環(huán)境公益訴訟制度擴(kuò)張解釋論*

黃忠順

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環(huán)境公益訴訟制度擴(kuò)張解釋論*

黃忠順

環(huán)境公共利益在本質(zhì)上可以還原為不特定多數(shù)人獨(dú)立享受生態(tài)服務(wù)功能的私人利益。為避免產(chǎn)權(quán)主體虛設(shè)導(dǎo)致的“公地悲劇”，作為生態(tài)服務(wù)功能載體的自然資源由象征意義上的全民所有走向?qū)嵸|(zhì)意義上的國(guó)家所有。自然資源開發(fā)利用中的市場(chǎng)失靈以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的政府失靈使得公共執(zhí)法難以獨(dú)立承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境公共利益的重任。在公共信托理論的解釋框架下，自然資源的國(guó)家所有權(quán)被烙上社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)的印跡，任何公民在理論上都可以通過環(huán)境公益訴訟對(duì)公共執(zhí)法進(jìn)行補(bǔ)充或監(jiān)督。然而，為防止形式當(dāng)事人濫訴、降低公益訴訟激勵(lì)成本，環(huán)境公益訴訟適格原告應(yīng)當(dāng)僅向私益受害人擴(kuò)張。為確保預(yù)防或修復(fù)環(huán)境損害的規(guī)模效應(yīng)和克服環(huán)境民事公益訴訟缺乏懲罰性賠償制度的弊端，環(huán)境公益訴訟適格被告應(yīng)當(dāng)涵蓋環(huán)保機(jī)關(guān)。

環(huán)境公益訴訟；公共利益；利益轉(zhuǎn)化；私人執(zhí)法；公共信托

生物與環(huán)境相互作用過程中形成的生態(tài)系統(tǒng)在向人類提供自然資源產(chǎn)品的同時(shí)也發(fā)揮著極為重要的生態(tài)服務(wù)功能，前者體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益而可以通過產(chǎn)權(quán)制度予以有效規(guī)范，后者屬于生態(tài)利益而面臨著市場(chǎng)失靈境遇。生態(tài)服務(wù)功能與自然資源產(chǎn)品供給功能之間的緊張關(guān)系，生態(tài)理性精神被經(jīng)濟(jì)理性訴求所壓倒，經(jīng)濟(jì)理性的訴求充斥于當(dāng)今法律制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行過程之中[1]，導(dǎo)致環(huán)境公共執(zhí)法必然存在某種程度的政府失靈現(xiàn)象。生活在特定生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的自然人都是環(huán)境污染或生態(tài)破壞的潛在受害人，因其對(duì)生態(tài)服務(wù)功能的享受不具有排他性而通常被認(rèn)為缺乏提起傳統(tǒng)民事訴訟所必須具備的直接利害關(guān)系。在市場(chǎng)與政府雙重失靈卻又無法適用傳統(tǒng)私益訴訟制度的情形下，突破傳統(tǒng)當(dāng)事人適格理論的環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)運(yùn)而生。然而，環(huán)境公益訴訟與環(huán)境私益訴訟之間的關(guān)系向來較為模糊，混淆環(huán)境公益訴訟與環(huán)境私益訴訟往往成為賦予私益受害人以公益性訴訟實(shí)施權(quán)以及將環(huán)境行政公益訴訟偽裝成環(huán)境行政私益訴訟的有效方法，甚至有學(xué)者倡導(dǎo)不再區(qū)分環(huán)境公益訴訟與環(huán)境私益訴訟。①呂忠梅認(rèn)為，我們不能再陷入傳統(tǒng)訴訟制度理論的窠臼，環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的二分法必然產(chǎn)生法理邏輯上的矛盾、遭遇現(xiàn)實(shí)的困境，環(huán)境公益訴訟應(yīng)是一種特別訴訟，是現(xiàn)代社會(huì)中公民共同行為的有機(jī)組成部分。參見呂忠梅：《環(huán)境公益訴訟辨析》，載《法商研究》，2008（6）。鑒于侵犯環(huán)境公共利益的行為往往同時(shí)侵犯國(guó)家對(duì)自然資源的所有權(quán)以及特定（多數(shù)）人的合法權(quán)益，有環(huán)境法學(xué)者認(rèn)為完全用私法或公法的理論均不足以解釋現(xiàn)代環(huán)境訴訟的特點(diǎn)[2]（P46），故倡導(dǎo)構(gòu)建以保障同時(shí)具有公益與私益內(nèi)容的環(huán)境權(quán)為目的的專門環(huán)境訴訟。[3]混合公益訴訟與私益訴訟、民事訴訟與行政訴訟的所謂專門環(huán)境訴訟固然有助于環(huán)境污染/生態(tài)破壞責(zé)任糾紛的“一攬子”解決，但符合法定條件的社會(huì)組織代替環(huán)境私益受害人要求對(duì)方填補(bǔ)私益損失，私益受害人甚或任何公民要求環(huán)境行政執(zhí)法部門維護(hù)公共利益或者要求環(huán)境污染者/生態(tài)破壞者預(yù)防/恢復(fù)生態(tài)損害的正當(dāng)性論證責(zé)任，并不因?yàn)閷ｉT環(huán)境訴訟制度的構(gòu)建而得以豁免。鑒于此，本文運(yùn)用公共信托理論以及訴訟實(shí)施權(quán)配置理論，對(duì)如何在解釋論層面擴(kuò)張適用環(huán)境公益訴訟制度展開研究。

一、公共信托理論與公益訴訟當(dāng)事人適格

（一）環(huán)境利益的生態(tài)學(xué)類型劃分

在生態(tài)學(xué)上，有生命的生物與無生命的（非生物）環(huán)境彼此不可分割地相互聯(lián)系和相互作用，特定地段中的全部生物（生物群落）與物理環(huán)境相互作用形成的統(tǒng)一體，就是所謂的生態(tài)系統(tǒng)。[4]（P8）生物依賴于環(huán)境，它們必須與環(huán)境連續(xù)地交換物質(zhì)和能量，需適應(yīng)于環(huán)境才能生存；生物又影響環(huán)境，改變了環(huán)境的條件，生物與環(huán)境在相互作用中形成統(tǒng)一的整體。[5]（P5）盡管人類將生態(tài)系統(tǒng)中的其他生物進(jìn)行“客體化”（除人類以外的生物與非生物均被作為自然資源加以對(duì)待），但卻與其他生物一樣依賴于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（ecosystem services）提供的產(chǎn)品和服務(wù)，前者主要是指自然資源產(chǎn)品（林木、礦產(chǎn)等），后者是指那些不能在市場(chǎng)上交易但具有重要價(jià)值的生態(tài)系統(tǒng)性能（生態(tài)服務(wù)功能），如凈化環(huán)境、保持水土、減輕災(zāi)害等。[6]（P296）也有的學(xué)者將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供的產(chǎn)品稱為“物質(zhì)產(chǎn)品”，而將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供的服務(wù)稱為“生態(tài)產(chǎn)品”，包括環(huán)境容量產(chǎn)品（容納、凈化污染物）、人居支持產(chǎn)品（提供空氣、美景等）、生態(tài)調(diào)節(jié)與支持產(chǎn)品（水土保持等）。[7]

