自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)探索與實(shí)踐

黃廉傳+彭道范+吳克安

2015年，吉安市審計(jì)局在對萬安、永新等縣（區(qū)）委書記、縣（區(qū)）長任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)中首次將自然資源資產(chǎn)的管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況納入審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行試點(diǎn)探索，并把自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)作為單獨(dú)審計(jì)事項(xiàng)編制審計(jì)實(shí)施方案、出具審計(jì)報(bào)告?，F(xiàn)就自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)試點(diǎn)工作談幾點(diǎn)認(rèn)識。

一、縣（市、區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)勢在必行

1.黨中央和省、市黨委對自然資源資產(chǎn)管理的新要求決定審計(jì)部門必須開展該項(xiàng)審計(jì)。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建設(shè)生態(tài)文明，……探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。”今年兩會期間，習(xí)近平總書記參加貴州省代表團(tuán)審議時(shí)指出“既要金山銀山，也要綠水青山;綠水青山就是金山銀山;……保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”。2015年4月14日，江西省委、省政府出臺了《關(guān)于建設(shè)生態(tài)文明先行示范區(qū)的實(shí)施意見》，明確提出“堅(jiān)持‘五位一體的總體布局，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的根本方針，堅(jiān)持綠色循環(huán)低碳發(fā)展的基本途徑，堅(jiān)持用嚴(yán)格的制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，著力構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)‘六大體系”。2015年9月，吉安市委、市政府出臺了《關(guān)于加快生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見》，啟動建設(shè)“六大體系”。吉安市審計(jì)局緊跟形勢發(fā)展要求，積極探索實(shí)踐，2015年9月、11月，首次在萬安、永新等縣書記、縣長任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中同步開展了自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)實(shí)踐。

2.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的完善為開展該項(xiàng)審計(jì)提供了法律依據(jù)的支撐。2014年7月27日，中紀(jì)委、中組部、審計(jì)署等七部門聯(lián)合發(fā)布了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》，在《實(shí)施細(xì)則》中明確將“自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用和保護(hù)”作為地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容，從制度層面要求審計(jì)部門必須實(shí)施自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)，同時(shí)也為審計(jì)部門實(shí)施該項(xiàng)審計(jì)提供了法律依據(jù)支撐，解決了依法審計(jì)的問題。

二、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)的做法

（一）根據(jù)實(shí)際情況確定審計(jì)目標(biāo)、范圍和內(nèi)容

1.審計(jì)目標(biāo)。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)在全國還處于探索試點(diǎn)階段，我們依據(jù)審前調(diào)查情況確定的審計(jì)目標(biāo)期望適中、切實(shí)可行：一要基本摸清縣域內(nèi)自然資源資產(chǎn)底數(shù)，厘清責(zé)任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)主要指標(biāo)的增減變化和變化趨勢，用以分析評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履行對自然資源資產(chǎn)的管理、保護(hù)、開發(fā)利用方面的工作和成效;二要盡量揭示領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，在管理、保護(hù)、開發(fā)利用自然資源資產(chǎn)方面存在的問題，并依法、依規(guī)處理處罰，同時(shí)作出責(zé)任界定和審計(jì)評價(jià);三要努力為加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展，提出切實(shí)可行的整改建議。

2.審計(jì)范圍。自然資源資產(chǎn)中的土地資源資產(chǎn)、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)、水資源資產(chǎn)、森林資源資產(chǎn)、旅游景觀資產(chǎn)、海洋灘涂草原資產(chǎn)等等都屬于自然資源資產(chǎn)審計(jì)范疇。此次審計(jì)試點(diǎn)，我們立足于地方實(shí)際和審計(jì)現(xiàn)狀，選擇了領(lǐng)導(dǎo)干部任職期內(nèi)履行“土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、水資源”的管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為審計(jì)范圍。同時(shí)，也就確定了對這些資源資產(chǎn)負(fù)有管理、保護(hù)、開發(fā)利用實(shí)施操作職能的國土、林業(yè)、水利、環(huán)保、財(cái)政、發(fā)改、統(tǒng)計(jì)、工信、工業(yè)園區(qū)等作為被審計(jì)對象單位，并視情況適當(dāng)延伸有關(guān)項(xiàng)目和單位。

