基本藥物的招標(biāo)采購(gòu)模式研究

陳麗，宋民憲

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基本藥物的招標(biāo)采購(gòu)模式研究

陳麗，宋民憲

［摘要］通過(guò)搜集各省基本藥物招標(biāo)采購(gòu)的政府文件以及相關(guān)文獻(xiàn)，對(duì)基本藥物招標(biāo)中“雙信封模式”進(jìn)行主要問(wèn)題的分析，并結(jié)合“上海模式”、“重慶藥交所模式”的實(shí)施狀況，為完善我國(guó)基本藥物的招標(biāo)采購(gòu)模式提出政策建議。

［關(guān)鍵詞］基本藥物；招標(biāo)；采購(gòu)模式

［作者單位］江 西中醫(yī)藥大學(xué)，江西 南昌 330000

Tel:13330078203 Email:812515673@qq.com

1　政策背景

為遏制藥品購(gòu)銷不正之風(fēng)，降低藥品虛高價(jià)格等，我國(guó)自2000年起在藥品流通領(lǐng)域內(nèi)開始實(shí)行醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中招標(biāo)采購(gòu)。

2010年11月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立和規(guī)范政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本藥物采購(gòu)機(jī)制指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)［2010］56號(hào)文），該意見指出，對(duì)實(shí)施基本藥物制度的政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)使用的基本藥物（包括各省區(qū)市增補(bǔ)品種）實(shí)行以省（區(qū)、市）為單位的集中采購(gòu)，一次完成采購(gòu)全過(guò)程，最大限度地降低采購(gòu)成本，實(shí)現(xiàn)基本藥物安全有效、品質(zhì)良好、價(jià)格合理、供應(yīng)及時(shí)［1］。

2015年2月28日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善公立醫(yī)院藥品集中采購(gòu)工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕7號(hào)），該意見提出，對(duì)臨床用量大、采購(gòu)金額高、多家企業(yè)生產(chǎn)的基本藥物，發(fā)揮省級(jí)集中批量采購(gòu)優(yōu)勢(shì)，由省級(jí)藥品采購(gòu)機(jī)構(gòu)采取雙信封制公開招標(biāo)采購(gòu)［2］。

由上可見，國(guó)家對(duì)基本藥物實(shí)行集中采購(gòu)，其目的就是對(duì)目前的“藥價(jià)虛高”現(xiàn)象能加以控制，進(jìn)而擠掉價(jià)格虛高成分，促使價(jià)格趨于合理水平。

2　基本藥物的招標(biāo)模式

2.1 “雙信封模式”

自2009年我國(guó)基本藥物制度正式進(jìn)入實(shí)施階段以來(lái)，各地積極探索實(shí)踐各具特色的招標(biāo)采購(gòu)模式，呈現(xiàn)出了“一省一制”的復(fù)雜局面［3］。安徽率先在全國(guó)實(shí)行“雙信封”招標(biāo)，其建立的“安徽模式”（也稱“雙信封模式”）成為各省基本藥物招標(biāo)采購(gòu)的參照模式，并得到政府相關(guān)部門的推廣。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)踐，也暴露出此種模式的弊端，超低價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重，藥品質(zhì)量難以保證，其主要原因表現(xiàn)在以下兩方面：

（1）經(jīng)濟(jì)技術(shù)標(biāo)評(píng)審不能區(qū)分層次、合理篩選

首先，經(jīng)濟(jì)技術(shù)標(biāo)門檻低，幾乎不違法的企業(yè)都可以輕松通過(guò)，并未真正區(qū)分出企業(yè)的技術(shù)實(shí)力和質(zhì)量水平，未能起到對(duì)投標(biāo)企業(yè)的有效篩選。其次，評(píng)分制度不合理，主觀指標(biāo)過(guò)多。其中對(duì)于藥品而言至關(guān)重要的臨床療效評(píng)價(jià)這一項(xiàng)，理應(yīng)根據(jù)臨床數(shù)據(jù)決定，是客觀的評(píng)價(jià)指標(biāo)，但在各省評(píng)標(biāo)中往往把它設(shè)置成主觀的評(píng)審指標(biāo)。第三，經(jīng)濟(jì)技術(shù)標(biāo)評(píng)價(jià)沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地差異較大，可導(dǎo)致同一招標(biāo)企業(yè)面對(duì)各地不同的評(píng)標(biāo)規(guī)則時(shí)，增加其運(yùn)營(yíng)成本，甚至分身乏術(shù)、顧此失彼。

（2）商務(wù)標(biāo)評(píng)審“唯低價(jià)是取”

