農(nóng)村老年群體社會幫扶與救助體系研究

雷璐璐　方付建

[摘 要]為了解老齡化背景下農(nóng)村老年群體救助與幫扶狀況，以重慶市石柱縣土家族自治區(qū)為例，利用問卷調(diào)查與實地訪談的方法，對農(nóng)村老年群體的生存狀況、發(fā)展訴求、生存困境以及當(dāng)前的社會救助與幫扶狀況及其效果等展開分析，結(jié)果表明農(nóng)村老年群體呈現(xiàn)高齡化、身體弱、居住差、經(jīng)濟(jì)支持多元而失衡、消費方式單一而低層次等態(tài)勢，為解決老年群體生存困境，當(dāng)前地方政府從生活保障、疾病救助、日常幫扶和公共服務(wù)等方面構(gòu)建了初步的保障體系，但與農(nóng)村老年群體的實際生活狀況和生存發(fā)展訴求相比，當(dāng)前的社會救助與幫扶體系需要進(jìn)一步強(qiáng)化和完善。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村老年群體；社會幫扶；社會救助；公共服務(wù)

[中圖分類號]D422.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）01 — 0087 — 03

一、導(dǎo)論

農(nóng)村老年群體是指60歲以上的農(nóng)村老年人，這一群體屬于弱勢群體。目前，這一群體在生存、生活、發(fā)展等諸多層面面臨著各種障礙，由于身體、疾病以及無收入來源等諸多因素的限制或制約，這一群體需要借助外部的資源、幫助以維持自我的生存、生活和發(fā)展。在當(dāng)前農(nóng)村人口流動、農(nóng)村青壯年外出的大背景下，農(nóng)村老年群體的生存與生活因為無直接性的外部幫扶機(jī)制而面臨著更大的困難，為了化解農(nóng)村老年群體的生存與發(fā)展困境，需要政府、社會等諸多力量建立覆蓋農(nóng)村的老年群體救助與幫扶體系。

為了解當(dāng)前農(nóng)村老年群體生存、生活與發(fā)展面臨著哪些困境，當(dāng)前農(nóng)村老年群體社會救助與幫扶體系的建設(shè)狀況及其成效，并針對農(nóng)村老年群體生活困境提出具體化的建議和政策，本文以重慶市石柱縣土家族自治區(qū)為具體調(diào)查地展開調(diào)查。石柱縣位于重慶市東部、長江南岸、山峽庫區(qū)腹心，是集少數(shù)民族自治縣、三峽庫區(qū)淹沒縣、國家扶貧工作重點縣于一體的特殊縣份。幅員面積3012平方公里，轄32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?4萬人。區(qū)域內(nèi)農(nóng)村老年群體的生活狀況在重慶“兩翼”地區(qū)乃至全國貧困地區(qū)均具有代表性和典型性，全縣大部分60歲以上的老人居住和生活在山區(qū)農(nóng)村。

二、農(nóng)村老年群體的生存狀態(tài)與訴求

山區(qū)農(nóng)村散居老年人作為整個老年群體困難最多、最需要得到關(guān)注和幫助的特殊群體，其生存狀況總體令人堪憂。從調(diào)查看，石柱縣農(nóng)村老年人中有近60%的群體生活質(zhì)量已經(jīng)處于社會最底層，大部分農(nóng)村老年人在社會政治生活中缺少基本的話語權(quán)，也無力選擇合理的渠道向各級政府訴說他們的困境與訴求。

（一）農(nóng)村老年群體的生存狀態(tài)掃描

一是農(nóng)村老年多為空巢老人，年齡多為60-80歲，身體狀況欠佳。從調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計看，石柱縣老人年齡偏大，許多老人獨自生活，眼神渙散、行動滯緩。

二是農(nóng)村老年居住較分散，且住房多為土磚房。石柱縣多為高山，村民居住分散，半山腰、山腳下、山溝里或山頂上都有人居住。另外，當(dāng)?shù)鼐幼∫酝链u房為主，超過60%的老人居住在土磚房中，土磚房狹窄且破舊，面臨著進(jìn)風(fēng)漏雨的問題。

