(gè)性特征，彰顯辦學(xué)傳統(tǒng)和特色；在制定和修改過程應(yīng)鼓勵(lì)師生參與。

地方高校；大學(xué)章程；文本分析

一、引言

大學(xué)章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則，是高校設(shè)立的法定條件和依法治校的重要依據(jù)，也是傳承學(xué)校歷史傳統(tǒng)、體現(xiàn)辦學(xué)宗旨、彰顯教育理念、積淀大學(xué)文化的重要載體。根據(jù)《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》、《中華人民共和國(guó)高等教育法》、《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》等法規(guī)的精神要求，S省教育廳于2015年提出“一校一章程”的目標(biāo)。截至目前，已有36所本?？聘咝５恼鲁探?jīng)省教育廳核準(zhǔn)生效。那么，這些已經(jīng)核準(zhǔn)生效的高校章程有何共性特點(diǎn)，又存在哪些不足和需要改進(jìn)的地方呢？本文基于該省擁有博士點(diǎn)的八所高等院校的章程文本分析，對(duì)這一問題做出回答。

二、八所地方高校的共性特點(diǎn)

（一）較好地回應(yīng)了現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的呼聲和要求

建立現(xiàn)代大學(xué)制度，是大學(xué)章程的核心功能之一?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出要從完善治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)大學(xué)章程建設(shè)、擴(kuò)大社會(huì)合作、推進(jìn)專業(yè)評(píng)價(jià)四方面建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度。S省八所高校的章程均在其序言中對(duì)此做出了回應(yīng)，將完善現(xiàn)代大學(xué)制度作為章程制定的重要出發(fā)點(diǎn)，并在其總體文本上體現(xiàn)了建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的趨勢(shì)和要求。

從八校大學(xué)章程的內(nèi)容結(jié)構(gòu)來看，均從明晰黨政關(guān)系、尊重基層學(xué)術(shù)組織權(quán)力、尊重師生的權(quán)利保障、重視社會(huì)參與等方面對(duì)大學(xué)制度做了詳細(xì)規(guī)定。在保障學(xué)術(shù)自由方面，均提出建立健全學(xué)術(shù)委員會(huì)組織，重視教授治學(xué)。例如，B大學(xué)在學(xué)院（系）設(shè)立院（系）學(xué)術(shù)分委員會(huì)，支持學(xué)院（系）根據(jù)實(shí)際探索教授治學(xué)的途徑和形式，尊重和保障學(xué)院（系）學(xué)術(shù)管理創(chuàng)新，賦予學(xué)院（系）在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)等方面更多的自主權(quán)，發(fā)揮學(xué)院的辦學(xué)主體作用，明確教授對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的主導(dǎo)作用。在政府對(duì)學(xué)校的宏觀管理和大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)上，八所高校均在大學(xué)章程第一章“舉辦者與學(xué)?！敝袆澐至烁髯缘穆氊?zé)權(quán)限，保障大學(xué)的合法辦學(xué)自主權(quán)，進(jìn)而明晰了政府和高校之間的管理界限，防止政府的越界管理，發(fā)揮政府實(shí)施宏觀調(diào)控的職責(zé)，為大學(xué)提供發(fā)展的政策支持，這將在一定程度上落實(shí)了高校依章自主管理的治理模式。

（二）內(nèi)容涵蓋了高校治理結(jié)構(gòu)的基本方面

大學(xué)章程是依法治校的重要組部分，它對(duì)大學(xué)內(nèi)外部治理體系做出明確規(guī)定，使高校運(yùn)行建立在有章可依的法治基礎(chǔ)上。從八所高校大學(xué)章程要素的構(gòu)成來看，從內(nèi)部管理體制、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、教職工、學(xué)生、經(jīng)費(fèi)資產(chǎn)管理制度，到高校與政府、社會(huì)等外部關(guān)系的規(guī)定說明，從整體上看S省八所高校的章程從內(nèi)到外基本涵蓋了一個(gè)相對(duì)全面的高校治理體系，有利于建立和完善現(xiàn)代大學(xué)制度，實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治。從八所高校的章程文本來看，章程對(duì)于黨政關(guān)系有了明確的闡述。這也表明高校大學(xué)章程開始以法律條文的形式規(guī)定黨政關(guān)系的職能范圍以及協(xié)調(diào)合作方式，從而有效地避免了職能的重疊所造成的沖突。另外，教師和學(xué)生的地位在高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中進(jìn)一步凸顯，從S省八所高校文本來看，他們?cè)谄湔鲁讨卸缄P(guān)注到師生是大學(xué)核心利益的相關(guān)者，分別在章程中成立教職工代表大會(huì)和學(xué)生代表大會(huì)，除此之外還在章程中單設(shè)章節(jié)說明教師和學(xué)生擁有的權(quán)利和義務(wù)以及所享受的各種條件和保障。例如F大學(xué)章程的第十九條：“學(xué)校建立教職員工職業(yè)發(fā)展制度，支持教職員工參加培訓(xùn)、研修和開展學(xué)術(shù)交流活動(dòng)?！边@顯示出八所高校章程重視教師所享有的權(quán)利并依法予以保障，同時(shí)這也成為大學(xué)內(nèi)部治理的一劑潤(rùn)滑劑。

