集體林權制度改革面臨的若干問題及思考

任茂松

（重慶市巫山縣官陽林業(yè)管理站 重慶巫山 404700）

集體林權制度改革面臨的若干問題及思考

任茂松

（重慶市巫山縣官陽林業(yè)管理站 重慶巫山 404700）

集體林權制度改革是林業(yè)改革中帶有根本性的基礎工作，是林業(yè)實踐“三個代表”和落實科學發(fā)展觀的要求，也是市場經(jīng)濟條件下林業(yè)事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求。本文主要闡述了集體林權制度改革面臨的一些問題和解決對策。

集體；林權；制度；改革；問題；對策

引言

集體林權制度改革是黨中央、國務院為進一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，增加農(nóng)民收入，建設生態(tài)文明而作出的重大決策，是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求，促進農(nóng)民就業(yè)增收的戰(zhàn)略舉措。但是在集體林權制度改革中仍然面臨著一些問題，必須針對這些問題提出有效的解決措施。

1 集體林權制度改革面臨的若干問題

目前，集體林權制度改革主要面臨以下幾個方面的問題：

（1）對集體林權制度改革的重大意義的認識還有待進一步提高。中央、國務院關于林權制度改革的意見，雖然文件已下發(fā)，但組織學習不夠，理解深度不夠。存在著時間到任務了的傾向。對中央關于集體林權制度改革精神的宣傳不夠，鄉(xiāng)村干部和林農(nóng)對這次改革的重大意義認識不夠，有畏難發(fā)愁情緒，好處認識不足，期望值不高，缺乏熱情，看不到改革后林業(yè)發(fā)展、林農(nóng)增收的前景。

（2）改革工作所需配套資金不足。從目前情況看，除中央配套資金已及時到位外，省、市、縣配套經(jīng)費不多，尤其是省一級尚未有配套資金下?lián)?，而林改工作需要大量的人力、物力投入，尤其象我縣這種財力原本不足的純山區(qū)縣，資金投入不足，勢必影響工作進度。

（3）歷史遺留問題較多。一方面林權歸屬不清。由于前期工作不細致，造成集體林地特別是村級集體林地權屬不清，承包林地的四至界限不明確。農(nóng)戶個人與鄉(xiāng)村集體之間、農(nóng)戶之間，也存在著大量的林地承包爭議。另一方面承包程序不規(guī)范。在前期的林地、林木承包過程中，大多數(shù)村都沒有按照相關規(guī)定和程序來操作，很少讓群眾參與，僅由村委會自行決定發(fā)包給承包戶。甚至在一些村，個別負責人暗箱操作，不經(jīng)集體研究，不報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府同意，私自將集體林地或林木低價承包。再一方面沒有簽訂承包合同或合同條款不完善。部分林地、林木承包只是依據(jù)口頭約定，沒有簽訂承包合同，產(chǎn)權界定更是模糊不清。即使簽訂合同的，多數(shù)也不規(guī)范，存在內(nèi)容不全面、責權利不清晰、四至界限不明確、缺少限期綠化條款、承包期限不符合文件精神等問題。

（4）農(nóng)民積極性不高。由于我縣是農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)民主要以農(nóng)業(yè)作物種植為主，林業(yè)收入不是其基本收入來源，對林業(yè)收入的依賴程度不高，因而對林權制度改革內(nèi)在需求不足。同時，我縣縣內(nèi)山嶺眾多，多數(shù)山地“遠、偏、瘦、薄”，開發(fā)成本高，造林難度大，林木成活率低，經(jīng)濟效益差，且不易管護，投入比與效益比有著較大的差距，部分農(nóng)民對集體林改的關注程度不高。不少承包戶由于發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟的能力偏低，缺乏林果業(yè)種植技術，他們承包山林的目的，不是為了發(fā)展林業(yè)，而是為了能夠耕種荒山上的少量土地。有的甚至進行“剝山皮”開荒種地，在林地中亂搭亂建房屋，反而破壞了生態(tài)植被。

（5）是政府缺乏生態(tài)公益林的保護、開發(fā)、采伐和后繼管理的相關法律和法規(guī)，以保證林業(yè)在發(fā)揮生態(tài)效益的時候還要發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益。