三是當(dāng)?shù)乩先耸杖胫饕獮閯谧魉?，部分靠政府、社會補(bǔ)助及子女提供。空巢老人作為勞動能力已非常薄弱的弱勢群體得到的政府或其他社會組織的支持力度小，子女多外出打工，回家次數(shù)少，贍養(yǎng)費提供較少，經(jīng)濟(jì)來源零散且不平衡。據(jù)調(diào)查，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村老人大都不會主動向子女要求贍養(yǎng)費，主要靠種植辣椒、玉米等經(jīng)濟(jì)作物獲得的微薄收入維持日常生活開銷。

四是當(dāng)?shù)乩先说纳睢跋M方式”具有單一性和低層次性。從調(diào)查看，石柱縣67%的農(nóng)村老人月收入僅有200—500元，近90%的老人月平均收入在1000元以下，較低的收入只能維持基本生活。同時，由于行動不便和缺少組織引導(dǎo)，農(nóng)村老年很少參與旅游等服務(wù)性消費。超過50%的被調(diào)查對象表示沒有出去旅游過；在文化娛樂項目上，多數(shù)被調(diào)查者表示沒錢參加。消費與娛樂的單一性和低層次性不利于農(nóng)村老人對外交流，致使視野縮短，接觸范圍狹窄。

（二）農(nóng)村老年群體社會訴求掃描

由于子女常年在外打工、社會交往圈子小，當(dāng)?shù)乜粘怖先嗽谌粘Ｉ钪杏龅降淖畲髥栴}是孤獨寂寞，其對當(dāng)?shù)卣虼逦瘯扇〉恼叽胧┰u價并不是很高，主要是他們最迫切的需求沒有得到滿足，即政府雖然在解決當(dāng)?shù)乩先宋镔|(zhì)生活方面采取了一些措施，但由于沒有“對癥下藥”造成“收效甚微”。

一是當(dāng)?shù)乩先藢φ?、社會的期望集中在保障、醫(yī)療等方面。如農(nóng)村老年期待健全農(nóng)村社會保障體系，提供多元化保障服務(wù)，特別是醫(yī)療服務(wù)；同時期待加大農(nóng)村老人公共休閑、娛樂設(shè)施的投入力度。

二是當(dāng)?shù)乩先讼Ｍ纳凭幼『统鲂袪顩r。由于當(dāng)?shù)囟酁楦呱?，上下山只有一條盤山公路，商業(yè)不發(fā)達(dá)造成來往車輛非常少，當(dāng)?shù)厝艘话阃讲缴舷律?，來回一次需要四五個小時。因此當(dāng)?shù)乩先似惹邢Ｍ纳平煌顩r，加大車輛流動量，方便出行。

三、農(nóng)村老年群體的生存困境

農(nóng)村老年群體作為社會弱勢群體，在流動化、農(nóng)村空心化的大背景下，農(nóng)村老人的弱勢性表現(xiàn)更為明顯，農(nóng)村老年的生存困境也越發(fā)加劇。

（一）生活水平低且生活質(zhì)量得不到保障

重慶石柱縣地處山區(qū)，大部分人都生活在海拔八百米的山地之上，村莊的大部分建筑物都是土磚房。這些房子低矮、破舊、陰暗，地面也是原始的泥土地，由于時間久遠(yuǎn)，已經(jīng)變得坑坑洼洼，整座房子看起來岌岌可危。地形限制，使得當(dāng)?shù)馗刭Y源缺乏，人們一年可食用蔬菜寥寥無幾，玉米、土豆容易儲存的食物成了當(dāng)?shù)厝耸走x。煙熏肉、豆腐干等腌制食品也是常年食物。地形限制也使得出行艱難，商業(yè)不發(fā)達(dá)，只能在趕集時買賣東西。

（二）社會交往圈子急劇縮小加劇老年孤獨問題

從調(diào)查看，由于居住分散，使得很多老人不愿甚至是無力去和別人交往聊天。而且當(dāng)?shù)亟^大部分青壯年外出打工，家里留下的多是老人和孩子。這使得很多老人社交圈子非常狹窄，老人感覺孤單。