并未考慮企業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)標(biāo)的得分，僅以價(jià)格高低決定企業(yè)是否獲得藥品的供應(yīng)資格，仍然未能真正意義上跳出招標(biāo)“唯價(jià)格論”的怪圈。這種情況下，某些質(zhì)量層次較低的藥品由于其成本低因而能憑借價(jià)格優(yōu)勢(shì)中標(biāo)；而質(zhì)量層次較高，價(jià)格相對(duì)較高的藥品則被擋在了價(jià)格的門檻之外，出現(xiàn)了劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象。藥品作為特殊商品，安全性、有效性和經(jīng)濟(jì)性是其最重要的三種屬性，要客觀科學(xué)地評(píng)價(jià)一種藥品，必須全面、充分考慮這三種屬性。且基本藥物招標(biāo)采購(gòu)政策也明確規(guī)定評(píng)標(biāo)工作應(yīng)體現(xiàn)“質(zhì)量?jī)?yōu)先、價(jià)格合理”的原則。而我國(guó)當(dāng)前“雙信封”中經(jīng)濟(jì)技術(shù)標(biāo)評(píng)審并未把嚴(yán)“質(zhì)量?jī)?yōu)先”這一關(guān)，最后僅以價(jià)格高低作為基本藥物能否中標(biāo)的關(guān)鍵因素甚至決定因素，而忽視了基本藥物的質(zhì)量、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)性和可及性等方面特征。

2.2 “上海模式”

“上海模式”堅(jiān)持質(zhì)量?jī)?yōu)先、價(jià)格合理，保障藥品供應(yīng)，兼顧其他需求的原則，通過(guò)對(duì)藥品按照質(zhì)量類型進(jìn)行分類評(píng)審，延續(xù)藥品集中采購(gòu)的綜合評(píng)議法，即對(duì)產(chǎn)品的質(zhì)量（臨床療效、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品質(zhì)量可靠性、GMP認(rèn)證、藥品知名度、藥品包裝質(zhì)量和方便性、生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模、納稅及其他有關(guān)藥品質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)）、信譽(yù)與服務(wù)（違紀(jì)違規(guī)行為、履約能力和伴隨服務(wù)）、價(jià)格三方面實(shí)行百分制評(píng)標(biāo)的方法采購(gòu)。其中，質(zhì)量、信譽(yù)與服務(wù)、價(jià)格的賦分分別為63分、7分和30分［4］。

較之其他省份的基本藥物招標(biāo)模式，上海模式采用了對(duì)質(zhì)量、信譽(yù)與服務(wù)、價(jià)格三方面進(jìn)行定量綜合評(píng)價(jià)，從根本上避免了單純的價(jià)格“惡性”競(jìng)爭(zhēng)。而且，在上?；舅幬镎袠?biāo)方案中不難看到，質(zhì)量的權(quán)重地位顯赫，這也印證了基本藥物招標(biāo)“質(zhì)量?jī)?yōu)先、價(jià)格合理”的基本原則。上?；舅幬镎袠?biāo)在價(jià)格與質(zhì)量之間尋找平衡的這種做法，與“雙信封模式”中“唯低價(jià)是取”的做法形成鮮明反差，實(shí)施以來(lái)也取得了良好成效。

雖然上海模式在業(yè)界的反映較好，但此模式在受好評(píng)的同時(shí)也遭到了質(zhì)疑。其中，上海醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，上海的基本藥物招標(biāo)結(jié)果不具有普遍性，關(guān)鍵是上海的基本醫(yī)療保障水平高于全國(guó)。因此，面對(duì)上海招標(biāo)采購(gòu)模式的實(shí)施效果究竟會(huì)怎樣，還需等待時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)。

2.3 “重慶藥交所模式”

重慶藥交所09 年9月開始籌劃，10 年底部分品種上線交易，11 年4月全部藥品上線，11 年12 月基本藥物和醫(yī)療器械上線交易。交易流程：

1）企業(yè)（賣方會(huì)員）登錄平臺(tái)，輸入掛網(wǎng)品種和掛網(wǎng)價(jià)格，掛網(wǎng)價(jià)格低于入市價(jià)；