（二）法學(xué)上的環(huán)境利益類型劃分

生態(tài)系統(tǒng)向人類提供自然資源產(chǎn)品以及生態(tài)服務(wù)功能。與自然資源產(chǎn)品具有排他性而可以通過產(chǎn)權(quán)制度和市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)整不同，作為環(huán)境公共利益的生態(tài)服務(wù)功能是自然人獨(dú)立享受的共同善[8]，因“公共性”而不能屬于特定的某個(gè)人或某些人。[9]在此生態(tài)學(xué)共識(shí)基礎(chǔ)上，即使自然資源基于“為公民自由和自主發(fā)展提供物質(zhì)和組織保障”的需要而劃歸國(guó)家所有[10]，生態(tài)服務(wù)功能卻無論如何都不能視為國(guó)家所有。相應(yīng)地，無論承載生態(tài)服務(wù)功能的自然資源歸屬關(guān)系如何，特定生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)包括人類在內(nèi)的所有生物都獨(dú)立享受諸如森林吸收二氧化碳的生態(tài)服務(wù)功能。因此，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，國(guó)家利益與公共利益的分立具備正當(dāng)性基礎(chǔ)，因?yàn)椴还車?guó)家所有權(quán)如何擴(kuò)張，也不能完全吸收公共利益。與此同時(shí)，環(huán)境污染或生態(tài)破壞可能同時(shí)損害個(gè)人或者單位的合法權(quán)益，為救濟(jì)私人利益而提起的傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)訴訟不受環(huán)境公益訴訟案件的影響。對(duì)此，最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《民訴法解釋》）第288條以及最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》）第29條進(jìn)行了確認(rèn)。

綜上所述，我國(guó)現(xiàn)行法律將環(huán)境訴訟所保護(hù)的利益劃分為國(guó)家利益、公共利益、私人利益，為保護(hù)國(guó)家利益或公共利益而提起的訴訟被稱為環(huán)境公益訴訟[11]，為保護(hù)私人利益而提起的訴訟被稱為環(huán)境侵權(quán)訴訟。鑒于侵犯國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益而引發(fā)的環(huán)境公益訴訟在本質(zhì)上仍屬于環(huán)境侵權(quán)訴訟，本文將為保護(hù)私人利益而提起的訴訟直接稱為環(huán)境私益訴訟。與此同時(shí)，鑒于國(guó)家利益存在特定的機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使相關(guān)權(quán)能，為保護(hù)國(guó)家利益而提起訴訟通常并不存在當(dāng)事人適格方面的困難，如依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門自然有權(quán)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求（《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款），故有民事訴訟法學(xué)者將其稱為“國(guó)益訴訟”[12]或者“民事公訴”[13]，而環(huán)境公益訴訟僅指為了保護(hù)不特定第三人利益而提起的環(huán)境訴訟。

（三）公共信托理論下的利益轉(zhuǎn)化

不特定的多數(shù)人的總和就是社會(huì)權(quán)利的主體[14]，而不特定多數(shù)人組成的集體的環(huán)境利益就是所謂的環(huán)境公共利益。[15]不特定多數(shù)人獨(dú)立享受的生態(tài)服務(wù)功能以及作為其載體的自然資源具有鮮明的公共產(chǎn)品屬性。鑒于公共產(chǎn)品具有整體性，消費(fèi)的不排他性或利益的非獨(dú)占性使得人們具有“搭便車”心理，往往希望由別人付費(fèi)而自己享受。[16]自然資源歸不特定多數(shù)人所有導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)虛置與自然資源本身的公共產(chǎn)品特性相疊加，使得自然資源利用具有顯著的外部性，如果自然資源完全開放，任何人可以無限制地進(jìn)入，最終帶來環(huán)境損害的后果。[17]根據(jù)社會(huì)契約理論的基本精神，不特定多數(shù)人（全體人民）為了避免“公地悲劇”的發(fā)生而將其自然資源的所有權(quán)讓渡給國(guó)家，以保障自然資源獲得合理利用以及環(huán)境生態(tài)服務(wù)功能獲得維系。鑒于此，我國(guó)《憲法》第9條規(guī)定全民所有的自然資源屬于國(guó)家所有，通過自然資源所有權(quán)的私法權(quán)能、公法權(quán)能、憲法義務(wù)等三層權(quán)能確保自然資源的利用符合全體人民的利益。[18]

盡管自然資源國(guó)家所有權(quán)的實(shí)質(zhì)是通過對(duì)資源利用的“積極干預(yù)”權(quán)以保障自然資源的合理利用[19]，但是“國(guó)家和人民并不天然等同，即便是確立了人民主權(quán)的國(guó)家，如果機(jī)制不合理，國(guó)家也可能被少數(shù)集團(tuán)或者個(gè)人俘獲，進(jìn)而變成滿足少數(shù)人私欲的工具”[20]，自然資源的合理使用以及生態(tài)服務(wù)功能的妥善維系并不能指望單獨(dú)通過公共執(zhí)法手段實(shí)現(xiàn)。在此背景下，環(huán)境法學(xué)者運(yùn)用公共信托理論對(duì)作為生態(tài)服務(wù)功能載體的自然資源的國(guó)家所有權(quán)進(jìn)行了重新解讀，在某種程度上使得國(guó)家利益重新回歸社會(huì)公共利益，自然資源國(guó)家所有權(quán)受到嚴(yán)格限制，并為環(huán)保組織以及環(huán)境（潛在）受害人提起環(huán)境公益訴訟奠定理論基礎(chǔ)：全體公民通過信托方式將其所管理的環(huán)境資源委托給政府進(jìn)行管理，全體公民與政府之間形成委托人與受托人的信托法律關(guān)系，政府作為受托人享有普通法上的所有權(quán)，是環(huán)境資源名義上的所有者，負(fù)有為全體公民及子孫后代的公共利益管理、保護(hù)環(huán)境資源的義務(wù)；而作為委托人和受益人的全體公民享有衡平法上的所有權(quán)，是環(huán)境資源實(shí)質(zhì)上的所有者，享有信托財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)、環(huán)境資源行政決策監(jiān)督參與權(quán)和排除侵害或損害賠償?shù)恼?qǐng)求權(quán)。在環(huán)境公共信托理論的解釋框架下，承載著生態(tài)服務(wù)功能的自然資源具備社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)的屬性，有別于具有私人財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的國(guó)家私產(chǎn)，以防止政府借管理之便利用環(huán)境資源謀取政府私利。[21]

（四）環(huán)境公共信托與當(dāng)事人適格

在公共信托理論的解釋框架下，作為生態(tài)服務(wù)功能載體的自然資源和野生動(dòng)植物資源具備雙重所有權(quán)結(jié)構(gòu)，政府基于受托人身份享有普通法上的所有權(quán)，可以運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)整。鑒于自然資源和野生動(dòng)植物資源與生態(tài)服務(wù)功能息息相關(guān)，為確保不特定第三人可以獨(dú)立享受的生態(tài)服務(wù)功能，在市場(chǎng)失靈的情形下，政府有必要運(yùn)用公權(quán)力采取公共執(zhí)法措施。然而，政府及其工作人員往往并不與環(huán)境污染或生態(tài)破壞存在切身利害關(guān)系，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的政府失靈不可能完全避免。根據(jù)環(huán)境公共信托理論，在市場(chǎng)與政府雙重失靈的情形下，任何公民既可以基于衡平法上的所有權(quán)人身份提起旨在要求生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者采取預(yù)防和修復(fù)環(huán)境損害的環(huán)境公益訴訟，也可以基于委托人身份對(duì)作為受托人的政府提起旨在要求環(huán)保機(jī)關(guān)啟動(dòng)公共執(zhí)法程序的環(huán)境公益訴訟。因此，根據(jù)環(huán)境公共信托理論，環(huán)境公益訴訟的適格原告范圍應(yīng)當(dāng)包括所有公民，而適格被告范圍則應(yīng)當(dāng)涵蓋環(huán)保機(jī)關(guān)。然而，一方面，鑒于公民普遍享有公益性訴訟實(shí)施權(quán)可能造成公益訴訟制度被濫用、司法資源被浪費(fèi)[22]，我國(guó)立法者完全將公民個(gè)人排除在環(huán)境公益訴訟的適格原告范圍之外。另一方面，鑒于《行政訴訟法》尚未規(guī)定行政公益訴訟制度，《環(huán)境保護(hù)法》第58條通常被作為《民事訴訟法》第55條的細(xì)化規(guī)定，以環(huán)保機(jī)關(guān)為被告的環(huán)境公益訴訟尚未被司法機(jī)關(guān)所接受。