（三）社會和家庭關(guān)愛欠缺導(dǎo)致精神需求得不到滿足

沒有子女親人在身邊照顧和關(guān)心，老人們覺得內(nèi)心空虛。這種情況在當(dāng)?shù)厥制毡?，政府和社會也無法很好的關(guān)注和解決這種狀況。所以老人們精神需求問題一直沒有得到有效滿足。

（四）農(nóng)村人力資源緊缺導(dǎo)致老人缺乏基本照料護(hù)理

由于年輕人大多選擇外出打工，整個村子剩下的都是老弱婦孺，勞動力十分缺乏，老人們?nèi)粘Ｉ钪荒芤揽孔约?。對于那些孤寡老人，村委會安排人員定期照看，但這并不能解決根本問題。多種因素使得老人沒有得到應(yīng)有照料護(hù)理。

（五）城鄉(xiāng)老年人獲得的社會保障的差距大

石柱縣農(nóng)村地區(qū)的60歲以上的老人大都有養(yǎng)老金以及醫(yī)療保險，極少數(shù)人有農(nóng)村最低生活保障、危房補(bǔ)貼。而在縣城以及市區(qū)，老人們享有養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、單位福利、工傷保險等多類社會保障項目、多層次的完善的社會保障體系，保障水平也在不斷提高?？傮w而言，城鄉(xiāng)社會保障水平差距巨大，農(nóng)村社會保障水平過低。

四、農(nóng)村老年群體救助與幫扶的狀況及其效果

（一）生活幫扶方面的保障措施

從調(diào)查看，石柱縣60歲以上的老人都享有社保（60-70歲的老人每月可領(lǐng)取80元的養(yǎng)老金，70歲以上的老人每月可領(lǐng)取90元）。當(dāng)?shù)乩先丝色@得農(nóng)村低保戶的條件：80歲以上（3000元/年，且本人年增加120元）、重病的（大病一次性花費1萬元以上）、殘疾的（一二級殘疾）都享有有低保（240元/年），并且戶主年齡在60-69周歲的家庭年人均救助金額為660元，戶主年齡在70周歲以上的家庭年人均救助金額為840元。不過當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險少，一般因國家征地而失去土地的人才會有養(yǎng)老保險（600元/月）。

（二）疾病救助方面保障措施

當(dāng)?shù)剞r(nóng)村合作醫(yī)療每人每年繳納的費用從30元到50元再到60元，呈上升趨勢。當(dāng)?shù)赜袀€不成文的規(guī)定：看病時交門診費100元才能算作住院，之后的醫(yī)療費用就可按比例報銷，門診費不算做在內(nèi)，不交門診費即為臨時看病，藥錢即為看病錢，并不予報銷。當(dāng)?shù)剞r(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)簡陋，據(jù)調(diào)查，石柱縣32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院尚缺基本設(shè)備，如B超機(jī)、100—200mA X光機(jī)等醫(yī)療設(shè)備，此外醫(yī)務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量也不高。當(dāng)?shù)仄毡榇嬖谥I藥難，報銷藥品種類少，藥價虛高的問題。農(nóng)村衛(wèi)生資源嚴(yán)重不足，“小病不醫(yī)、大病難治、因病返貧”的現(xiàn)象在全縣貧困山區(qū)農(nóng)村老年人群體中較為普遍。

（三）日常照料方面的幫扶措施

從調(diào)查看，大多數(shù)村莊，村級組織會安排專人看護(hù)孤寡老人，幫助他們解決生活上的困難；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，村委會也會給與老年人一些幫助，如送農(nóng)肥、幫助收割。有些村莊正準(zhǔn)備籌建老年人文化娛樂場所。當(dāng)?shù)乩щy或殘疾老人享有危房改造補(bǔ)貼，用于從高山向平地或低地遷移。

（四）社會服務(wù)方面的幫扶措施

從調(diào)查看，由于政府重視不夠，沒有激發(fā)起民間救助力量的熱情，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐戎鷻C(jī)構(gòu)發(fā)育滯后，民間救助工作停留在初級階段，有的地方?jīng)]有第三方組織的救助與幫扶。此外，當(dāng)?shù)卮迓湔诜e極申請將特色石屋列為風(fēng)景區(qū)，希望以旅游業(yè)帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為老人增收帶來幫助。