（三）彰顯了以學(xué)術(shù)為本位、保障學(xué)術(shù)自由的大學(xué)精神

大學(xué)是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和文化傳承創(chuàng)新的場(chǎng)所，學(xué)術(shù)自由成為現(xiàn)代大學(xué)的基本理念，教授治學(xué)成為現(xiàn)代大學(xué)制度的組成部分。八所高校在章程建設(shè)方面更加注重學(xué)術(shù)自由，載明將學(xué)術(shù)權(quán)力下放到院、系，依托基層學(xué)術(shù)組織承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，激發(fā)不同學(xué)術(shù)組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體的活力，進(jìn)一步發(fā)揮學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)力的作用。另外，八所大學(xué)章程都把“學(xué)術(shù)組織”單列一章或納入“治理結(jié)構(gòu)”和“管理體制”之下，著重強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)委員會(huì)的職責(zé)、人員構(gòu)成、例會(huì)制度等，體現(xiàn)了現(xiàn)代大學(xué)對(duì)學(xué)術(shù)組織的重視。再者，學(xué)術(shù)委員會(huì)根據(jù)工作需要設(shè)立科學(xué)研究委員會(huì)、教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)、學(xué)科學(xué)位委員會(huì)等專門工作委員會(huì)。這些彰顯了現(xiàn)代大學(xué)以學(xué)術(shù)為本位，保障學(xué)術(shù)自由的大學(xué)精神。

三、八所地方高校章程存在的部分共性問題

如前所述，S省八所高校的章程建設(shè)已經(jīng)取得了不錯(cuò)的進(jìn)展。但是在肯定成果的同時(shí)，也應(yīng)該看到八所高校章程所存在的一些不足之處。

（一）章程的可操作性需進(jìn)一步增強(qiáng)

八校章程基本涵蓋了《高等教育法》對(duì)我國(guó)高校關(guān)于制定大學(xué)章程的構(gòu)成要素，但從目前八所高校公示的章程來看涉及實(shí)際層面的具體問題還需要明晰化，一些重要內(nèi)容在章程中表述過于宏觀、粗略，缺乏可操作性。以大學(xué)中利益主體教師和學(xué)生的權(quán)利為例，八校章程中關(guān)于教職工和學(xué)生的權(quán)利雖然單設(shè)一章，表面上看在文本上很重視，但是章程中關(guān)于權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定卻顯得較為單薄。而國(guó)外大學(xué)章程對(duì)此卻有完備的師生權(quán)利、義務(wù)、申訴和保障條款，大部分都有幾十頁(yè)，關(guān)于申訴的程序和保障程序以及措施等也一一列出。反觀S省八所高校的章程，其操作性并沒有得到較好的體現(xiàn)。如《C大學(xué)》第68條規(guī)定：“學(xué)校通過聽證會(huì)、座談會(huì)和新聞發(fā)布會(huì)等形式，鼓勵(lì)和支持學(xué)生參與學(xué)校的民主管理。”值得肯定的是C大學(xué)舉行聽證會(huì)，恰恰是對(duì)學(xué)生的重大權(quán)利進(jìn)行不利處分前給予學(xué)生的一個(gè)保障程序。但不足的是，該章程并未明確如何組織聽證會(huì)以及如何運(yùn)作，缺乏操作性。