盡管我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟的立法與司法實(shí)踐并不契合環(huán)境公共信托理論，但法學(xué)界與法律界主流觀點(diǎn)均呼吁擴(kuò)張環(huán)境公益訴訟的適格原告與適格被告。對(duì)于環(huán)境公益訴訟適格原告的擴(kuò)張而言，由于社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)難以獨(dú)擔(dān)環(huán)境公益訴訟之大任，賦予因環(huán)境破壞或者污染事件遭受私益損害的私法主體以公益性訴訟實(shí)施權(quán)，可以較好地兼顧激勵(lì)訴訟與預(yù)防濫訴的需要，因而應(yīng)當(dāng)將私益受害人納入環(huán)境公益訴訟的適格原告范圍。對(duì)于環(huán)境公益訴訟適格被告的擴(kuò)張而言，由于以造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為被告的環(huán)境公益訴訟不具備預(yù)防和修復(fù)環(huán)境損害規(guī)模效應(yīng)，無法實(shí)現(xiàn)收繳生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法收入的目的，而且容易導(dǎo)致司法權(quán)與行政權(quán)之間的緊張關(guān)系，因而應(yīng)當(dāng)將環(huán)保機(jī)關(guān)納入環(huán)境公益訴訟的適格被告范圍。鑒于此，環(huán)境公共信托理論應(yīng)最大限度地拓展環(huán)境公益訴訟適格當(dāng)事人范圍，而訴訟實(shí)施權(quán)配置理論則應(yīng)務(wù)實(shí)地考察特定類型主體充當(dāng)環(huán)境公益訴訟適格當(dāng)事人的妥當(dāng)性。在環(huán)境公共信托理論與訴訟實(shí)施權(quán)配置理論的共同作用下，我國(guó)環(huán)境公益訴訟的適格原告應(yīng)當(dāng)向私益受害人擴(kuò)張，而適格被告則應(yīng)當(dāng)將環(huán)保機(jī)關(guān)涵蓋在內(nèi)。

二、環(huán)境公益訴訟適格原告的擴(kuò)張解釋

在環(huán)境公共信托理論的解釋框架下，自然資源本質(zhì)上是屬于全體公民的共同財(cái)產(chǎn)，但基于公共利益之目的而由政府以信托形式加以管理和利用。[23]作為受托人的政府僅擁有管理和處分的權(quán)利，并且其目的是為了促進(jìn)公共利益的最大化。[24]環(huán)境公共信托理論建立在不完全信任政府的基礎(chǔ)上，其主要理論價(jià)值在于奠定環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)，而環(huán)境公益訴訟具備補(bǔ)充和監(jiān)督環(huán)境公共執(zhí)法的功能?；诠駥?duì)自然資源享有衡平法上的所有權(quán)，針對(duì)公共執(zhí)法怠于或者難以規(guī)制的污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為，任何公民與環(huán)保組織在理論上均有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，以預(yù)防或者修復(fù)環(huán)境損害。然而，環(huán)境公共利益屬于公共物品，不具有排他性、獨(dú)占性和可交易性的私人物品特點(diǎn)，并且環(huán)境公益訴訟存在取證難、責(zé)任認(rèn)定難、鑒定費(fèi)用高等諸多讓人產(chǎn)生畏訴心理的內(nèi)在限制因素[25]，除非自身合法權(quán)益遭受嚴(yán)重?fù)p害，否則作為生態(tài)破壞或環(huán)境污染的潛在受害者普遍存在“搭便車”心理，如果不存在任何激勵(lì)機(jī)制，通常沒有人會(huì)自己付費(fèi)維護(hù)公共利益。[26]在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)階段，考慮到法治建設(shè)的現(xiàn)狀，有人擔(dān)心如果賦予公民以公益性訴訟實(shí)施權(quán)，環(huán)境公益訴訟可能淪為絆倒競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或者個(gè)人炒作的手段，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)管理體制造成沖擊，并影響社會(huì)穩(wěn)定。[27]（P130）此外，作為社會(huì)個(gè)體的私人原告具有未必符合社會(huì)公共利益的個(gè)人偏好，其所聲稱的社會(huì)公共利益也未必是真正重要的社會(huì)公共利益，對(duì)環(huán)境公益訴訟的維護(hù)難以做到面面俱到。[28]因此，我國(guó)立法機(jī)關(guān)始終沒有授予與環(huán)境損害存在直接利害關(guān)系的自然人以公益性訴訟實(shí)施權(quán)。

（一）社會(huì)組織排他性享有公益性訴訟實(shí)施權(quán)不合理

如果我國(guó)社會(huì)組織足夠發(fā)達(dá)并能夠充分維護(hù)其所代表公民的利益，立法者將公益性訴訟實(shí)施權(quán)排他性賦予符合法定條件的社會(huì)組織便具備正當(dāng)性基礎(chǔ)。這是因?yàn)?，相?duì)于公民個(gè)人而言，社會(huì)組織通常在環(huán)境專業(yè)技能與法律專業(yè)技能方面具備更為優(yōu)越的實(shí)際訴訟能力。[29]也正因?yàn)槿绱?，在環(huán)保組織充分發(fā)展的國(guó)家，即使立法者同時(shí)允許環(huán)保組織和公民提起環(huán)境公益訴訟，但事實(shí)上仍以環(huán)保組織提起公益訴訟為主體。然而，我國(guó)的環(huán)保組織發(fā)展現(xiàn)狀不容樂觀，目前大約有700余家社會(huì)組織符合提起環(huán)境公益訴訟的法定條件[30]，《環(huán)境保護(hù)法》施行以來，截至2015年7月底，全國(guó)僅有9家環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟。

一方面，環(huán)保組織的設(shè)立應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，導(dǎo)致隸屬地方管理的環(huán)保組織的成立及其運(yùn)行存在相當(dāng)程度的屬地管轄色彩。環(huán)保組織的設(shè)立以有關(guān)機(jī)關(guān)愿意擔(dān)任其業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)為條件，但業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)在環(huán)保組織成立后并沒有配套的日常評(píng)估機(jī)制和監(jiān)管制度對(duì)其日?；顒?dòng)進(jìn)行約束，導(dǎo)致環(huán)保組織活動(dòng)的合法性和規(guī)范性得不到保障。[31]鑒于不少公權(quán)力機(jī)關(guān)普遍擔(dān)心環(huán)保組織成立后開展環(huán)境保護(hù)活動(dòng)對(duì)其自身帶來負(fù)面影響，草根環(huán)保組織的設(shè)立普遍存在登記注冊(cè)機(jī)關(guān)和/或業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)難求的現(xiàn)象，就連在全國(guó)具有較大影響的自然之友也在成立17年后才找到北京市朝陽區(qū)科委愿意作為其業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)，為順利在北京市朝陽區(qū)民政局進(jìn)行登記，特將組織名稱改為“北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所”。