3.審計(jì)內(nèi)容。試點(diǎn)審計(jì)中，具體關(guān)注和審計(jì)了以下內(nèi)容：

一是關(guān)注和審計(jì)了縣級黨委、政府在國家宏觀政策、目標(biāo)的執(zhí)行和落實(shí)情況。主要是審查中央、省有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、低碳綠色發(fā)展政策措施的貫徹落實(shí)情況，縣級黨委、政府為落實(shí)國家政策要求而細(xì)化配套制定的管理保護(hù)、開發(fā)利用自然資源資產(chǎn)措施制度和操作規(guī)范及其執(zhí)行情況;審查生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)責(zé)任制的簽訂及責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)與完成情況。如縣域的土地總體利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)詳細(xì)規(guī)劃和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用總體規(guī)劃，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和操作辦法，土地“招拍掛”的具體操作規(guī)程，耕地、基本農(nóng)田保護(hù)的各項(xiàng)措施規(guī)定，造林綠化的實(shí)施措施和管理目標(biāo)，森林防蟲、防火的措施規(guī)定，加強(qiáng)森林保護(hù)、打擊森林盜采濫伐措施辦法，加強(qiáng)水源保護(hù)的有關(guān)規(guī)定，節(jié)約用水和節(jié)能減排的責(zé)任目標(biāo)及獎(jiǎng)懲措施等。

二是關(guān)注和審計(jì)了縣級黨委、政府有關(guān)自然資源資產(chǎn)管理保護(hù)、開發(fā)利用和處理、處置的決策情況。從決策機(jī)制的健全性、決策程序的規(guī)范性、決策內(nèi)容的合法性、決策結(jié)果的有效性方面，對照國家的政策法規(guī)和具體投入實(shí)施所產(chǎn)生的效果和發(fā)揮的作用，評估、評價(jià)其執(zhí)行效果與決策責(zé)任。

三是審計(jì)核實(shí)了縣級自然資源資產(chǎn)指標(biāo)的靜止時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)和動態(tài)增減變化情況。數(shù)據(jù)指標(biāo)涵蓋了土地資源、森林資源、水資源的質(zhì)和量的指標(biāo)。如：土地資源的總體數(shù)量，土地確權(quán)數(shù)量和確權(quán)率，土地征收、儲備、出讓和使用數(shù)據(jù)，耕地占用補(bǔ)充和保護(hù)情況;森林資源的總體數(shù)量（森林覆蓋率、林木蓄積量、林地總面積等），森林確權(quán)面積，森林林類和樹種結(jié)構(gòu)（闊葉林與針葉林比率、天然林與人工林比率、生態(tài)林與經(jīng)濟(jì)林比率、喬灌木比率），森林的采伐與造林面積、采伐量、林木蓄積量、森林的蟲害成災(zāi)面積等;水資源數(shù)量指標(biāo)（地表水總量、地下水總量、河流的徑流量、水庫的庫容量），水資源質(zhì)量指標(biāo)（水環(huán)境質(zhì)量指數(shù)即主要江河入出境水流斷截面水質(zhì)檢測指標(biāo)、含沙量，工業(yè)廢水排放總量、工業(yè)廢水處理總量、工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率、工業(yè)廢水重復(fù)利用率等），水資源開發(fā)與保護(hù)指標(biāo)（綜合耗水率、萬元GDP用水量、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效率、水力發(fā)電量等）。

這些指標(biāo)時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)及其增減變量，一方面可以反映自然資源的自然狀態(tài)和豐富程度;另一方面可以反映自然資源的管理情況和保護(hù)程度;再就是可以反映自然資源的開發(fā)利用情況和經(jīng)濟(jì)效益，借以分析評價(jià)黨委政府自然資源資產(chǎn)管理保護(hù)和開發(fā)利用工作績效。