2）醫(yī)院（買方會(huì)員）發(fā)起議價(jià)：醫(yī)院登錄藥交平臺(tái)，查詢欲采購(gòu)品種價(jià)格，平臺(tái)根據(jù)查詢關(guān)鍵詞列示所有提供該品種的企業(yè)，醫(yī)院選擇欲采購(gòu)企業(yè)的品種，若接受某企業(yè)掛網(wǎng)價(jià)格則直接按其掛網(wǎng)價(jià)格采購(gòu)，若不接受掛網(wǎng)價(jià)格，則發(fā)起議價(jià)。醫(yī)院發(fā)起議價(jià)時(shí)不提供采購(gòu)量，只針對(duì)欲采購(gòu)企業(yè)的某品種提出期望的采購(gòu)價(jià)格和該采購(gòu)價(jià)格的有效期，提交后該企業(yè)在48小時(shí)內(nèi)回復(fù)，是否接受醫(yī)院的議價(jià)。若最終雙方就某品種的價(jià)格達(dá)成一致，則雙方通過(guò)網(wǎng)絡(luò)確認(rèn)，形成價(jià)格合同。

3）醫(yī)院采購(gòu)：醫(yī)院在平臺(tái)上提交采購(gòu)計(jì)劃，價(jià)格按照合同期內(nèi)議價(jià)價(jià)格執(zhí)行。重慶的藥交平臺(tái)，沒(méi)有招標(biāo)環(huán)節(jié)，直接由醫(yī)院發(fā)起議價(jià)；醫(yī)院議價(jià)的時(shí)候，沒(méi)有提供采購(gòu)量，量?jī)r(jià)分離；醫(yī)院議價(jià)和采購(gòu)的時(shí)候，可以直接選擇企業(yè)，發(fā)出定點(diǎn)采購(gòu)。

4）買方會(huì)員（醫(yī)療機(jī)構(gòu)等）在做交付確認(rèn)后60天內(nèi)，將貨款支付至藥交所結(jié)算賬戶。藥交所提取交易費(fèi)后在三個(gè)工作日內(nèi)支付到配送會(huì)員專用資金賬戶上，配送會(huì)員做出申請(qǐng)，將專用賬戶上的資金轉(zhuǎn)到自己的賬戶。

重慶的模式，僅僅是實(shí)現(xiàn)了醫(yī)院和企業(yè)直接議價(jià)采購(gòu)，減少了表面上的流通環(huán)節(jié)，但醫(yī)院的用藥習(xí)慣，市場(chǎng)份額并沒(méi)有發(fā)生變化，雖然一定程度上也能降低藥價(jià)，但是幅度不強(qiáng)。其本質(zhì)是一對(duì)一議價(jià)，不涉及質(zhì)量層次劃分等問(wèn)題。從實(shí)際執(zhí)行情況看，只有少部分藥品通過(guò)平臺(tái)采購(gòu)，更多用藥還是通過(guò)其他渠道獲得。

3　基本藥物招標(biāo)中存在的主要問(wèn)題

基本藥物招標(biāo)采購(gòu)的實(shí)際運(yùn)行效果雖然在一定程度上降低了藥品價(jià)格，但與預(yù)期相比還存在嚴(yán)重偏差。“雙信封”低價(jià)招標(biāo)制度在有些國(guó)家之所以能夠順利施行，是建立在投標(biāo)者處于同一質(zhì)量水平和不得低于成本競(jìng)價(jià)兩個(gè)前提之上的。國(guó)內(nèi)各地主要實(shí)行的是“雙信封制”，由于其經(jīng)濟(jì)技術(shù)標(biāo)門檻過(guò)低以及商務(wù)標(biāo)“唯低價(jià)是取”的弊端，使得最終不但無(wú)法根本解決“藥價(jià)虛高”的問(wèn)題，而且還出現(xiàn)了低于成本價(jià)中標(biāo)的嚴(yán)重現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致市場(chǎng)和價(jià)格體系扭曲，同時(shí)無(wú)序的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)必然也增大藥品質(zhì)量下降的風(fēng)險(xiǎn)，不利于國(guó)民用藥安全有效。

4　政策建議

根據(jù)我國(guó)基本藥物招標(biāo)中存在的主要問(wèn)題，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，本文提出如下建議：

4.1 不能盲目照搬“雙信封模式”

我國(guó)制藥企業(yè)眾多，在質(zhì)量管理水平、藥品內(nèi)在質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和臨床療效存在巨大的差異。以我國(guó)的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀照搬雙信封模式，在經(jīng)濟(jì)技術(shù)標(biāo)中不等層次的企業(yè)一同競(jìng)價(jià)，不合理的門檻設(shè)置不能做到有效的篩選，在商務(wù)標(biāo)中最低價(jià)中標(biāo)，最終造成劣幣驅(qū)逐良幣?！白畹蛢r(jià)者中標(biāo)”已嚴(yán)重背離了市場(chǎng)規(guī)律，嚴(yán)重影響企業(yè)的健康發(fā)展和持續(xù)創(chuàng)新能力，同時(shí)使得基本藥物質(zhì)量問(wèn)題頻現(xiàn)，對(duì)人民群眾的用藥安全構(gòu)成威脅。在各地的探索中，上海、重慶甚至并未采用“雙信封模式”，各地的做法實(shí)則是對(duì)這種招標(biāo)模式在我國(guó)不能適用的有力證據(jù)。高質(zhì)量的藥品不能及時(shí)提供給患者，群眾對(duì)基本藥物的需求也會(huì)因此受到影響。