另一方面，我國(guó)的環(huán)保組織大多處于初創(chuàng)階段，普遍存在規(guī)模小、資金少、人才缺乏等問題[32]，難以應(yīng)對(duì)環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)需要。訴訟成本和費(fèi)用高昂是抑制環(huán)境公益訴訟的主要因素。環(huán)境污染領(lǐng)域的公益訴訟大多涉及復(fù)雜的技術(shù)，因果關(guān)系的認(rèn)定往往需要進(jìn)行費(fèi)用昂貴的監(jiān)測(cè)、采樣、分析、化驗(yàn)，而專用設(shè)備成本、技術(shù)成本和相關(guān)費(fèi)用都很高。[33]然而，我國(guó)現(xiàn)有的民間環(huán)保組織，籌資渠道非常狹窄，資金來源非常不穩(wěn)定，再加上這些環(huán)保組織通常缺乏法務(wù)人員和訴訟經(jīng)驗(yàn)，又沒有能力高薪聘請(qǐng)有能力的律師代理訴訟，最終可能導(dǎo)致環(huán)保組織無意愿提起環(huán)境公益訴訟。有的民間環(huán)保組織客觀上有意愿提起環(huán)境公益訴訟，但由于人力資源的制約和訴訟費(fèi)的缺乏，可能無力提起訴訟。[34]特別是，我國(guó)非但尚未對(duì)環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟設(shè)置激勵(lì)機(jī)制，而且《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第34條以及《最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》第2條明確禁止社會(huì)組織通過提起環(huán)境公益訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。鑒于社會(huì)捐助是環(huán)保組織獲得經(jīng)費(fèi)的主要途徑，而因成功提起環(huán)境公益訴訟接受的社會(huì)捐助則恐怕還存在被認(rèn)定為“通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益”的嫌疑。

（二）檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)環(huán)境公益訴訟原告同樣存在不足

在環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟普遍存在客觀困難或者淪為政治工具的情形下，將公益性訴訟實(shí)施權(quán)排他性賦予社會(huì)組織恐怕并不能最大限度地保護(hù)環(huán)境公共利益。《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)?！稒z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》指出，針對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的情況，及時(shí)提起民事或行政公益訴訟，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)繼環(huán)保組織之后成為有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的適格主體，但其公益性訴訟實(shí)施權(quán)后置于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，這也契合“提起環(huán)境公益訴訟應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)保護(hù)環(huán)境公共利益的最后手段”的學(xué)術(shù)主張。[35]檢察機(jī)關(guān)享有補(bǔ)充性公益性訴訟實(shí)施權(quán)對(duì)于保護(hù)環(huán)境公共利益不無裨益，但受政績(jī)觀念影響，“往往只能贏不能輸，使得在選擇案件時(shí)偏向保守，很少啃那些敗訴率很高的‘硬骨頭’，也很少在訴訟請(qǐng)求中涉及賠償問題。如果案件涉及本級(jí)環(huán)保部門的監(jiān)管責(zé)任，就更難提起”[36]。因此，我國(guó)現(xiàn)行法律和司法解釋僅將公益性訴訟實(shí)施權(quán)賦予環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)，既要求其獨(dú)立承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)，又禁止其通過環(huán)境公益訴訟獲得經(jīng)濟(jì)利益，使得環(huán)境公益訴訟制度的適用率極低。如果說檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟因其公益代表人身份而具有強(qiáng)制履行職責(zé)的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制，環(huán)保組織則因其民間性而不承擔(dān)提起環(huán)境公益訴訟的義務(wù)。根據(jù)訴訟實(shí)施權(quán)非常態(tài)配置理論[37]，環(huán)保組織不能通過強(qiáng)制機(jī)制確保其履行職責(zé)，又缺乏必要的激勵(lì)機(jī)制，而且必須墊付高昂訴訟成本并獨(dú)立承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)，因而我國(guó)環(huán)保組織普遍缺乏提起環(huán)境公益訴訟的制度性動(dòng)力。在此種背景下，主動(dòng)服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局以謀求政治地位，精選社會(huì)輿論關(guān)注程度較高且勝訴把握較大案件以謀求公眾知名度等制度外利益，成為環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的主要現(xiàn)實(shí)考慮因素，故難以擺脫應(yīng)景或作秀的嫌疑。[38]

（三）授權(quán)私益受害人提起環(huán)境公益訴訟具備妥當(dāng)性

無論是環(huán)保組織抑或檢察機(jī)關(guān)，都是法律擬制的不直接從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的公（益）法人，其自身權(quán)益并不與環(huán)境污染和/或生態(tài)破壞后果直接相關(guān)。缺乏天然利害關(guān)聯(lián)的公（益）法人充當(dāng)職務(wù)當(dāng)事人普遍存在訴訟動(dòng)力不足的問題。檢察機(jī)關(guān)公益代表人的身份使得立法者具備強(qiáng)制其提起環(huán)境公益訴訟的正當(dāng)性基礎(chǔ)，但通過法律強(qiáng)制供給訴訟動(dòng)力的做法較為間接和被動(dòng)，容易遭遇“上有政策，下有對(duì)策”的尷尬局面。環(huán)保組織的社會(huì)組織屬性使得法律強(qiáng)制路徑無從適用，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制之適用又擔(dān)心違背其公益屬性，最終環(huán)保組織環(huán)境公益訴訟制度完全淪為倡導(dǎo)性規(guī)范。在這種情形下，我們難以指望環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)會(huì)充分利用環(huán)境公益訴訟制度，行政機(jī)關(guān)以及公民是否適宜被賦予公益性訴訟實(shí)施權(quán)的討論仍然具有現(xiàn)實(shí)意義。盡管行政機(jī)關(guān)在理論上可以通過公共執(zhí)法手段保護(hù)公共利益，但因我國(guó)尚未參照歐盟2004年《關(guān)于預(yù)防與修復(fù)環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》將要求環(huán)境污染或生態(tài)破壞者承擔(dān)“預(yù)防與修復(fù)環(huán)境損害責(zé)任”作為環(huán)境行政執(zhí)法措施，行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟確實(shí)能夠?qū)ζ涔矆?zhí)法手段不足進(jìn)行有效補(bǔ)充。誠(chéng)然，行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟不僅同樣存在訴訟動(dòng)力不足的問題，而且本可以通過公共執(zhí)法手段保護(hù)環(huán)境公益卻非要提起環(huán)境公益訴訟的做法也不具備正當(dāng)性基礎(chǔ)。[39]