（二）章程缺乏學(xué)校的辦學(xué)和管理特色

每一所大學(xué)在發(fā)展過程中都應(yīng)該根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)形成別具一格的辦學(xué)理念和管理特色。但就S省八所高校的章程來看，大多是根據(jù)《高等教育法》、《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》中的規(guī)定事項(xiàng)而編制的章程，內(nèi)容雷同，沒有很好地體現(xiàn)學(xué)校的發(fā)展路徑、人才培養(yǎng)和科研創(chuàng)新，缺少結(jié)合本校實(shí)際的特色思考。而國(guó)外知名大學(xué)章程在總體上趨于一致，但是具體內(nèi)容各有特色，并且每個(gè)學(xué)校都有彰顯個(gè)體特色的條款。如利物浦大學(xué)的董事會(huì)（Court）是社會(huì)各方參與大學(xué)治理的機(jī)構(gòu)，學(xué)校最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是理事會(huì)（Council），理事會(huì)主席由理事會(huì)選舉產(chǎn)生。而愛丁堡大學(xué)的總理事會(huì)（General Council）是由所有的畢業(yè)生和離開大學(xué)的教授組成的，并沒有實(shí)權(quán)。所以地方高校在發(fā)展過程中應(yīng)避免千校一面、大同小異的局面，合理界定自己的辦學(xué)使命和特色，并努力通過章程使其穩(wěn)定下來，促進(jìn)內(nèi)涵發(fā)展。

（三）章程制定的程序性問題

大學(xué)章程的制定主體應(yīng)該體現(xiàn)多元主體參與，這樣制定出來的章程才具有公信力和執(zhí)行力，政府不越界，學(xué)校不違法，師生不違背。然而，從八所大學(xué)章程來看，章程的制定主體并不明確，只是聲明章程經(jīng)學(xué)校教職工代表大會(huì)討論，校長(zhǎng)辦公室會(huì)議審議，學(xué)校黨委會(huì)審定，S省教育廳核準(zhǔn)，章程的最終解釋權(quán)由學(xué)校黨委負(fù)責(zé)。這看似符合民主程序，然而卻忽略了章程的制定需要多元主體參與這樣一個(gè)關(guān)鍵的程序。很顯然八所高校在章程制定的程序中忽略政府、社會(huì)以及其他利益相關(guān)者的參與，如果制定出來的章程不被他們認(rèn)可，便無法從根本上實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治。我們要把章程建設(shè)的文本由理論文字轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的力量，使章程的程序具有公信力，擁有公信力才具備執(zhí)行力。只有章程制定的程序完備，大學(xué)章程才具備科學(xué)性和有效性，大學(xué)才能更好地利用章程這一指揮棒依法治校。

四、對(duì)地方高校章程編制的若干建議

（一）減少抽象描述、增強(qiáng)可操作性

可操作性是大學(xué)章程在實(shí)際運(yùn)行和發(fā)展的過程中能否獲得有效遵守和執(zhí)行的關(guān)鍵。八校大學(xué)章程在語(yǔ)言表述上過于抽象，缺乏可操作性。如H大學(xué)章程中第56條學(xué)校教職工的權(quán)利?！熬吐殑?wù)、福利待遇、評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)、紀(jì)律處分等事項(xiàng)，通過正當(dāng)途徑，按照相關(guān)程序表達(dá)異議和提出申訴?！边@項(xiàng)條款就出現(xiàn)了表述模糊和籠統(tǒng)的現(xiàn)象，“正當(dāng)途徑是什么”并未交代，“申訴程序是什么”也沒有說明。而從《康奈爾大學(xué)章程》中可以發(fā)現(xiàn)，其章程內(nèi)容非常細(xì)致，可謂包羅萬象，面面俱到，包括對(duì)大學(xué)的使命、發(fā)展目標(biāo)、內(nèi)部管理體制、教育經(jīng)費(fèi)來源、財(cái)務(wù)制度、教學(xué)人員的聘任制度、章程修改程序等方面的細(xì)致規(guī)定，甚至還具體到對(duì)交通規(guī)則和車輛停放的規(guī)定。對(duì)照國(guó)外大學(xué)的章程文本，再看八校章程的文本描述過于抽象，沒有進(jìn)行具體展開，這將給文本的操作帶來實(shí)施的困難。因此，地方高校在制定章程時(shí)盡可能地將陳述性、原則性的表述和程序性、可操作性的規(guī)程相結(jié)合，參考國(guó)外比較成熟的大學(xué)章程，增強(qiáng)章程的可操作性。

（二）凸顯個(gè)性，努力彰顯自身的辦學(xué)傳統(tǒng)和特色

大學(xué)章程作為大學(xué)組織的綱領(lǐng)性文本，不僅要展現(xiàn)內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)、組織機(jī)構(gòu)等規(guī)章制度，還應(yīng)在特定意義上彰顯本所大學(xué)所肩負(fù)的歷史使命，所積淀的文化底蘊(yùn)和所要達(dá)到的目標(biāo)藍(lán)圖。如果說制度是章程的肉體，那么大學(xué)自身的辦學(xué)傳統(tǒng)和特色則為章程注入了生命力。