針對當(dāng)?shù)卣蚴腔鶎咏M織為救助和幫扶農(nóng)村老年人而采取的政策措施，研究者以生活滿意度為指標(biāo)，對農(nóng)村老年群體的救助與幫扶績效進(jìn)行了調(diào)查。從數(shù)據(jù)看，近50%的老人對政府或基層組織所提供的服務(wù)持保留態(tài)度，32%的老人持不滿意態(tài)度，二者達(dá)到了74%；認(rèn)為滿意的僅僅26%。

雖然當(dāng)?shù)卣突鶎咏M織采取了多元的救助與幫扶措施，但滿意度總體不高，這是因為當(dāng)?shù)卣虼逦瘯蛔⒁獾教岣咿r(nóng)村老人的物質(zhì)支持水平，而忽視了對老人的關(guān)心和精神狀況的關(guān)注。從這個意義上講，當(dāng)?shù)卣虼逦瘯扇〉拇胧┤狈︶槍π浴?/p>

五、農(nóng)村老年群體救助與幫扶的相關(guān)建議

作為建設(shè)服務(wù)型政府重要內(nèi)容的社會救助與幫扶體系，對實現(xiàn)社會公平、公正，維護(hù)社會穩(wěn)定具有其他社會保障制度不可替代的作用。完善的社會救助與幫扶體系既是農(nóng)村老年群體的迫切期望，也是當(dāng)前建設(shè)社會主義和諧社會的必然要求?！?〕

（一）政府層面的救助與幫扶措施

作為社會制度核心框架和象征的政府，履行社會救助功能，推動新型農(nóng)村社會救助體系的建立，有著不可推卸的責(zé)任。

1.我們了解到當(dāng)?shù)氐木戎c幫扶框架呈現(xiàn)救助金額小、救助力量分散的特點，這給困難老年人申請救助帶來不便，也造成部分救助不到位的現(xiàn)象。而社會救助與幫扶的資源整合和協(xié)調(diào)涉及多個職能部門，這就需要當(dāng)?shù)厣霞壵诔雠_救助政策時，要實現(xiàn)救助資金資源和救助信息資源的共享，達(dá)到有效的協(xié)調(diào)和銜接。

2.當(dāng)?shù)氐纳鐣戎c幫扶政策措施覆蓋面較低，涉及層面較少。政府應(yīng)積極擴(kuò)大基本養(yǎng)老參保面，實現(xiàn)對農(nóng)村老年人在物質(zhì)與精神上保障的多元化。比如可根據(jù)各縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的老人們的實際生存情況具體問題具體分析，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和老人們的收入狀況等對救助資金和資源進(jìn)行不同等級的比例分配，比如對經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其欠發(fā)達(dá)地區(qū)有計劃地適當(dāng)提高最低生活保障水平或增加額外的救助。此外，加強(qiáng)農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如興建閱讀室、老人活動廣場或中心等，為老人們的日常交流提供更多平臺。

3.當(dāng)?shù)乩夏耆似毡榉从侈r(nóng)村醫(yī)療保障存在諸多問題，政府需健全當(dāng)?shù)鼗踞t(yī)療保障制度，完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，多渠道充實農(nóng)村合作醫(yī)療基金，加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，適當(dāng)提高對最低生活保障對象的醫(yī)療補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，完善大病救濟(jì)制度，積極探索農(nóng)村住院醫(yī)療商業(yè)化保險的運(yùn)作辦法?！?〕

4.我們的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民在物質(zhì)和精神生活上是存在很大的區(qū)別的。因此，應(yīng)積極探索社會救助模式，可通過創(chuàng)辦市級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級“愛心超市”和設(shè)置“網(wǎng)上愛心超市”欄目等方式，成立相應(yīng)配套的社會捐贈接收站，以進(jìn)一步擴(kuò)大社會捐贈接受面，方便農(nóng)村困難老年人領(lǐng)取愛心物資。〔3〕此外，探索開展城鄉(xiāng)“富幫貧”的社會結(jié)對幫扶活動，城市或縣城里生活較為富裕的家庭或是老人可根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)承受能力，對農(nóng)村老年人進(jìn)行定期的幫助與探訪，既可一定程度上減輕農(nóng)村老年人生活的物質(zhì)壓力，又可擴(kuò)大他們的社會交往圈，改善和充實精神世界，滿足內(nèi)心需求。