與環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)不同，任何生活在特定生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的自然人都可能因生態(tài)服務(wù)功能減損而淪為實(shí)際受害人，故提起環(huán)境公益訴訟的公民在本質(zhì)上均與污染環(huán)境或破壞生態(tài)后果存在某種意義上的天然利益關(guān)聯(lián)。此外，對(duì)特定自然資源或者生態(tài)景觀享有開發(fā)利用權(quán)的私人，在環(huán)境污染或者生態(tài)破壞損害或威脅其潛在經(jīng)營(yíng)利益的情形下，也具備預(yù)防或恢復(fù)環(huán)境損害的積極性。誠(chéng)然，不同的（潛在）受害人與相同環(huán)境損害或風(fēng)險(xiǎn)之間存在的利害關(guān)聯(lián)程度并不完全相同。通常而言，個(gè)人合法權(quán)益是否已經(jīng)遭受損害、遭受多大程度的損害、受損權(quán)益對(duì)受害人的相對(duì)重要程度等都對(duì)（潛在）受害人預(yù)防或者恢復(fù)環(huán)境損害的積極性具有重要影響。如果授權(quán)與環(huán)境污染或生態(tài)破壞不存在顯著利害關(guān)系的私法主體以公益性訴訟實(shí)施權(quán)，除非存在相應(yīng)的環(huán)境公益訴訟激勵(lì)機(jī)制，否則，單憑熱衷于公益事業(yè)人士的道德驅(qū)使力，私法主體提起環(huán)境公益訴訟的積極性將大打折扣，而且私法主體還可能濫用公益性訴訟實(shí)施權(quán)以實(shí)現(xiàn)不法目的。即使存在相應(yīng)的環(huán)境公益訴訟激勵(lì)措施，授權(quán)任何私法主體提起環(huán)境公益訴訟的正當(dāng)性基礎(chǔ)也是存疑的，因?yàn)橛⒚婪ㄏ翟诟姘l(fā)人訴訟中所采取的獎(jiǎng)勵(lì)措施通常被認(rèn)為與“雷鋒精神”相悖，而且容易誘發(fā)職業(yè)訴訟人現(xiàn)象。因此，盡管環(huán)境公共信托理論授權(quán)任何私法主體提起環(huán)境公益訴訟，但為防止濫訴和節(jié)約激勵(lì)成本，宜要求提起環(huán)境公益訴訟的私法主體與環(huán)境污染和/或生態(tài)損害存在直接利害關(guān)聯(lián)。

與此同時(shí)，激勵(lì)形式當(dāng)事人積極提起環(huán)境公益訴訟的資金來源問題也需要認(rèn)真對(duì)待。環(huán)境公益訴訟的激勵(lì)成本通常來源于分享固有勝訴收益、加重對(duì)方當(dāng)事人責(zé)任、外來資金注入。我國(guó)環(huán)境公益訴訟既不允許原告請(qǐng)求被告支付罰金，也沒有規(guī)定懲罰性環(huán)境損害賠償制度，激勵(lì)環(huán)境公益訴訟只能通過分享固有勝訴收益抑或外來資金注入兩種方式予以實(shí)現(xiàn)。分享固有勝訴收益意味著減少可以用以預(yù)防或修復(fù)環(huán)境損害的資金，在某種意義上相當(dāng)于將部分環(huán)境公共利益讓渡給提起環(huán)境公益訴訟的主體，其正當(dāng)性基礎(chǔ)不足。外來資金注入通常以財(cái)政環(huán)境保護(hù)投入較為充足、環(huán)境保護(hù)基金組織較為發(fā)達(dá)為前提，但我國(guó)在這兩方面均不足。對(duì)于前者，環(huán)境保護(hù)直到2006年才被納入我國(guó)財(cái)政預(yù)算，新《環(huán)境保護(hù)法》第50條明確要求各級(jí)人民政府將環(huán)境保護(hù)工作列入財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目，但預(yù)算資金還存在沒有實(shí)際到位或使用的情形。在直接用以預(yù)防和修復(fù)環(huán)境的資金尚且較為緊缺的情形下，難以指望環(huán)境公益訴訟的激勵(lì)機(jī)制通過外來資金注入予以解決。即使可以通過外來資金注入的方式予以解決，也存在資金注入者試圖影響環(huán)境公益訴訟實(shí)際運(yùn)行以謀求不法或不當(dāng)利益的風(fēng)險(xiǎn)，而且外來資金注入本身也是社會(huì)資源投入。

鑒于此，在向私人配置公益性訴訟實(shí)施權(quán)時(shí)，基于節(jié)約激勵(lì)成本和防范濫訴風(fēng)險(xiǎn)的考量，宜優(yōu)先賦予個(gè)人合法權(quán)益遭受損害的私人以公益性訴訟實(shí)施權(quán)，實(shí)現(xiàn)以私益訴訟帶動(dòng)公益訴訟的目的。誠(chéng)然，鑒于環(huán)境公共利益具有擴(kuò)散性，特定地段中的自然人均與環(huán)境生態(tài)損害（風(fēng)險(xiǎn)）存在抽象或具體、直接或間接的利害關(guān)系，在廣泛賦予公民以環(huán)境公益性訴訟實(shí)施權(quán)的條件尚不具備的情形下，可以先行嘗試僅將公益性訴訟實(shí)施權(quán)賦予與環(huán)境生態(tài)損害存在現(xiàn)實(shí)利害關(guān)系而具有提起環(huán)境私益訴訟動(dòng)力的公民或者有關(guān)單位。盡管我國(guó)現(xiàn)行法律和司法解釋尚未將公民納入可提起公益訴訟的主體范圍，但仍有不少學(xué)者認(rèn)為私益受害人可以通過停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)等侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)方式附帶地救濟(jì)“對(duì)環(huán)境本身的損害”，但只有其人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益遭受侵害、妨礙和危險(xiǎn)的污染受害者才有權(quán)向法院起訴，要求污染者停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)。[40]盡管筆者對(duì)此向來持懷疑態(tài)度，但《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》已經(jīng)采納了這種觀點(diǎn)。鑒于我國(guó)司法解釋在實(shí)質(zhì)意義上具有造法功能，因此，對(duì)于環(huán)境司法實(shí)踐而言，私益受害人提起環(huán)境私益附帶公益訴訟已經(jīng)具備相應(yīng)的法律依據(jù)。被侵權(quán)人（環(huán)境私益受害人）可以請(qǐng)求環(huán)境污染者或生態(tài)破壞者承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠禮道歉、賠償損失等民事責(zé)任，通過模糊公益訴訟與私益訴訟中的“停止侵害”、“排除妨礙”、“消除危險(xiǎn)”、“恢復(fù)原狀”等訴訟請(qǐng)求的內(nèi)涵，司法解釋實(shí)現(xiàn)了賦予私益受害人以公益性訴訟實(shí)施權(quán)的造法功能。以“恢復(fù)原狀”為例，環(huán)境私益訴訟中的恢復(fù)原狀指向傳統(tǒng)民法意義上的回復(fù)原狀，即“使當(dāng)事人雙方之間的利益關(guān)系回復(fù)到物理狀態(tài)下的原狀或者回復(fù)到價(jià)值層面上的原狀”[41]，環(huán)境公益訴訟中的恢復(fù)原狀指向“把被破壞的環(huán)境修復(fù)到符合當(dāng)?shù)剡m用的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境要素原有的功能標(biāo)準(zhǔn)”[42]，但以環(huán)境私益訴訟為調(diào)整對(duì)象的最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第14條授權(quán)被侵權(quán)人請(qǐng)求污染者承擔(dān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，其本質(zhì)是授予環(huán)境私益訴訟原告以公益性訴訟實(shí)施權(quán)。盡管建立在混淆公益性訴訟請(qǐng)求與私益性訴訟實(shí)施權(quán)基礎(chǔ)上的賦權(quán)模式存在理論解釋上的瑕疵，但卻契合了賦予私法主體以公益性訴訟實(shí)施權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要。

