牧區(qū)草原承包確權(quán)登記的實(shí)踐

文│郭金梅（甘肅省肅南裕固族自治縣草原工作站）

牧區(qū)草原承包確權(quán)登記的實(shí)踐

文│郭金梅（甘肅省肅南裕固族自治縣草原工作站）

為深入貫徹落實(shí)中央和農(nóng)業(yè)部的改革決策部署，進(jìn)一步深化農(nóng)牧村經(jīng)營體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)牧區(qū)草原確權(quán)承包登記試點(diǎn)工作有序有效開展，加強(qiáng)草原保護(hù)和建設(shè)，促進(jìn)畜牧業(yè)持續(xù)穩(wěn)定、健康發(fā)展。牧區(qū)制定出臺(tái)了比較符合實(shí)際的政策規(guī)定，使草原確權(quán)承包登記試點(diǎn)工作有了政策依據(jù)，防止工作中的隨意性，提高了工作效率，保證了工作的質(zhì)量，筆者對牧區(qū)草原承包確權(quán)登記工作進(jìn)行了實(shí)踐與探索，有以下幾點(diǎn)體會(huì)：

一、牧區(qū)草原承包確權(quán)登記工作采取的主要方法

由于推行草原承包確權(quán)登記工作是一項(xiàng)政策性、法律性、科學(xué)性、技術(shù)性、群眾參與程度都很強(qiáng)的探索性工作，為了慎重從事，穩(wěn)妥推進(jìn)，全面完成工作任務(wù)，在具體操作過程中牧區(qū)采取了以下方法：

1.認(rèn)真策劃，周密安排。為了使牧區(qū)整個(gè)草原承包確權(quán)登記工作有序進(jìn)行，穩(wěn)步推進(jìn)，在此項(xiàng)工作開始之前，一是根據(jù)實(shí)際和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，組織相關(guān)部門討論制定出臺(tái)了《牧區(qū)草原確權(quán)承包登記工作方案》等配套性文件，從政策原則、目標(biāo)任務(wù)、具體問題處理等方面提出了明確要求，為開展草原承包確權(quán)登記工作提供了政策依據(jù)。二是成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)了辦公室，及時(shí)購置了調(diào)繪圖紙，編寫了實(shí)施方案和操作規(guī)程，查閱了相關(guān)資料，編制和印發(fā)了圖表冊，為此項(xiàng)工作順利進(jìn)行創(chuàng)造了條件。三是對抽調(diào)的技術(shù)人員，采取以會(huì)代訓(xùn)的辦法，從調(diào)繪構(gòu)圖，草原四址界定，面積測算，非利用面積扣除、產(chǎn)草量和適宜載畜量計(jì)算等方面進(jìn)行認(rèn)真培訓(xùn)，為整個(gè)工作穩(wěn)步推進(jìn)奠定了工作基礎(chǔ)。

2.宣傳發(fā)動(dòng)，統(tǒng)一思想。草原承包確權(quán)登記工作是一項(xiàng)政策性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，涉及千家萬戶的切身利益，針對群眾的怕變心理，為了做好解疑釋惑工作，工作組走村串戶，深入牧民居住點(diǎn)和帳篷，采取多種形式，召開不同類型和層次的會(huì)議，向群眾廣泛深入地宣傳黨在農(nóng)牧村的基本政策，擺草場利用不均現(xiàn)狀，算經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的細(xì)賬，查超載過牧帶來的危害，講可持續(xù)發(fā)展的深遠(yuǎn)意義。通過講清政策，講明道理，進(jìn)一步消除了群眾的思想疑慮，增強(qiáng)了保護(hù)草原生態(tài)的憂患意識(shí)，統(tǒng)一了思想，提高了認(rèn)識(shí)，從而保證了牧區(qū)草原承包確權(quán)登記工作的順利進(jìn)行。

3.把握政策，因地制宜。推行草原承包確權(quán)登記工作，是在明確草原所有權(quán)的前提下，從穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營責(zé)任制這個(gè)總目標(biāo)出發(fā)，建立規(guī)范化、制度化、法制化的草原建設(shè)制度。所以在具體工作中，堅(jiān)持四個(gè)不變的政策原則，即推行草原承包后，實(shí)行家庭承包草原的責(zé)任制長期不變；大包干時(shí)的人口承包的生產(chǎn)資料不變；牧戶在草原上建成的基本設(shè)施誰建誰用的政策長期不變；原承包草原地點(diǎn)、面積不變。在此基礎(chǔ)上，力求從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，堅(jiān)持因地制宜，在搞清草原利用現(xiàn)狀、等級類別、面積和產(chǎn)草量的同時(shí)，按照適草適畜和增草增畜的原則，正確處理好近期致富與長遠(yuǎn)發(fā)展，建設(shè)與管理、投入與產(chǎn)出、增草與增畜等幾個(gè)關(guān)系，依據(jù)草原類型合理確定適宜載畜量，以此真正把畜牧業(yè)發(fā)展引向良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展的軌道。

