甘肅省規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)分級(jí)管理情況調(diào)研

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甘肅省規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)分級(jí)管理情況調(diào)研

岳青海，趙春林，王登臨，兀征
（甘肅省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所， 甘肅蘭州730030）

摘要：近年來(lái)，規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)的分級(jí)管理已成為各地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)創(chuàng)新工作熱點(diǎn)。但由于缺少一定層面的統(tǒng)一布局，各方對(duì)分級(jí)管理的認(rèn)識(shí)還不夠一致。實(shí)地調(diào)研表明，分級(jí)管理有利于促進(jìn)精準(zhǔn)執(zhí)法、提高監(jiān)管水平，但仍然存在分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等諸多問(wèn)題。對(duì)此，就如何完善規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)分級(jí)管理提出了若干建議。

關(guān)鍵詞：動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督；養(yǎng)殖場(chǎng)；管理

為了加強(qiáng)對(duì)規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（下稱(chēng)規(guī)模場(chǎng) ）的防疫秩序監(jiān)管，一些地方對(duì)規(guī)模場(chǎng)按照動(dòng)物疫病發(fā)生的可能風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行了等級(jí)劃分，并根據(jù)分級(jí)情況執(zhí)行不同頻次的量化監(jiān)管。2015年甘肅省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所對(duì)莊浪、永登、天祝等3個(gè)縣的規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)分級(jí)管理情況進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這項(xiàng)工作對(duì)創(chuàng)新規(guī)模場(chǎng)的監(jiān)管具有一定的積極意義，但也存在著突出問(wèn)題。

1　概況

1.1莊浪縣

莊浪縣是一個(gè)傳統(tǒng)種植業(yè)縣，畜牧養(yǎng)殖量較小。2014年莊浪縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所制定了本縣《規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督分級(jí)管理實(shí)施方案》以及《豬、牛、雞規(guī)模場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)》，將全縣常年存欄生豬100頭以上、奶牛20頭以上、蛋禽2 000只以上、肉兔1 000只以上的規(guī)模場(chǎng)作為分級(jí)管理對(duì)象，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所執(zhí)法人員按照評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)（除動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法內(nèi)容外，還涉及環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)水平、產(chǎn)品質(zhì)量等）現(xiàn)場(chǎng)打分確定各規(guī)模場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。最終莊浪縣從全縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)800余家養(yǎng)殖場(chǎng)（含養(yǎng)殖大戶(hù)）中確定分級(jí)管理規(guī)模場(chǎng)172家，其中A級(jí)場(chǎng)11家、B級(jí)場(chǎng)19家、C級(jí)場(chǎng)96家、D級(jí)場(chǎng)46家。對(duì)劃分的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)以公示牌的形式對(duì)外公示，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督分所包場(chǎng)官方獸醫(yī)分別按照1次/月、2次/月、3次/月、4次/月的頻次進(jìn)行監(jiān)督檢查。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所平均監(jiān)督檢查任務(wù)為29次/月。鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所每季度按照評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)納入分級(jí)管理的規(guī)模場(chǎng)重新評(píng)估打分，劃定等次，并將重新評(píng)估結(jié)果上報(bào)縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所備案?，F(xiàn)場(chǎng)走訪(fǎng)中發(fā)現(xiàn)，因分級(jí)管理對(duì)象較少，每鄉(xiāng)鎮(zhèn)只要有6名左右的執(zhí)法人員就能夠確保分級(jí)管理的正常開(kāi)展，能夠做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所與規(guī)模場(chǎng)留存的現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估記錄、監(jiān)督檢查記錄一一對(duì)應(yīng)，監(jiān)督檢查任務(wù)完成情況清楚明了。