三、環(huán)境公益訴訟適格被告的擴(kuò)張解釋

在公共信托理論的解釋框架下，因市場(chǎng)失靈而導(dǎo)致自然資源的國(guó)家所有權(quán)以及生態(tài)服務(wù)功能遭受損害的，政府應(yīng)當(dāng)以受托人的身份積極干預(yù)，行政執(zhí)法無疑應(yīng)當(dāng)成為首選方式，但在政府亦失靈的情形下，基于委托人和受益人的身份，任何公民都有權(quán)監(jiān)督政府妥善保護(hù)自然資源及其構(gòu)成的生態(tài)環(huán)境或者越過行政執(zhí)法而直接追究環(huán)境污染者、生態(tài)破壞者的責(zé)任。鑒于“大部分的環(huán)境公害均是由于政府影響環(huán)境的決策行為、不作為以及越權(quán)等行為造成的”[43]，在立法論上，我國(guó)立法“應(yīng)當(dāng)以環(huán)境行政公益訴訟為核心，將原告資格范圍局限于環(huán)境非政府組織為宜”[44]，而被告應(yīng)以行政機(jī)關(guān)為主、以污染企業(yè)為輔。[45]因此，各國(guó)環(huán)境公益訴訟皆以促進(jìn)環(huán)境行政部門依法行政為要宗旨，我國(guó)學(xué)界通說也主張將環(huán)境公益訴訟的適格被告范圍從污染企業(yè)向環(huán)保機(jī)關(guān)拓展。鑒于以拒不依法履行職責(zé)的環(huán)保機(jī)關(guān)為被告的環(huán)境公益訴訟具有行政訴訟的特征，學(xué)者普遍將其稱為“環(huán)境行政公益訴訟”。

（一）針對(duì)環(huán)保機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的相對(duì)優(yōu)勢(shì)

因環(huán)境污染與生態(tài)破壞而有必要提起環(huán)境公益訴訟，通常意味著市場(chǎng)與政府雙重失靈。市場(chǎng)失靈主要體現(xiàn)為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者通過污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的方式將其成本予以外部化，而政府失靈通常表現(xiàn)為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者外部化的成本并沒有通過行政執(zhí)法手段予以內(nèi)部化。在市場(chǎng)與政府雙重失靈的情形下，不法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者往往能夠獲得大額的利潤(rùn)，而這必將吸引其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者競(jìng)相效仿。因此，除突發(fā)事故造成的環(huán)境損害外，以相同或相似方式污染環(huán)境或破壞生態(tài)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者通常為數(shù)不少，與直接起訴不法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者具有“各個(gè)擊破”的特征不同，旨在要求環(huán)保機(jī)關(guān)采取公共執(zhí)法措施的環(huán)境行政公益訴訟，在預(yù)防或修復(fù)環(huán)境損害方面具有規(guī)模效應(yīng)。

除了具備規(guī)模效應(yīng)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)以外，環(huán)境行政公益訴訟還可以彌補(bǔ)環(huán)境民事公益訴訟缺乏懲罰性賠償制度而難以窮盡污染企業(yè)不法收益的缺陷。環(huán)境民事公益訴訟在我國(guó)僅能實(shí)現(xiàn)預(yù)防或修復(fù)環(huán)境損害的宗旨，而不能從經(jīng)濟(jì)上收繳被告的不法收益。如果允許提起環(huán)境民事公益訴訟的主體同時(shí)提起環(huán)境行政公益訴訟，在判令被告采取必要的預(yù)防或修復(fù)環(huán)境損害措施或者承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用的同時(shí)，法院可以判令行政機(jī)關(guān)對(duì)污染企業(yè)采取行政處罰措施，以達(dá)到類似于英美法系的告發(fā)人訴訟效果。更為重要的是，相對(duì)于環(huán)境損害預(yù)防和/或修復(fù)費(fèi)用而言，來源于污染企業(yè)且具有懲罰性的行政罰款更適宜充當(dāng)環(huán)境公益訴訟的激勵(lì)成本來源。換言之，在行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取但拒不采取行政處罰措施的情形下，環(huán)保組織或者私益受害人在提起環(huán)境公益訴訟要求預(yù)防或修復(fù)環(huán)境損害的同時(shí)，可以要求法院判令被告向國(guó)庫(kù)依法繳納相應(yīng)的罰款或者責(zé)令行政機(jī)關(guān)對(duì)被告采取相應(yīng)的行政處罰措施，并根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第11條的規(guī)定對(duì)勝訴原告予以獎(jiǎng)勵(lì)。

基于以上兩個(gè)方面的考量，環(huán)境行政公益訴訟制度的構(gòu)建勢(shì)在必行，而且在某種意義上應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用于環(huán)境民事公益訴訟。誠(chéng)然，強(qiáng)調(diào)環(huán)境行政公益訴訟并不否認(rèn)環(huán)境民事公益訴訟的重要性。這主要是因?yàn)槲覈?guó)尚未將責(zé)令污染企業(yè)修復(fù)環(huán)境損害作為行政執(zhí)法措施，環(huán)境民事公益訴訟具有彌補(bǔ)行政執(zhí)法手段不足的重要功能。因而，在立法論上，環(huán)境法學(xué)者贊成賦予任何與環(huán)境有利益關(guān)系的公眾或團(tuán)體以提起環(huán)境民事公益訴訟或者環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利。[46]

（二）環(huán)境行政公益訴訟制度的現(xiàn)有解釋方案評(píng)析

盡管理論界與實(shí)務(wù)界共同呼吁確立環(huán)境行政公益訴訟制度，但近期修訂的《環(huán)境保護(hù)法》與《行政訴訟法》均沒有明確規(guī)定行政公益訴訟制度，短期內(nèi)再次修法的可能性也不大，故環(huán)境行政公益訴訟的構(gòu)建需要在解釋論上作出努力。傳統(tǒng)觀點(diǎn)主張將控告權(quán)的行使對(duì)象從環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)向人民法院擴(kuò)張，使得公民有權(quán)向人民法院提起環(huán)境公益訴訟[47]（P59），其解釋論基礎(chǔ)在于1989年《環(huán)境保護(hù)法》第6條關(guān)于“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”的規(guī)定。然而，2014年《環(huán)境保護(hù)法》將檢舉和控告制度替換為舉報(bào)制度，使得上述解釋路徑不再暢通。[48]

誠(chéng)然，盡管環(huán)境基本法已經(jīng)不再規(guī)定“檢舉控告”制度，但2014年《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)前制定或修訂的環(huán)境單行法中仍存在環(huán)境檢舉權(quán)的規(guī)定。有學(xué)者將環(huán)境行政公益訴訟制度解釋構(gòu)建的根基從“控告權(quán)”轉(zhuǎn)向“檢舉權(quán)”，以檢舉權(quán)的司法保障為由允許檢舉者以不依法履行職責(zé)的環(huán)保機(jī)關(guān)為被告提起訴訟，將實(shí)質(zhì)意義上的“環(huán)境行政公益訴訟”包裝為形式意義上的“環(huán)境行政私益訴訟”，以回避目前環(huán)境行政公益訴訟所遭遇的制度障礙。按照這種新解釋路徑，以保護(hù)環(huán)境公共利益為宗旨的環(huán)境違法檢舉行為不被受理或者不服其處理結(jié)果的，檢舉人針對(duì)檢舉處理行為的訴訟應(yīng)當(dāng)理解為行政私益訴訟，因?yàn)榄h(huán)境違法檢舉人的檢舉權(quán)也受到檢舉處理行為的直接調(diào)整，根據(jù)法律上的利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)，這類檢舉人也應(yīng)有行政訴訟的原告資格。[49]