5.建立健全社會救助與幫扶工作運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)厣鐣戎ぷ鞑]有得到很好落實，不少老人反映并未享受到應(yīng)有的社會救助。因此，在實際工作中，要積極抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村老年人救助平臺建設(shè)，提供“一站式”的救助服務(wù)，對救助與幫扶信息進(jìn)行動態(tài)分布，保證救助信息即時、準(zhǔn)確、有效的利用，既做到“應(yīng)保盡保”，又保證不“過保賴?！薄Ｍ瑫r，也需建立社會監(jiān)督機(jī)制，特別是加強(qiáng)群眾監(jiān)督力度，實現(xiàn)政府救助與幫扶資金和資源的到位、基層政策的落實到位。

（二）社會層面的救助與幫扶措施

社會救助與幫扶體系的社會化在許多國家都是一種非常普遍的現(xiàn)象，鼓勵各種民營機(jī)構(gòu)、慈善團(tuán)體等社會單位的參與，對社會救助與幫扶體系的發(fā)展有很大的促進(jìn)作用。而根據(jù)實地調(diào)查的結(jié)果，當(dāng)?shù)孛耖g層面的救助與幫扶機(jī)構(gòu)發(fā)育滯后，因此來說需要：

一是拓寬社會救助資金來源。從美國、加拿大等國家救助資金的多層次投入體制的經(jīng)驗，結(jié)合我國社會救助資金來源大部分是由政府承擔(dān)的現(xiàn)實情況，可形成綜合投入機(jī)制，加強(qiáng)宣傳力度，實現(xiàn)救助資金多元化發(fā)展。

二是大力發(fā)展農(nóng)村為老服務(wù)的社會化實體和產(chǎn)業(yè)。通過適度政府扶持、企業(yè)資助、民間參與等方式，適度控低收費標(biāo)準(zhǔn)，可優(yōu)先解決一批農(nóng)村老年人的集中養(yǎng)老和護(hù)理照料的需求；興辦農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)老年學(xué)校、在人口集中的村落增添老年人活動的娛樂、健身和體育設(shè)施，努力滿足農(nóng)村老年人多樣化的服務(wù)需求?！?〕

三是加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加收入，為老年人提供后續(xù)保障。加快第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供更多就業(yè)機(jī)會，從而使得很多年輕人不必外出打工，既可提高收入維持生活，又可就近照顧老人。

（三）農(nóng)村老年群體的自我保障措施

農(nóng)村老人可主動和村委會或是第三方組織加強(qiáng)交流溝通，表明自己的政治或生活層面的訴求，也可通過各種通訊媒介豐富自身精神世界；村落間的老人可自發(fā)建立老年人協(xié)會，在物質(zhì)和精神上實現(xiàn)互幫互助；發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時培養(yǎng)年輕人樹立敬老愛老的觀念，使其盡到贍養(yǎng)父母的義務(wù)，可對優(yōu)秀的養(yǎng)老典型及和諧相處的家庭給予精神或物質(zhì)上的表揚(yáng)和支持，以起到對大家的鼓勵和推動作用。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕張明.服務(wù)型政府建設(shè)途徑探析—以社會救助體系為視角〔J〕.蘭州教育學(xué)院學(xué)報， 2013，（05）.

〔2〕中共慈溪市委辦公室.慈溪市社會弱勢群體幫扶實施辦法〔EB/OL〕.慈溪市弱勢群體幫扶中心網(wǎng).2003-2-18.

〔3〕余斌權(quán).余姚市農(nóng)村社會救助體系研究〔D〕.上海交通大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009.

〔4〕重慶市云陽縣老齡辦.貧困山區(qū)農(nóng)村老年人生存狀態(tài)調(diào)查〔EB/OL〕.重慶市云陽縣政府信息公網(wǎng)，2013-6-8.

〔責(zé)任編輯：史煥翔〕