4.2 優(yōu)先采用高質(zhì)量的基本藥物

我國(guó)藥品存在明顯的質(zhì)量差異，基本藥物的采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)藥品質(zhì)量、生產(chǎn)企業(yè)的服務(wù)和信譽(yù)等進(jìn)行審查，不斷完善基本藥物質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和辦法， 評(píng)估合格的企業(yè)產(chǎn)品才能入圍基本藥物的供應(yīng)；并根據(jù)我國(guó)基本藥物質(zhì)量狀況，優(yōu)先采購(gòu)高質(zhì)量的仿制藥品，將高質(zhì)量的藥品（包括專利藥，原研藥，通過(guò)歐美日等主流國(guó)家和地區(qū)審批并在我國(guó)注冊(cè)的進(jìn)口仿制藥，率先通過(guò)歐美質(zhì)量認(rèn)證的國(guó)內(nèi)仿制藥，通過(guò)國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局組織的質(zhì)量一致性評(píng)價(jià)的國(guó)內(nèi)仿制藥和已經(jīng)通過(guò)新版GMP認(rèn)證的企業(yè)生產(chǎn)的藥品）同一般質(zhì)量的仿制藥分層次競(jìng)爭(zhēng)，分開采購(gòu)。從而激勵(lì)企業(yè)提高基本藥物質(zhì)量，確?；舅幬锇踩行?、供應(yīng)及時(shí)。

4.3 充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用

市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，是十八屆三中全會(huì)提出的一個(gè)重大理論觀點(diǎn)。建議價(jià)格管理部門改變基本藥物的價(jià)格管理思路，改變價(jià)格形成機(jī)制，將基本藥物的最終價(jià)格應(yīng)交由市場(chǎng)決定。政府應(yīng)致力于監(jiān)督低于成本銷售、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格壟斷等違法商業(yè)行為，予以有效地管控與懲處。加強(qiáng)對(duì)基本藥物價(jià)格的監(jiān)測(cè)，防止藥價(jià)虛高，同時(shí)抑制“唯低價(jià)是取”造成的藥價(jià)虛低而引起的藥品質(zhì)量安全隱患，使價(jià)格在合理范圍內(nèi)浮動(dòng)。

［參考文獻(xiàn)］

［1］國(guó)務(wù)院辦公廳.國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)建立和規(guī)范政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本藥物采購(gòu)機(jī)制指導(dǎo)意見的通知［Z］.2010. ［2］國(guó)務(wù)院辦公廳. 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善公立醫(yī)院藥品集中采購(gòu)工作的指導(dǎo)意見［Z］. 2015.

［3］孫云龍，韋冠，馬愛(ài)霞，等. 對(duì)基本藥物招標(biāo)采購(gòu)中“安徽模式”的比較研究［J］. 中國(guó)藥事，2011，12:1185.

［4］張安，鮑勇. 我國(guó)基本藥物招標(biāo)采購(gòu)模式與機(jī)制探討［J］. 價(jià)格理論與實(shí)踐，2014，02:52.

（責(zé)任編輯：陳思敏）

Research on the mode of essential drug bidding and purchasing

CHEN Li， SONG Min-xian // （Jiangxi University ofTraditional Chinese Medicine， Nanchang 330000， Jiangxi）

［Abstract］By collecting government documents of essential drug biddings of provinces and related literatures， the main problems of the "double envelope model" in the essential drug biddings are analyzed. Combined with the implementation status of "Shanghai mode" and " Chongqing medicine exchange mode"， some policy suggestions are put forward to improve the mode of essential drug biddings in our country.

［Key words］Essential drug； bidding； procurement mode

［中圖分類號(hào)］R 197

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1674-926X（2016）02-022-03

［作者簡(jiǎn)介］陳 麗，女，在讀碩士研究生，主要從事藥劑學(xué)藥事管理方向的研究

［通訊作者］宋 民憲，男，成都中醫(yī)藥大學(xué)教授，主要從事藥事管理方向的研究

［收稿日期］2015-12-20