然而，環(huán)境單行法規(guī)定檢舉權(quán)是為貫徹落實(shí)1989年《環(huán)境保護(hù)法》第6條的規(guī)定，鑒于基本法已經(jīng)將“檢舉控告”制度替換為“舉報(bào)”制度，單行法后續(xù)修改中必然會(huì)作出相應(yīng)的調(diào)整，而且部分環(huán)境單行法早于《環(huán)境保護(hù)法》將“檢舉控告”制度替換為“舉報(bào)”制度。即使將學(xué)者所謂的“檢舉權(quán)”置換成現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第57條規(guī)定的“舉報(bào)權(quán)”，以向舉報(bào)權(quán)提供司法保障為由授權(quán)舉報(bào)者以不依法履行職責(zé)的環(huán)保部門為被告提起行政訴訟，基于具備“形式化實(shí)體權(quán)利”屬性的“舉報(bào)權(quán)”提起的行政訴訟無論如何都無法納入行政私益訴訟的范疇。實(shí)際上，從訴訟實(shí)施權(quán)配置理論的角度來分析，非直接利害關(guān)系人基于舉報(bào)權(quán)受阻而提起的行政訴訟屬于形式當(dāng)事人的實(shí)體化，即通過創(chuàng)設(shè)形式意義上的實(shí)體權(quán)利實(shí)現(xiàn)訴訟實(shí)施權(quán)的非常態(tài)配置，故其本身仍屬于環(huán)境行政公益訴訟。

（三）環(huán)保機(jī)關(guān)充當(dāng)環(huán)境公益訴訟被告的解釋體系

在環(huán)境行政公益訴訟勢(shì)在必行且短期內(nèi)無法再次啟動(dòng)相關(guān)法律修改的情形下，從解釋論層面構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度的努力值得肯定。然而，傳統(tǒng)的“控告權(quán)”擴(kuò)張解釋方案、新近倡導(dǎo)的“檢舉權(quán)”司法保障解釋方案以及未來可能提出的“舉報(bào)權(quán)”司法保障解釋方案均存在明顯的不足。鑒于此，筆者更傾向于從《環(huán)境保護(hù)法》第58條的文義解釋與體系解釋中尋找到環(huán)境行政公益訴訟的解釋出路。

在文義解釋方面，《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定，符合法定條件的社會(huì)組織可以對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)并損害社會(huì)公共利益的行為提起訴訟，至于以誰為被告以及提起何種類型的公益訴訟則沒有予以明確。誠(chéng)如有學(xué)者所指出的：“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為”包括自然人、法人或者其他組織損害環(huán)境公益的行為和特定公權(quán)機(jī)關(guān)放任損害環(huán)境公益的不行為兩種情形[50]，前者直接損害或威脅生態(tài)服務(wù)功能，而后者則間接損害或威脅生態(tài)服務(wù)功能。誠(chéng)然，間接“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為”除了“不履行環(huán)保法定職責(zé)”外，還包括“非法環(huán)境許可審批”等積極行政行為。[51]盡管行政機(jī)關(guān)與環(huán)境損害的發(fā)生僅存在間接因果關(guān)系，但間接因果關(guān)系在特殊情況下也可能成為導(dǎo)致?lián)p害后果發(fā)生的主要原因。[52]即使行政不作為或違法作為僅構(gòu)成環(huán)境損害的次要原因，鑒于公益訴訟旨在彌補(bǔ)而并非代替行政執(zhí)法，也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮適用行政執(zhí)法手段，而行政公益訴訟更為契合該原理。

在體系解釋方面，盡管《環(huán)境保護(hù)法》第58條并沒有排除將行政機(jī)關(guān)作為被告提起環(huán)境（行政）公益訴訟的可能，但修訂在先的《民事訴訟法》規(guī)定了民事公益訴訟制度，而修訂在后的《行政訴訟法》尚未規(guī)定行政公益訴訟制度，故《環(huán)境保護(hù)法》第58條通常被作為貫徹落實(shí)《民事訴訟法》第55條的規(guī)定予以理解。[53]然而，一方面，《環(huán)境保護(hù)法》并非《民事訴訟法》的下位法，環(huán)境公益訴訟完全可以在民事公益訴訟之外確立行政公益訴訟制度。另一方面，正如《海洋環(huán)境保護(hù)法》先于《民事訴訟法》規(guī)定民事公益訴訟制度一樣，《行政訴訟法》沒有規(guī)定行政公益訴訟制度并不妨礙立法者在《環(huán)境保護(hù)法》中確立環(huán)境行政公益訴訟制度。更為重要的是，立法者在修訂《環(huán)境保護(hù)法》的全過程中并沒有將環(huán)境公益訴訟局限于民事公益訴訟形態(tài)的公開表態(tài)。恰恰相反，全國(guó)人大常委會(huì)、最高人民檢察院、最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部等均默認(rèn)環(huán)境公益訴訟存在環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟之分：（1）《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》將“促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法”作為公益訴訟的目標(biāo)，而環(huán)境民事公益訴訟通常并不具備該功能。（2）最高人民檢察院經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后公布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》明確區(qū)分了民事公益訴訟和行政公益訴訟，并重點(diǎn)針對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟進(jìn)行試點(diǎn)。（3）最高人民法院?jiǎn)为?dú)或聯(lián)合民政部、環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)的司法解釋或者其他規(guī)范性文件均明確使用“環(huán)境民事公益訴訟”，以便為日后出臺(tái)環(huán)境行政公益訴訟相關(guān)司法解釋或其他規(guī)范性文件埋下伏筆。

綜上所述，鑒于《環(huán)境保護(hù)法》第58條并沒有明確排除環(huán)境行政公益訴訟，在解釋論上可以將間接（可能）造成環(huán)境損害的具體行政行為解釋為“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為”。抽象環(huán)境行政行為的特點(diǎn)在于其適用對(duì)象的普遍性、適用效力的普遍性和持續(xù)性，抽象環(huán)境行政行為一旦違法，將給眾多人造成損害，并且這種損害會(huì)在一定范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生，從而使更多的相對(duì)人蒙受損失。[54]因此，環(huán)境法學(xué)者普遍倡導(dǎo)將環(huán)境抽象行政行為納入環(huán)境行政公益訴訟的適用范圍。[55]鑒于具有普遍約束力的抽象行政行為被排除在法院受案范圍之外并非環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域行政訴訟所單獨(dú)面臨的問題，該議題留給憲法與行政法學(xué)者去討論恐怕更為合適。

四、結(jié)語

為避免因產(chǎn)權(quán)主體虛置而導(dǎo)致的“公地悲劇”，作為生態(tài)服務(wù)功能物質(zhì)載體的自然資源依據(jù)憲法和法律規(guī)定原則上歸國(guó)家所有，但不特定多數(shù)人獨(dú)立享受的生態(tài)服務(wù)功能卻無論如何都不能視為國(guó)家所有。生態(tài)服務(wù)功能在終極意義上可以還原為不特定多數(shù)人獨(dú)立享受生態(tài)服務(wù)功能的私人利益，與民事訴訟法學(xué)者倡導(dǎo)的公益訴訟僅指“為保護(hù)不特定第三人利益而提起的訴訟”的傳統(tǒng)觀點(diǎn)并不存在根本沖突。在環(huán)境訴訟語境下，國(guó)家利益表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)自然資源享有的所有權(quán)，公共利益指向生態(tài)服務(wù)功能，私人利益主要表現(xiàn)為對(duì)自然資源及其所形成的生態(tài)系統(tǒng)享有開發(fā)利用權(quán)的經(jīng)營(yíng)主體因污染或破壞行為遭受損害以及自然人因環(huán)境污染或生態(tài)破壞而遭受物質(zhì)性或精神性利益減損兩種情形。然而，表征為自然資源所有權(quán)的國(guó)家利益、以生態(tài)服務(wù)功能為內(nèi)容的社會(huì)利益、彰顯私人物質(zhì)性或精神性需求的私人利益，都無不以自然資源及其形成的生態(tài)系統(tǒng)為物質(zhì)媒介。