4.精心構(gòu)圖，嚴(yán)格測算。認(rèn)點(diǎn)構(gòu)圖是整個(gè)草原承包確權(quán)登記工作的關(guān)鍵一環(huán)。為了力爭做到全面準(zhǔn)確，經(jīng)得住歷史和實(shí)踐考驗(yàn)，在具體工作中突出抓了“五個(gè)嚴(yán)把”。

一是各村都成立了由村干部和辦事公道、威信較高、熟悉情況、責(zé)任心強(qiáng)的牧民代表共同組成的3～5人評議小組，負(fù)責(zé)草原等級確定、草原面積審核、界線認(rèn)定和糾紛調(diào)處，嚴(yán)把評議關(guān)。

二是在戶與戶的草原界線認(rèn)定上堅(jiān)持每到一處先由承包人陳述所包草場四至界線，工作人員對照一、二輪合同進(jìn)行復(fù)查，做好詳細(xì)現(xiàn)場記錄，對過去表述不清，延伸不夠到位的線段，現(xiàn)場由評議小組確認(rèn)，進(jìn)行補(bǔ)充延伸，做到上圖標(biāo)繪線與文字記錄線相一致，嚴(yán)把文字記錄關(guān)。

三是在調(diào)繪構(gòu)圖上采取以1∶5萬的地形圖所標(biāo)走向?yàn)橹鳎o之以現(xiàn)場確認(rèn)。在此基礎(chǔ)上，堅(jiān)持做到承包戶本人不到現(xiàn)場不構(gòu)圖、矛盾糾紛不解決不構(gòu)圖、認(rèn)點(diǎn)認(rèn)線不準(zhǔn)確不構(gòu)圖，嚴(yán)把認(rèn)點(diǎn)構(gòu)圖關(guān)。

四是在草原面積計(jì)算上，依據(jù)外業(yè)所調(diào)繪的圖斑，實(shí)行三級控制，認(rèn)真計(jì)算核準(zhǔn)后，再依據(jù)交通條件、牧草質(zhì)量、利用時(shí)效、分類定等，計(jì)算產(chǎn)草量，確定適宜載畜量，嚴(yán)把數(shù)據(jù)計(jì)算核實(shí)關(guān)。

五是對所計(jì)算的圖斑、草原等級、草原面積、產(chǎn)草量、適宜載畜量等數(shù)據(jù)經(jīng)評議小組反復(fù)審核后，及時(shí)召開群眾大會(huì)或代表大會(huì)進(jìn)行公布，征求意見。凡是群眾有異議的進(jìn)行重新計(jì)算復(fù)核，嚴(yán)把群眾認(rèn)可通過關(guān)。通過以上方法，使承包確權(quán)登記工作所核定的草原面積、類型評估、產(chǎn)草量計(jì)算、適宜載畜確定都比較真實(shí)準(zhǔn)確，群眾感到滿意。

5.完善合同，整理歸檔。在確定四季草原四至界線、可利用面積、核定產(chǎn)草量、適宜載畜量等項(xiàng)工作完成后，經(jīng)公示通過，在取得一致意見的基礎(chǔ)上，按照數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、內(nèi)容真實(shí)的要求，由工作人員將可利用草原面積、產(chǎn)草量、適宜載畜量分項(xiàng)填入合同，逐戶簽字蓋章。同時(shí)，對形成的文字材料、圖紙表冊、會(huì)議記錄、現(xiàn)場記錄、合同等逐項(xiàng)整理，歸檔立卷，妥善保存，作為今后辦證的依據(jù)。

二、牧區(qū)草原承包確權(quán)登記工作的收獲與體會(huì)

1.抓好試點(diǎn)、探索經(jīng)驗(yàn)是做好此項(xiàng)工作的前提條件。推行四季草場承包確權(quán)登記到戶，特別是實(shí)行草原承包確權(quán)登記是一項(xiàng)新的工作，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可取，只能在實(shí)踐中探索，在探索中前進(jìn)。從指導(dǎo)思想、基本原則、政策界限、操作規(guī)章、方法內(nèi)容、目標(biāo)任務(wù)等方面系統(tǒng)地總結(jié)一套比較完整的經(jīng)驗(yàn)材料，為草原承包確權(quán)登記工作的順利開展提供前提條件。

2.深入調(diào)查、制定政策是做好此項(xiàng)工作的重要基礎(chǔ)。推行四季草場承包確權(quán)登記到戶是牧區(qū)落實(shí)生態(tài)文明，進(jìn)一步深化牧區(qū)改革的一項(xiàng)重大舉措，它關(guān)系著牧區(qū)草原生態(tài)的保護(hù)和建設(shè)，關(guān)系著牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，也關(guān)系著千家萬戶各族牧民的切身利益，不僅情況錯(cuò)綜復(fù)雜，而且技術(shù)要求高，工作難度大，沒有一套完整的政策原則作指導(dǎo)，工作就很難圓滿完成。因此，在此項(xiàng)工作開展前，在試點(diǎn)的同時(shí)，通過和鄉(xiāng)村干部、牧民群眾廣泛深入地座談?dòng)懻?，起草牧區(qū)草原確權(quán)承包登記工作方案等政策性文件，制定出臺(tái)比較符合牧區(qū)實(shí)際的政策規(guī)定，使工作人員宣傳發(fā)動(dòng)、處理問題，有了政策依據(jù)，防止工作隨意性，提高了工作效率，保證了工作的質(zhì)量。