1.2永登縣

相較于莊浪縣而言，永登縣養(yǎng)殖規(guī)模大，實(shí)際確定的監(jiān)管規(guī)模場(chǎng)數(shù)也比較多。按照常年存欄豬100頭以上、羊300只以上、牛20頭以上、禽3 000羽以上、兔1 000只以上的標(biāo)準(zhǔn)，永登縣備案登記規(guī)模場(chǎng)就有1 100余家，全部被納入分級(jí)管理范圍。永登縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所從備案的1 100家規(guī)模場(chǎng)中選取了146家規(guī)模較大的場(chǎng)作為縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所分級(jí)管理場(chǎng)，剩余1 064家分別由所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所實(shí)施監(jiān)管。備案規(guī)模場(chǎng)實(shí)行A、B、C三級(jí)管理，分別按照2月1次、1月1次、1月2次進(jìn)行監(jiān)管?？h動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所計(jì)劃監(jiān)督檢查任務(wù)分別為116.5次/月、122~148次/月。規(guī)模場(chǎng)的定期評(píng)估主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所通過(guò)春秋兩季免疫，對(duì)轄區(qū)所有規(guī)模場(chǎng)、養(yǎng)殖大戶(hù)、散養(yǎng)戶(hù)的養(yǎng)殖情況重新摸底造冊(cè)、現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估。永登縣雖在分級(jí)管理中作出了諸多努力，但受限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所工作經(jīng)費(fèi)少、檢疫費(fèi)停收等原因，永登縣分級(jí)管理工作中的監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)工作完成率較低，監(jiān)督檢查頻次也很有限。

1.3天?？h

天?？h屬于牧區(qū)縣，養(yǎng)殖場(chǎng)基數(shù)也很大。截至2014年底，全縣已建成各類(lèi)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（含養(yǎng)殖大戶(hù)）1 054家，2015年初步估計(jì)又開(kāi)建養(yǎng)殖場(chǎng)（含養(yǎng)殖大戶(hù)）163家，部分養(yǎng)殖場(chǎng)是帶有政府任務(wù)的性質(zhì)興建的，防疫條件等指標(biāo)不過(guò)關(guān)，因此天?？h動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所對(duì)實(shí)施分級(jí)管理較為慎重?？h動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所首先派專(zhuān)人赴轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)征求執(zhí)法人員意見(jiàn)，并現(xiàn)場(chǎng)選取12家規(guī)模場(chǎng)進(jìn)行了試打分，以檢驗(yàn)本縣擬定《評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)》的可操作性。通過(guò)綜合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所意見(jiàn)和試打分情況，天?？h動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所決定從中選取3個(gè)規(guī)模場(chǎng)數(shù)量較多、管理較為規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行分級(jí)管理。同時(shí)縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所縮小分級(jí)管理范圍，對(duì)不達(dá)標(biāo)的規(guī)模場(chǎng)，只實(shí)行備案管理，對(duì)停產(chǎn)停業(yè)的規(guī)模場(chǎng)，不再監(jiān)管。截至調(diào)研結(jié)束，該縣規(guī)模場(chǎng)的分級(jí)管理還未正式運(yùn)行。

2　取得的成效

2.1突出監(jiān)管重點(diǎn)

分級(jí)管理將規(guī)模場(chǎng)按照動(dòng)物疫病發(fā)生的可能風(fēng)險(xiǎn)劃分為若干等級(jí)，實(shí)行有區(qū)別、有針對(duì)性的日常監(jiān)管。這種做法改變了原來(lái)的大水漫灌的執(zhí)法模式，實(shí)行精準(zhǔn)執(zhí)法 ，使規(guī)模場(chǎng)日常監(jiān)管工作有的放矢。

2.2降低監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)

量化監(jiān)管把納入分級(jí)管理的規(guī)模場(chǎng)監(jiān)督檢查任務(wù)進(jìn)行數(shù)字化管理，有利于監(jiān)管責(zé)任的分解以及后續(xù)考核。通過(guò)清晰的量化控制有效督促了縣、鄉(xiāng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)主動(dòng)作為，強(qiáng)化了對(duì)問(wèn)題規(guī)模場(chǎng)的有效監(jiān)管，有效降低了規(guī)模場(chǎng)動(dòng)物防疫風(fēng)險(xiǎn)和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

2.3優(yōu)化資源配置

規(guī)模場(chǎng)的分級(jí)監(jiān)管、量化監(jiān)管 ，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員不足、量大面寬的難題，節(jié)省了大量人力、物力，使得動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)能夠進(jìn)一步優(yōu)化配置執(zhí)法資源，提高工作效能。