2 解決集體林權制度改革面臨問題的對策

2.1 加強學習，認識集體林權制度改革的重要性

進一步深入學習相關文件精神。各級領導都要組織專題學習，加深理解，充分認識林改的重大意義，明確指導思想，堅持基本原則，努力實現(xiàn)總體目標。向廣大林農(nóng)廣泛深入進行宣傳，將中央的政策明明白白的交給林農(nóng)，調(diào)動農(nóng)民參與支持林改的積極性，激發(fā)農(nóng)民發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的熱情，更快地促進山區(qū)農(nóng)民脫貧致富。

2.2 堅持典型引路，穩(wěn)步推進

及時總結(jié)林權制度改革中取得的好的經(jīng)驗和做法，為做好這一工作找到可以推廣的典型。分清特殊性和一般性，制定出具有普遍性、指導性的政策措施，為林改工作“引好路”，發(fā)揮其示范作用；對已取得的成熟經(jīng)驗（如拍賣、租賃等多元化投資方式），搞好輻射帶動作用，加快荒山綠化進程。堅持以質(zhì)量為主，時間服從質(zhì)量，不搞一刀切，特別是要將目前仍屬集體經(jīng)營的林地，作為改革的重點，要采取多種形式，分期分批、分階段，確權發(fā)證，以取得全縣林改工作圓滿完成。

2.3 做到底子明、勘界清，有的放矢

摸清全縣林業(yè)具體情況是做好林改工作的基礎。要以村為單位對林地、林木資源情況進行調(diào)查摸底，全面了解掌握集體林的歷史沿革、權屬結(jié)構和經(jīng)營管理狀況，摸清群眾的真實想法、迫切意愿和現(xiàn)實要求，掌握山情、林情和村情，特別是對已采取不同形式進行的改制、落實經(jīng)營主體的林地、林木資源進行詳細準確的調(diào)查。對界線不清而有爭議的要認真勘界。如某縣集體林面積414.6萬畝，占全縣林業(yè)用地面積的82%，森林總蓄積量2573.9萬m3，其中集體林蓄積量1858.9萬m3，占總蓄積量的72%，森林覆蓋率70.7%。為了及時有效地化解矛盾，處理好各種糾紛，確保改革順利開展，縣委、縣政府在推進集體林權制度改革的同時，把解決歷史遺留問題當作一項重要工作來抓，不等、不靠、不拖、不瞞，分析產(chǎn)生的原因和特點，探索化解矛盾、解決糾紛的途徑，并采取了有力的措施，有效地解決了各種糾紛問題，保證集體林權制度改革的順利推進。

2.4 發(fā)包方式要靈活多樣

對已通過承包、租賃、拍賣等形式依法獲得的集體林地、林木，合同規(guī)范且按合同完成綠化任務和管護任務的，其經(jīng)營權穩(wěn)定不變；合同不規(guī)范的予以規(guī)范完善，不得推倒重來、重新分配；合同不合法的，本著有利于保護本集體經(jīng)濟組織成員利益和有利于發(fā)展和保護森林資源的原則依法糾正。可采取“大戶承包型、股份合作型、地企聯(lián)袂型”等多種方式落實經(jīng)營開發(fā)主體，限期達到綠化標準；由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營管理的生態(tài)公益林，產(chǎn)權及經(jīng)營方式保持不變，進一步落實生態(tài)效益補償政策和管護措施。

2.5 要保證改革配套資金和人員到位并及早啟動完善集體林權制度的配套改革

建議縣委、委政府組織力量研究主體改革完成后的配套改革工作，組織人員考察學習先期進行配套改革地區(qū)的先進經(jīng)驗，就配套改革有關內(nèi)容深入基層調(diào)研。結(jié)合我縣的實際，就完善林木采伐管理機制，規(guī)范林地、林木流轉(zhuǎn)，建立支持集體林業(yè)發(fā)展的公共財政制度，推進林業(yè)投融資改革，加強林業(yè)隊伍和社會化服務等進行研究，制定方案。及早出臺配套改革措施，鞏固主體改革成果，促進主體改革的深化。

2.6 建立集體林權制度改革的長效機制

集體林權制度改革惠及全國幾億農(nóng)民的一件好事，是關系到生態(tài)改善，實現(xiàn)節(jié)能減排和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的一件大事，因此必須建立一整套符合我國國情能促進林業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、生態(tài)改善的長效機制，形成集體林權制度改革的長期化、制度化、法制化、規(guī)范化。