四是關(guān)注和審計(jì)了土地資源資產(chǎn)、森林資源資產(chǎn)、水資源資產(chǎn)在管理保護(hù)、開發(fā)利用工作中遵守和執(zhí)行法規(guī)規(guī)定情況。如：土地資源資產(chǎn)的開發(fā)利用是否按照總體規(guī)劃和年度用地計(jì)劃批地用地，區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃等是否符合總體規(guī)劃要求;耕地保護(hù)是否完成上級政府下達(dá)的各年度耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo);耕地“占補(bǔ)平衡”是否存在占優(yōu)補(bǔ)劣、虛假平衡問題;土地供應(yīng)的方式和程序是否合法、合規(guī);經(jīng)營性用地出讓底價(jià)的確定是否遵循專業(yè)評估、集體決策、結(jié)果公開的原則，有無違反產(chǎn)業(yè)政策、超出用地控制標(biāo)準(zhǔn)、低于最低地價(jià)價(jià)格供地（如向國家明令禁止的項(xiàng)目供地，工業(yè)用地和經(jīng)營性用地違反“招拍掛”規(guī)定等）;當(dāng)?shù)卣畬临Y源的開發(fā)利用是否科學(xué)合理，監(jiān)管是否到位，有無存在土地閑置、浪費(fèi)情況;有無存在批而未征、征而未供、供而未用情況;礦產(chǎn)資源的開采是否按照總體規(guī)劃執(zhí)行，是否存在礦點(diǎn)超數(shù)量、產(chǎn)量超規(guī)模、采區(qū)超面積情況，禁采區(qū)內(nèi)限期關(guān)停的已建礦山是否按期關(guān)停，限采區(qū)內(nèi)采礦權(quán)是否受到限制、區(qū)域是否收縮;保護(hù)性礦種年度開采總量是否按照控制指標(biāo)嚴(yán)格執(zhí)行，有無存在違規(guī)越權(quán)審批采礦權(quán)許可證，對無證開采或延期開采礦產(chǎn)資源等行為的監(jiān)管是否到位。森林資源資產(chǎn)的森林覆蓋率、林木蓄積量每年的增長情況是否達(dá)到要求，任期目標(biāo)是否完成;年度森林采伐是否控制在限額指標(biāo)內(nèi)，有無存在非法采伐問題;基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程及重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)長期占用林地，礦山開采、石料采掘、磚瓦燒制臨時(shí)占用林地是否經(jīng)過嚴(yán)格審核、審批，有無存在非法占用林地問題;生態(tài)林、長防林建設(shè)以及森林防蟲、防火工程和工作機(jī)制建設(shè)情況。水資源資產(chǎn)的水資源利用方面，用水總量是否突破了上級政府下達(dá)的控制目標(biāo);對取用水總量達(dá)到超過控制目標(biāo)的地區(qū)，是否暫?；蛳拗茖徟ㄔO(shè)新增取水項(xiàng)目;用水效率和污染防治方面是否建立了節(jié)約用水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，是否加強(qiáng)了廢水綜合處理，減少廢水排放，實(shí)現(xiàn)廢水綜合利用，是否實(shí)行用水計(jì)劃管理，對用水效率低于最低標(biāo)準(zhǔn)或不符合節(jié)水要求的項(xiàng)目是否核減用水指標(biāo)，對重點(diǎn)用水戶是否建立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，水域水質(zhì)達(dá)標(biāo)目標(biāo)是否建立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，是否嚴(yán)格核定納污容量，控制排污總量，水功能區(qū)是否達(dá)到保護(hù)目標(biāo);總體水質(zhì)達(dá)標(biāo)率是否達(dá)到上級政府下達(dá)的控制目標(biāo)要求;對水功能區(qū)考核不達(dá)標(biāo)、重點(diǎn)污染物排放總量超限的，當(dāng)?shù)卣欠癫扇×讼鄳?yīng)的措施進(jìn)行整治。

五是關(guān)注和審計(jì)了自然資源資產(chǎn)管理保護(hù)和開發(fā)利用工作中各項(xiàng)專項(xiàng)資金的管理和使用情況。如：土地出讓金、土地復(fù)墾費(fèi)、植被恢復(fù)費(fèi)、土地整治資金、育林基金、森林防火費(fèi)、水資源使用費(fèi)、排污費(fèi)的管理和使用情況。

（二）審計(jì)方法

針對自然資源資產(chǎn)審計(jì)內(nèi)容的獨(dú)特性，審計(jì)組改變以往看賬本、翻資料的老套路、老辦法，調(diào)整思路、改進(jìn)方法，采取具體問題具體對策、一把鑰匙開一把鎖，并結(jié)合運(yùn)用中醫(yī)“望、聞、問、切”診療方法，查資料、問情況、閱檔案、審項(xiàng)目、看現(xiàn)場，順著管理保護(hù)和開發(fā)利用自然資源資產(chǎn)所履行的程序和實(shí)施的路徑，進(jìn)行資料檢查和現(xiàn)場核實(shí)。