鑒于自然資源開發(fā)利用中的市場(chǎng)失靈以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的政府失靈告誡人們單純通過公共執(zhí)法維護(hù)環(huán)境公共利益是不現(xiàn)實(shí)的，為了奠定環(huán)境公益訴訟的正當(dāng)性基礎(chǔ)，人們開始運(yùn)用公共信托理論重新解讀國(guó)家對(duì)自然資源所享有的所有權(quán)，使其被烙上了社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)的印跡，呈現(xiàn)出國(guó)家利益保護(hù)社會(huì)化以及社會(huì)公共利益維系私人化的特點(diǎn)。在公共信托理論的解釋框架下，因環(huán)境污染或生態(tài)破壞而遭受切身利益損害的主體有理由不再信任公共執(zhí)法，私益受害人以衡平法上的所有權(quán)人身份提起環(huán)境民事公益訴訟具有正當(dāng)性。鑒于已經(jīng)遭受損害的環(huán)境私益能否獲得救濟(jì)往往與環(huán)境公益訴訟能否獲得勝訴存在正相關(guān)性，賦予環(huán)境私益受害人以公益性訴訟實(shí)施權(quán)具有節(jié)約激勵(lì)成本和防止濫訴的雙重功能。除了衡平法上的所有權(quán)人身份外，全體公民根據(jù)公共信托理論還具有委托人身份，作為受托人的政府為保護(hù)自然資源及其形成的生態(tài)系統(tǒng)所采取的公共執(zhí)法行為理應(yīng)受委托人監(jiān)督。同樣，基于節(jié)約激勵(lì)成本和防止濫訴的需要，以自己名義提起環(huán)境行政公益訴訟的主體宜限定為符合法定條件的社會(huì)組織以及個(gè)人合法權(quán)益因環(huán)保部門違法行為遭受損害或面臨現(xiàn)實(shí)威脅的私益受害人。

[1] 任瑞興：《環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)回歸生態(tài)理性》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2013-07-29。

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[3] 蔡學(xué)恩：《專門環(huán)境訴訟的內(nèi)涵界定與機(jī)制構(gòu)想》，載《法學(xué)評(píng)論》，2015（3）。

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[9] 成依怡：《論環(huán)境公益訴訟原告主體的多元化》，載《中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2013（4）。

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[11] 孫佑海：《對(duì)修改后的〈民事訴訟法〉中公益訴訟制度的理解》，載《法學(xué)雜志》，2012（12）。

[12] 蔡彥敏：《對(duì)環(huán)境侵權(quán)受害人的法律救濟(jì)之思考》，載《法學(xué)評(píng)論》，2014（2）。

[13] 張衛(wèi)平：《民事訴訟檢察監(jiān)督實(shí)施策略研究》，載《政法論壇》，2015（1）。

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[17] 黃玥：《完善自然資源產(chǎn)權(quán)和用途管制的制度研究》，載《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》，2015（3）。

[18] 王涌：《自然資源國(guó)家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說》，載《法學(xué)研究》，2013（4）。

[19] 鞏固：《自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說再論》，載《法學(xué)研究》，2015（2）。

[21] 張穎：《美國(guó)環(huán)境公共信托理論及環(huán)境公益保護(hù)機(jī)制對(duì)我國(guó)的啟示》，載《政治與法律》，2011（6）。

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[27] 全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室：《中華人民共和國(guó)民事訴訟法解讀（2012年最新修訂版）》，北京，中國(guó)法制出版社，2012。

[28] 葉明：《公益訴訟的局限及其發(fā)展的困難》，載《現(xiàn)代法學(xué)》，2003（5）。

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[30] 馬勇、沈海濱：《環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問題》，載《世界環(huán)境》，2015（3）。

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[32] 周有強(qiáng)：《為“綠色”而戰(zhàn)尚需奔跑吶喊》，載《工人日?qǐng)?bào)》，2015-08-08。

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[34][51] 王燦發(fā)、程多威：《新〈環(huán)境保護(hù)法〉規(guī)范下環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建》，載《環(huán)境保護(hù)》，2014（10）。

[36] 陳陽：《環(huán)境公益訴訟：一枝獨(dú)秀不是春》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》，2013-06-29。

[37] 黃忠順：《訴訟實(shí)施權(quán)配置論》，載《東方法學(xué)》，2014（6）。

[38] 陳亮：《環(huán)境公益訴訟“零受案率”之反思》，載《法學(xué)》，2013（7）。

[39] 韓波：《公益訴訟制度的力量組合》，載《當(dāng)代法學(xué)》，2013（1）。

[41] 崔建遠(yuǎn)：《關(guān)于恢復(fù)原狀、返還財(cái)產(chǎn)的辨析》，載《當(dāng)代法學(xué)》，2005（1）。

[42] 張輝：《論環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式》，載《法學(xué)論壇》，2014（6）。

[43] 陳燕萍：《環(huán)境公益訴訟主體資格的邏輯考量》，載《山東審判》，2013（4）。

[44] 吳衛(wèi)星：《環(huán)境公益訴訟原告資格比較研究與借鑒》，載《法學(xué)研究》，2011（3）。

[45] 龔學(xué)德：《環(huán)境公益訴訟的角色解讀與反思》，載《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2013（2）。

[46] 汪勁：《中國(guó)環(huán)境公益訴訟：何時(shí)才能浮出水面？》載《世界環(huán)境》，2006（6）。

[47] 蔣碧昆、郭銳：《環(huán)境保護(hù)法講話》，北京，法律出版社，1982。

[48] 趙驚濤、丁亮：《環(huán)境執(zhí)法司法監(jiān)督的困境與出路》，載《環(huán)境保護(hù)》，2014（21）。

[49] 沈躍東：《環(huán)境保護(hù)檢舉權(quán)及其司法保障》，載《法學(xué)評(píng)論》，2015（3）。

[50] 王太高：《環(huán)境公益訴訟制度的本質(zhì)分析與立法借鑒》，載《社會(huì)科學(xué)輯刊》，2013（6）。

[52] 魏振瀛：《論構(gòu)成民事責(zé)任條件的因果關(guān)系》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），1987（3）。

[53] 汪勁：《環(huán)境立法史上的又一里程碑》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2014-04-25。

[54] 李少波：《環(huán)境維權(quán)“民告官”的困境與出路》，載《法學(xué)論壇》，2015（4）。

[55] 常紀(jì)文：《環(huán)境公益訴訟需解決八個(gè)問題》，載《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》，2014-09-03。

（責(zé)任編輯 李 理）

An Interpretation of Environmental Public Welfare Litigation System Expansion

HUANG Zhong-shun

（School of Law，Tsinghua University，Beijing 100084）

Environmental public welfare in essence can be defined as the private benefit that an unspecified number of people enjoy the ecosystem services independently.Natural resources，as carrier of ecosystem services，turn from the symbolic whole citizens ownership to state ownership in substantive sense so as to avoid the“tragedy of the commons”caused by fake property rights. Market failures in both natural resources development and utilization as well as government failures in environmental protection have warned that maintaining environmental public welfare through public enforcement alone is no longer realistic. In the framework of public trust theory，state ownership of natural resources is imprinted with public property. Principal citizenship has authorized individual victims who have lost trust in public law enforcement to legitimately file environmental public welfare litigation，while the government as trustee has laid the theoretical foundation for us to build environmental administrative public welfare litigation on the interpretation theory.

environmental public welfare litigation；public welfare；benefit transformation；private enforcement of law；public trust

中國(guó)人民大學(xué)科研基金研究品牌計(jì)劃（中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助）“民事糾紛的多元化解決機(jī)制研究”（10XNI033）

黃忠順：法學(xué)博士，清華大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員（北京 100084）

*感謝肖建國(guó)教授、李艷芳教授、張志銘教授對(duì)本文所提出的修改建議。