3.大力宣傳、廣泛發(fā)動(dòng)是做好此項(xiàng)工作的基本方法。由于草原承包確權(quán)登記是一項(xiàng)政策性、群眾性很強(qiáng)的工作，不僅需要群眾的廣泛參與，更需要群眾的大力配合和積極支持。為了把工作開展到哪里，宣傳發(fā)動(dòng)群眾的工作就做到哪里，各地采取召開村民大會(huì)及村班子、團(tuán)員、婦女等各類會(huì)議，細(xì)致深入地講解黨的農(nóng)牧村政策，做好解疑釋惑工作和思想政治工作，不斷提高和增強(qiáng)廣大干部群眾對開展草原承包確權(quán)登記的關(guān)切度和參與意識(shí)，從而為此項(xiàng)工作的順利進(jìn)行奠定了良好的群眾基礎(chǔ)。

4.培訓(xùn)骨干、熟悉業(yè)務(wù)是做好此項(xiàng)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。草原承包確權(quán)登記工作由于技術(shù)要求十分嚴(yán)謹(jǐn)，尤其構(gòu)圖調(diào)繪、圖斑量算都是一些關(guān)鍵性的技術(shù)工作，沒有較高素質(zhì)的技術(shù)骨干，就很難保證工作質(zhì)量。所以，在整個(gè)工作開始前，對培訓(xùn)技術(shù)骨干非常重視，組織草原技術(shù)專家，對所抽調(diào)的技術(shù)人員，從構(gòu)圖劃線，圖斑量算、數(shù)據(jù)計(jì)算、各類表冊的平衡關(guān)系等方面進(jìn)行深入細(xì)致地講解示范，從而提高了技術(shù)人員的實(shí)際操作能力，為整個(gè)工作有效開展和保質(zhì)保量完成提供了技術(shù)保證。

5.調(diào)處糾紛、化解矛盾是做好此項(xiàng)工作的首要任務(wù)。為了準(zhǔn)確確認(rèn)鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、村與村和戶與戶之間的草原界線，及早化解矛盾和做好調(diào)處草原糾紛的工作，在整個(gè)工作進(jìn)入實(shí)施階段后，各鄉(xiāng)都成立了由縣上包鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)、工作組長、鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)等“三結(jié)合”糾紛調(diào)處小組，結(jié)合各地實(shí)際，深入調(diào)查研究，及時(shí)召開會(huì)議討論對策，堅(jiān)持實(shí)地化解矛盾。通過分級負(fù)責(zé)，重點(diǎn)調(diào)處，使多年累計(jì)的草界矛盾得到了有效化解和消除，穩(wěn)定了人心，理順了情緒，為加快工作進(jìn)程，提高工作質(zhì)量提供了前提條件。

6.組織協(xié)調(diào)、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是做好此項(xiàng)工作的重要保證。草原承包確權(quán)登記工作不僅量大面廣，而且涉及千家萬戶的切身利益，沒有強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)，各項(xiàng)工作就難以順利進(jìn)行。因此，在工作一開始，就成立了草原承包確權(quán)登記領(lǐng)導(dǎo)小組，堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)抓，技術(shù)人員包鄉(xiāng)村深入抓的領(lǐng)導(dǎo)格局，縣、鄉(xiāng)、村各級領(lǐng)導(dǎo)不僅深入一線坐鎮(zhèn)指揮，抓督促，抓檢查指導(dǎo)，督促工作進(jìn)度，而且還同工作隊(duì)員一起跋山涉水，認(rèn)點(diǎn)認(rèn)線，調(diào)處糾紛。通過各級領(lǐng)導(dǎo)深入實(shí)際抓工作，突出重點(diǎn)解難題的導(dǎo)向示范作用，既有效激發(fā)了全體工作隊(duì)員和基層干部的工作熱情，同時(shí)也為整個(gè)工作的全面完成提供了組織保證。

三、牧區(qū)草地承包確權(quán)登記中存在的問題及建議

一是林草界定不明確。對照國土“二調(diào)”和草原資源普查數(shù)據(jù)，牧區(qū)大部分村夏秋草原被界定為林地，而實(shí)際為牧民承包經(jīng)營的放牧草場，還有部分村公益林與草場界定不明確，管理使用權(quán)屬難以確定，建議國家盡快出臺(tái)政策明確。

二是兩權(quán)分離，草場權(quán)屬難以確定。目前牧區(qū)內(nèi)外協(xié)議草場較多，在草原確權(quán)承包登記中是否對此類草場進(jìn)行登記不明確，建議國家盡快明確政策。

三是草原承包確權(quán)登記工作經(jīng)費(fèi)不足。由于信息系統(tǒng)、地形圖采購、人員培訓(xùn)等需要大量資金，建議國家下達(dá)專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)。