2.7 加大惠農(nóng)政策改革的力度

①要實現(xiàn)生態(tài)得保護，農(nóng)民得實惠。政府必須加大造林補貼力度，解決林地經(jīng)營者的后顧之憂和資金缺乏問題；②要加大防控基礎設施建設。制定和完善防災減災應急預案，盡快編制出臺林業(yè)綜合防控體系應急反應聯(lián)動機制。加強基礎設施建設，做好災前預防，建立覆蓋市、縣、鄉(xiāng)、村四級監(jiān)測預報網(wǎng)絡，提高災前預測預報和綜合防控能力；③要繼續(xù)完善林業(yè)基地林網(wǎng)配套設施，建立以政府主導全民參與的林業(yè)自然災害基金建設，增強抵御各種災害的能力；④要一步完善和加強保險行業(yè)建設，林業(yè)是一項公益性事業(yè)，增加或加強有關林業(yè)方面的專業(yè)險種建設，對林業(yè)長期的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義；⑤要進一步建立和完善涉林的政府補償機制，用制度引導廣大人民群眾發(fā)展林業(yè)的積極向、主動性。

2.8 完善健全森林資源資產(chǎn)服務機制和森林、林木使用權的規(guī)范合理流轉(zhuǎn)

在明晰產(chǎn)權的基礎上，建立森林資源資產(chǎn)評估工作機構，搭建林業(yè)資產(chǎn)交易平臺，計劃今年上半年完善好林業(yè)產(chǎn)權交易中心和林業(yè)服務大廳，使森林、林木公正、公平和合理流轉(zhuǎn)，農(nóng)民收入增加，林業(yè)科學發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)權明晰和農(nóng)民得實惠雙贏。要加強林業(yè)部門各級林業(yè)工作站、林業(yè)技術推廣站、森林病蟲害防治檢疫站的技術隊伍建設，尤其是鄉(xiāng)級林站的機構建設，保證每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有一支10～20人的林業(yè)綜合技術服務隊伍。建立起能夠覆蓋全省的林業(yè)技術服務和綜合防控網(wǎng)絡，提高基層林站的綜合服務能力。

2.9 建立民間護林組織

“十年樹木”，林業(yè)的發(fā)展是一項長期的公益性事業(yè)和社會性事業(yè)，建立民間護林組織對林業(yè)的長期的可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。要采取政府出一點，民間籌一點的方式建立起以造林大戶為主導的民間護林組織。大力宣傳林業(yè)生態(tài)文明建設，鞏固林業(yè)生態(tài)發(fā)展成果。在全面落實林地、林木產(chǎn)權后，要引導農(nóng)民樹立保護生態(tài)意識，倡導生態(tài)文明在社會經(jīng)濟建設中的重要地位，著力宣傳林業(yè)生態(tài)建設，繼續(xù)鞏固和發(fā)展生態(tài)林業(yè)。

2.10 加大科技投入，實施科技興林戰(zhàn)略

政府要引導地方加強與科研院所和高校合作，力爭在抗逆良種引進培育、病蟲害防治、低溫凍害防范、果樹凍害補救等課題上取得突破。充分利用鳥類等天敵，開展林果蟲害的生物防治。根據(jù)不同災害對不同樹種的影響，編制通俗易懂、操作性強的規(guī)范性技術手冊，讓各級領導干部和技術人員熟知熟練，讓廣大林農(nóng)全面掌握。

2.11 加大對涉林案件的打擊力度

一方面要進一步加強林業(yè)法律法規(guī)的宣傳力度，增強廣大人民群眾護林愛林的積極性。另一方面加強林業(yè)執(zhí)法隊伍建設，從資金支持到科技支撐方面著手建立起一支能打善戰(zhàn)的林業(yè)執(zhí)法隊伍。

2.12 全力推進林業(yè)資源信息化管理

加大投入，積極配合加大投入建立林業(yè)資源信息管理系統(tǒng)，全力推進全縣林業(yè)資源管理信息化，改變一直以來林業(yè)資源管理模式陳舊落后的面貌，提高工作水平和效率。

3 結(jié)語

集體林權制度改革是農(nóng)村經(jīng)營制度的又一次重大變革，是林業(yè)生產(chǎn)關系的一次大的創(chuàng)新，也是一次利益關系的再調(diào)整。必須加強對目前集體林權制度改革中存在問題的研究，提出合理的應對策略，不斷強化集體林權制度改革效果。

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F326.2

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1004-7344（2016）10-0218-02

2016-3-18