國土資源資產(chǎn)審計(jì)方法：土地總體利用規(guī)劃及其執(zhí)行情況環(huán)節(jié)上，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、“二調(diào)”數(shù)據(jù)及年度土地利用變更調(diào)查資料等進(jìn)行計(jì)算分析，得出建設(shè)用地規(guī)模是否達(dá)到或超出國家土地利用總體規(guī)模;通過將土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)總體規(guī)劃的中心城區(qū)圖進(jìn)行疊加比對，來發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃與土地規(guī)劃是否一致，或城市規(guī)劃與土地規(guī)劃建設(shè)用地一致，但用地布局不一致的情況。土地審批征收環(huán)節(jié)上，將新增建設(shè)用地審批臺賬與征收拆遷臺賬進(jìn)行對比分析，查找審批時(shí)間晚于征地時(shí)間及征地拆遷臺賬中沒有審批單號的征地項(xiàng)目，同時(shí)調(diào)閱相應(yīng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批文件、征地卷宗并結(jié)合審計(jì)現(xiàn)場調(diào)查方法，發(fā)現(xiàn)未批先征土地問題。土地供應(yīng)環(huán)節(jié)上，將協(xié)議出讓土地臺賬進(jìn)行篩選，篩選出不能確定為協(xié)議出讓范圍的宗地，再通過調(diào)閱檔案和實(shí)地核查，來發(fā)現(xiàn)違規(guī)協(xié)議出讓土地的宗地;通過將土地“招拍掛”臺賬或協(xié)議出讓臺賬中土地面積、出讓單價(jià)進(jìn)行高低排序，來發(fā)現(xiàn)土地單價(jià)是否低于國家和地方政府規(guī)定的最低單價(jià)土地，或明顯低于相鄰地塊單價(jià)的土地;通過土地出讓金返還或減免土地出讓金而導(dǎo)致土地價(jià)格明顯偏低的土地;通過審查縣委、縣政府的會議記錄或紀(jì)要和與客商簽訂的意向性優(yōu)惠協(xié)議，來發(fā)現(xiàn)違規(guī)設(shè)定招拍掛條件等虛假招拍掛出讓土地的問題。在土地使用環(huán)節(jié)上，將土地供應(yīng)臺賬中的土地用途與國家禁止類、限制類供地項(xiàng)目目錄進(jìn)行對照，來發(fā)現(xiàn)供應(yīng)的土地是否向禁止類或限制類項(xiàng)目供地;將國土部門的供地臺賬與建設(shè)部門的開工許可證用地項(xiàng)目進(jìn)行對比分析，來篩選出供地時(shí)間超過兩年以上未開工建設(shè)的閑置土地或通過現(xiàn)場察看調(diào)查出閑置土地。土地整治項(xiàng)目環(huán)節(jié)上，通過獲取土地整治圖斑坐標(biāo)數(shù)據(jù)以及項(xiàng)目實(shí)施前一年度的土地利用現(xiàn)狀圖件或利用土地整治圖斑坐標(biāo)數(shù)據(jù)在項(xiàng)目實(shí)施前一年度的土地利用現(xiàn)狀圖件上落圖，來審查所在地塊是否在項(xiàng)目實(shí)施前已經(jīng)為耕地或毀林造地問題;通過現(xiàn)場延伸，與當(dāng)?shù)卮逦?、農(nóng)戶座談了解開發(fā)地塊之前的現(xiàn)狀、領(lǐng)取種糧相關(guān)補(bǔ)貼的情況等核實(shí)開發(fā)地塊在土地開發(fā)前的狀態(tài)，來確定土地整治項(xiàng)目地塊開發(fā)前是否為耕地;通過現(xiàn)場察看獲取開發(fā)土地影像證據(jù)，來反映開發(fā)土地中新增耕地現(xiàn)狀，揭露耕地保護(hù)占補(bǔ)平衡假象。