首先，各高校應(yīng)以章程建設(shè)為契機(jī)，科學(xué)地認(rèn)清和厘定自身的發(fā)展定位、培養(yǎng)目標(biāo)和辦學(xué)方向。在確定自身的發(fā)展定位時(shí)，高校應(yīng)根據(jù)社會(huì)需求，辦學(xué)宗旨和人才培養(yǎng)目標(biāo)，依法設(shè)置和調(diào)整學(xué)科專業(yè)。其次，各高校章程的制定在考慮自身辦學(xué)傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，應(yīng)堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，反觀大學(xué)的現(xiàn)狀，規(guī)劃大學(xué)的未來。一方面應(yīng)在序言中交代大學(xué)的前身、創(chuàng)建時(shí)間、發(fā)展歷程和現(xiàn)實(shí)影響，指出對(duì)學(xué)校的培養(yǎng)目標(biāo)、辦學(xué)方向所產(chǎn)生的無形影響，另一方面，大學(xué)的辦學(xué)過程是一個(gè)積累經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)的過程，對(duì)于辦學(xué)中出現(xiàn)的新問題，大學(xué)要及時(shí)的解決。最后，地方政府應(yīng)鼓勵(lì)地方高校辦出特色，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，幫助區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方政府可以通過政策工具的方式引導(dǎo)大學(xué)在章程建設(shè)中彰顯個(gè)性和特色，避免千校一面的情況，使章程演化為“制度化”的產(chǎn)品。

（三）章程的制定和修改要鼓勵(lì)師生參與

教師和學(xué)生構(gòu)成了大學(xué)的基本主體，成為大學(xué)章程繞不開的規(guī)范對(duì)象。大學(xué)章程規(guī)范學(xué)校方方面面的工作，無形之中會(huì)涉及師生的共同利益，作為利益主體有權(quán)利參與到章程的制定和修改過程中，然而目前S省八所高校章程在這一方面還存在著程序模糊和不民主的情形。如S省八所高校章程中教師只是參與了章程的修改建議和監(jiān)督工作，對(duì)于教師參與章程的制定程序沒有提及，對(duì)于學(xué)生參與章程的制定和修改過程更是沒有提及。師生是教育教學(xué)活動(dòng)的主體，有權(quán)參與學(xué)校的發(fā)展和重大事項(xiàng)的決策。因此，不管是從學(xué)校主體的角度還是從維護(hù)師生權(quán)益的角度，章程的制定和修改過程都應(yīng)該涉及到師生的參與，落實(shí)到章程制定和修改的過程中。高?？梢圆捎脝柧碚{(diào)研、聽證會(huì)、座談會(huì)和新聞發(fā)布會(huì)等方式，鼓勵(lì)和支持師生共同參與到大學(xué)章程的制定中來。

三、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)階段S省各高校的章程已經(jīng)制定出來，經(jīng)S省教育廳高等學(xué)校章程核準(zhǔn)委員會(huì)審議并核準(zhǔn)，本文中抽取的八所高校章程在某種程度上是值得肯定的，但是章程建設(shè)始終是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，需要在實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)、修正和完善，不可否認(rèn)的是八校章程中還存在一些不足之處，對(duì)此高校章程制定者應(yīng)堅(jiān)持在發(fā)展中發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，吸取教訓(xùn)，積累經(jīng)驗(yàn)，努力使章程逐步走向成熟和完善，真正使每一所高校的章程彰顯一校之色，突出民主性、科學(xué)性和可操作性，成為連接著外部教育法律體系與內(nèi)部具體規(guī)章制度的綱領(lǐng)性文件。

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［2］黃興盛,舒剛波,翟剛學(xué).大學(xué)章程與大學(xué)內(nèi)部治理——基于英國(guó)、意大利大學(xué)章程建設(shè)的考察報(bào)告[J].中國(guó)高等教育研究，2014（1）:37.

［3］李碩豪,王丹丹.康奈爾大學(xué)章程對(duì)我國(guó)大學(xué)章程建設(shè)的啟示[J].教育與教學(xué)研究，2014（8）:86+87.

［責(zé)任編輯張敬亞］

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1673-9132（2016）34-0034-03

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