3　存在的問(wèn)題

3.1分級(jí)管理缺少統(tǒng)一部署

規(guī)模場(chǎng)的分級(jí)管理作為一項(xiàng)創(chuàng)新工作，目前從國(guó)家到地方均未出臺(tái)相應(yīng)的政策性文件，也沒(méi)有法律法規(guī)的支持。因此，獸醫(yī)主管部門(mén)與動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間、各試點(diǎn)縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間，對(duì)分級(jí)管理指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、具體措施的認(rèn)識(shí)不一致，給分級(jí)管理工作的具體操作帶來(lái)較大困擾。

3.2分級(jí)管理的監(jiān)管者存在履職風(fēng)險(xiǎn)

防疫工作存在較多的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，動(dòng)物疫情的發(fā)生并不與動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是否評(píng)估為高風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模場(chǎng)存在著必然對(duì)等的關(guān)系。目前，規(guī)模場(chǎng)分級(jí)管理仍無(wú)法律法規(guī)或較高層面規(guī)范性文件的保障。若經(jīng)評(píng)估為A級(jí)的低風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模場(chǎng)發(fā)生動(dòng)物疫情，則可能使監(jiān)管者處于被動(dòng)或不利的位置。

3.3分級(jí)管理門(mén)檻標(biāo)準(zhǔn)難掌握

試點(diǎn)縣確定分級(jí)管理入圍的門(mén)檻主要依據(jù)規(guī)模場(chǎng)的動(dòng)物養(yǎng)殖量。因各地區(qū)養(yǎng)殖規(guī)模有差距，使得實(shí)際確定的分級(jí)管理任務(wù)不協(xié)調(diào)，存在過(guò)輕或過(guò)重的問(wèn)題。另外，未納入分級(jí)管理的養(yǎng)殖大戶(hù)、散養(yǎng)戶(hù)如何對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，也需要決策者認(rèn)真思考。如何綜合執(zhí)法能力和被監(jiān)管對(duì)象兩方面實(shí)際，劃定合理且有操作性的門(mén)檻 ，已成為推行分級(jí)管理所亟待解決的問(wèn)題。

3.4分級(jí)管理評(píng)估內(nèi)容越權(quán)

作為分級(jí)管理的重要推手，獸醫(yī)主管部門(mén)的意見(jiàn)具有決定權(quán)。如個(gè)別縣在制定分級(jí)管理評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，獸醫(yī)主管部門(mén)要求在評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中加入環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)水平、產(chǎn)品質(zhì)量等評(píng)分項(xiàng)目。這種做法擴(kuò)大了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查職能，也無(wú)形中產(chǎn)生了不必要的工作責(zé)任。

3.5分級(jí)管理約束力不強(qiáng)

在查閱分級(jí)管理場(chǎng)監(jiān)督檢查記錄中，部分規(guī)模場(chǎng)曾多次被要求就同一個(gè)問(wèn)題進(jìn)行整改，但整改要求遲遲得不到落實(shí)。分級(jí)管理對(duì)規(guī)模場(chǎng)依法經(jīng)營(yíng)的約束力不足，尤其是一些牧區(qū)場(chǎng)、老舊的規(guī)模場(chǎng)、政府為完成畜牧經(jīng)濟(jì)任務(wù)而修建的規(guī)模場(chǎng)，處罰和整改難度更大。

3.6執(zhí)法能力不足

突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所人員執(zhí)法素質(zhì)有待提高。甘肅省鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所多數(shù)加掛在鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所人員尤其是新進(jìn)人員對(duì)動(dòng)物防疫法律法規(guī)以及各類(lèi)監(jiān)督檢查程序不了解、不熟悉，影響了分級(jí)管理的工作質(zhì)量。二是經(jīng)費(fèi)不足，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所存在執(zhí)法經(jīng)費(fèi)無(wú)法保證的問(wèn)題。如現(xiàn)已全面停收檢疫費(fèi)，交通費(fèi)等基本執(zhí)法費(fèi)用都需執(zhí)法人員自理。

4　工作建議

4.1明確分級(jí)管理工作的根本指向

進(jìn)一步規(guī)范養(yǎng)殖環(huán)節(jié)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查行為。以制定符合當(dāng)?shù)貓?zhí)法能力和被監(jiān)管規(guī)模場(chǎng)經(jīng)營(yíng)情況兩方面實(shí)際的監(jiān)督檢查制度為前提，統(tǒng)籌安排有限的執(zhí)法資源，有針對(duì)性地開(kāi)展監(jiān)督檢查，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)范監(jiān)督檢查行為、節(jié)約監(jiān)督檢查成本、提高監(jiān)督執(zhí)法效果等執(zhí)法目標(biāo)。