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)方法：將礦產(chǎn)資源開發(fā)利用總體規(guī)劃圖與礦產(chǎn)資源采礦許可證范圍標(biāo)識比對，來發(fā)現(xiàn)是否在生態(tài)保護(hù)區(qū)、礦產(chǎn)禁采區(qū)內(nèi)開采礦產(chǎn);將上級政府或礦產(chǎn)資源主管部門批準(zhǔn)的采礦規(guī)模和采礦許可證許可的采礦范圍與采礦點(diǎn)實(shí)際采礦規(guī)模、采礦范圍，進(jìn)行現(xiàn)場察看核實(shí)，來發(fā)現(xiàn)是否存在超規(guī)模、超范圍開采;通過查閱礦點(diǎn)用地審批資料和與土地權(quán)屬村民簽訂的用地補(bǔ)償協(xié)議并深入現(xiàn)場察看礦產(chǎn)開采區(qū)用地現(xiàn)狀，來發(fā)現(xiàn)是否存在毀林采礦、采石、燒磚制瓦，是否造成現(xiàn)場山體裸露風(fēng)化、水土流失、水源污染等問題。

森林資源資產(chǎn)審計(jì)方法：將年度造林指標(biāo)與采伐指標(biāo)比對、采伐指標(biāo)與實(shí)際采伐量比對，查閱林業(yè)執(zhí)法部門查處的毀林盜伐案件情況、蟲災(zāi)火災(zāi)發(fā)生頻率和面積等進(jìn)行比較分析，來判斷縣（區(qū)）政府對森林資源的保護(hù)程序;結(jié)合土地開發(fā)、礦產(chǎn)開采、項(xiàng)目建設(shè)等所帶來的征用、侵占、損毀林地現(xiàn)象，來反映縣（區(qū)）政府對森林資源保護(hù)程度。

水資源資產(chǎn)審計(jì)方法：深入重點(diǎn)工礦企業(yè)、重點(diǎn)污水排放源，現(xiàn)場察看污水處理、排放狀況、查閱企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境評估報(bào)告和環(huán)境評估機(jī)構(gòu)污水取樣檢測結(jié)果，來評估污水處理和水資源保護(hù)程度;通過獲取區(qū)域內(nèi)主要江河入出境水流斷面水質(zhì)檢測結(jié)果，來評估當(dāng)?shù)厮Y源的保護(hù)程度;通過對區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)水庫周邊現(xiàn)場檢查，是否存在大面積養(yǎng)殖豬牛向水庫直排糞水，污染水質(zhì)現(xiàn)象。

（三）審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題和界定責(zé)任

試點(diǎn)審計(jì)中，自然資源資產(chǎn)的管理保護(hù)和開發(fā)利用主要存在以下幾個(gè)方面問題：

1.國土資源資產(chǎn)存在未批先征、批少征多現(xiàn)象、低價(jià)供地、虛假招拍掛供地、違規(guī)協(xié)議供地、土地長期閑置、用于補(bǔ)充耕地的新增耕地土壤肥力差、地勢坡度大、不具備耕作條件以及毀林造地等問題。

2.礦產(chǎn)資源資產(chǎn)開發(fā)利用方面存在毀林采礦、采石，禁采區(qū)采礦、采石，采礦、采石造成巖石裸露、山體滑坡、水土流失、水源污染現(xiàn)象等等。

3.森林資源資產(chǎn)的林地保護(hù)方面存在毀林采礦、采石、燒磚現(xiàn)象，存在毀林造地現(xiàn)象;越權(quán)審批臨時(shí)占用林地和超期占用林地現(xiàn)象;森林資源保護(hù)方面由于監(jiān)管措施不到位、防護(hù)手段不得力而存在超伐、盜伐現(xiàn)象，存在蟲災(zāi)、火災(zāi)現(xiàn)象。

4.水資源資產(chǎn)的水資源保護(hù)和污染防控方面存在采礦、選礦污水直排導(dǎo)致水源和土壤污染現(xiàn)象;工業(yè)污廢水沒有集中入廠處理，排放不達(dá)標(biāo);中、小型水庫過度養(yǎng)殖和周邊大量養(yǎng)殖豬牛，糞水直排水庫造成庫水污染;水資源利用方面存在工業(yè)用水循環(huán)利用率低，農(nóng)業(yè)用水普遍自流漫灌，節(jié)水灌溉率低等等。

審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的責(zé)任界定：依據(jù)中紀(jì)委、中組部、審計(jì)署等七部委聯(lián)合印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》第二十五、二十六、二十七規(guī)定，界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。一是對書記、縣長簽發(fā)的文件或直接指示辦理的事項(xiàng)出現(xiàn)的問題，一般界定為直接責(zé)任，如經(jīng)相關(guān)文件或會議研究決定征收土地，但土地未經(jīng)報(bào)批就先行征收問題，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)負(fù)直接責(zé)任;二是對書記、縣長不直接分管，也未作出具體指示的事項(xiàng)出現(xiàn)的問題，一般界定為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。對于不能明確定性、不能明確界定責(zé)任的問題，我們采取寫實(shí)的辦法，反映問題原貌，披露存在的事實(shí)。

三、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)的認(rèn)識

（一）自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)中碰到的難點(diǎn)

1.指標(biāo)數(shù)據(jù)采集難。各級政府未編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，各類自然資源的信息數(shù)據(jù)不齊全且分散在不同的主管部門。各類數(shù)據(jù)沒有建立規(guī)范、統(tǒng)一、完整的指標(biāo)數(shù)據(jù)體系，被審計(jì)單位現(xiàn)有的指標(biāo)數(shù)據(jù)不規(guī)范、不系統(tǒng)、不完整，存在數(shù)據(jù)指標(biāo)片面化、碎片化，難以獲取準(zhǔn)確、完整、規(guī)范的指標(biāo)數(shù)據(jù)。

2.指標(biāo)數(shù)據(jù)核實(shí)難。自然資源資產(chǎn)的相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)都是非常專業(yè)且需要高精設(shè)備才能進(jìn)行檢測核實(shí)。審計(jì)部門缺乏相應(yīng)的專業(yè)人員和專業(yè)技能，缺乏先進(jìn)的設(shè)備和手段，不能對有關(guān)自然資源存在狀態(tài)進(jìn)行物化實(shí)驗(yàn)和儀器檢測，資產(chǎn)的宏觀數(shù)據(jù)不能測定，微觀含量不能檢測，只能采用被審計(jì)單位提供數(shù)據(jù)，標(biāo)明來源或出處，影響審計(jì)結(jié)果的權(quán)威性。

3.問題定性定責(zé)難。自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)是一項(xiàng)全新的審計(jì)事項(xiàng)，沒有完整的審計(jì)內(nèi)容，沒有統(tǒng)一操作規(guī)范，沒有統(tǒng)一的審計(jì)評價(jià)指標(biāo)。同時(shí)在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)一些問題在定性引用法規(guī)時(shí)存在法規(guī)的沖突，如采礦權(quán)證的核發(fā)需要先獲得占用林地審批，但審批占用林地又需先獲得采礦權(quán)才能審批，均將對方作為前置條件，造成審計(jì)操作難、問題定性難、責(zé)任界定難。

（二）解決審計(jì)難點(diǎn)的幾點(diǎn)看法

1.關(guān)于審計(jì)資料數(shù)據(jù)獲取難的問題。審計(jì)組采集了經(jīng)上級主管部門認(rèn)可或有關(guān)公報(bào)中明確的數(shù)據(jù)，并在審計(jì)中注明數(shù)據(jù)的來源。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)的重要基礎(chǔ)，因此，各級政府應(yīng)盡快編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，明確納入編制的范圍、指標(biāo)數(shù)據(jù)類別等。審計(jì)機(jī)關(guān)也應(yīng)積極參與負(fù)債表的編制，結(jié)合審計(jì)所需就負(fù)債表的相關(guān)科目設(shè)置、計(jì)量單位、指標(biāo)類別等提出科學(xué)合理的建議。

2.關(guān)于審計(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)核實(shí)難問題。首先是要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)并配備一些必要的、簡便易行的檢測設(shè)備，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，強(qiáng)化知識技能學(xué)習(xí)，大力提升審計(jì)能力;其次是與外聘專業(yè)人員或社會專業(yè)的檢測、測繪機(jī)構(gòu)開展合作、購買服務(wù)，利用專業(yè)中介機(jī)構(gòu)和人員的服務(wù)成果為我們提供準(zhǔn)確、有效的數(shù)據(jù)證據(jù)。

3.關(guān)于問題定性定責(zé)難問題。在審計(jì)問題的定性方面，側(cè)重于問題的著重點(diǎn)在哪個(gè)方面則依據(jù)哪個(gè)方面的法規(guī)依據(jù)，對于定性依據(jù)模糊不清的則不定性，采取記實(shí)的方式敘述存在的事實(shí)。在問題的定責(zé)方面依據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。

（作者單位：吉安市審計(jì)局）