4.2完善相關(guān)法律依據(jù)

在沒(méi)有法律、法規(guī)或規(guī)章的情況下，分級(jí)管理制度應(yīng)當(dāng)由國(guó)家或省級(jí)獸醫(yī)主管部門(mén)出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范性文件 加以確認(rèn)。個(gè)別畜牧業(yè)情況特殊的市、縣，可由其市、縣獸醫(yī)主管部門(mén)制定適宜本地區(qū)實(shí)際的規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)分級(jí)管理辦法或規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)分級(jí)監(jiān)督檢查辦法 ，并報(bào)省級(jí)獸醫(yī)主管部門(mén)備案。制定 規(guī)范性文件 ，將使規(guī)模場(chǎng)分級(jí)管理有據(jù)可循，規(guī)避監(jiān)管者不必要的履職風(fēng)險(xiǎn)。

4.3嚴(yán)格遵循動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督權(quán)責(zé)清單

規(guī)范性文件 應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督 權(quán)責(zé)清單內(nèi)容來(lái)確認(rèn)分級(jí)管理的項(xiàng)目名稱(chēng)、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)督檢查內(nèi)容，合理確定分級(jí)管理規(guī)模場(chǎng)的入圍門(mén)檻 、評(píng)估周期以及相應(yīng)的監(jiān)督檢查頻次。對(duì)納入分級(jí)管理的規(guī)模場(chǎng)，可按照經(jīng)營(yíng)規(guī)模大小劃分，由縣鄉(xiāng)兩級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)分別監(jiān)管；對(duì)基數(shù)大、未納入分級(jí)管理的養(yǎng)殖場(chǎng)，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)采取按比例抽查的方法進(jìn)行監(jiān)管。

4.4加大分級(jí)管理范疇內(nèi)的行政處罰力度

以執(zhí)法促整改，督促高風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模場(chǎng)及時(shí)處置動(dòng)物疫病發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)隱患，否則分級(jí)管理將流于形式。對(duì)反復(fù)整改或處罰難以達(dá)標(biāo)的規(guī)模場(chǎng)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要按照《動(dòng)物防疫條件審查辦法》等有關(guān)規(guī)定及時(shí)移交獸醫(yī)主管部門(mén)處置，并做好交接記錄。

4.5加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)執(zhí)法能力保障

鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督分所是分級(jí)管理工作的主要承擔(dān)者，針對(duì)性地加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)執(zhí)法能力保障是十分必要的。獸醫(yī)主管部門(mén)要繼續(xù)做好對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)執(zhí)法人員有關(guān)動(dòng)物防疫法律法規(guī)以及各類(lèi)監(jiān)督檢查程序的培訓(xùn)，保障分級(jí)管理必要的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，確保分級(jí)管理各項(xiàng)措施落到實(shí)處、抓出實(shí)效。

4.6合理確定監(jiān)管頻次

莊浪、永登、天祝等3個(gè)縣的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)并不一致，監(jiān)管頻次亦不相同。從監(jiān)管頻次看，以相關(guān)疫病的潛伏期來(lái)設(shè)定監(jiān)管頻次似乎更加合理，亦符合歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的做法。

（責(zé)任編輯：白雅娟）

Investigation on Hierarchical Management of Scaled Farms in Gansu Province

Yue Qinghai，Zhao Chunlin，Wang Denglin，Wu Zheng
（Gansu Animal Health Supervision Institution，Lanzhou，Gansu 730030）

Abstract：In recent years，hierarchical management on scaled farms is a hot spot to promote animal health supervision innovation. However，due to the lack of unified layout in certain level，hierarchical management awareness is not enough in consistency. As the firsthand field research showed，hierarchical management was useful for precision law enforcement and superior supervision，but many problems still existed，such as the non-uniform grading standards. Finally， suggestions of improving the management in grading scaled farms were put forward.

Key words：animal health supervision；breeding farm；management

中圖分類(lèi)號(hào)：S851.32

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C

文章編號(hào)：1005-944X（2016）07-0055-03

DOI：10.3969/j.issn.1005-944X.2016.07.018