我國綜合保稅區(qū)開發(fā)運營模式探索

我國綜合保稅區(qū)開發(fā)運營模式探索

楊麗娟

（安徽工商職業(yè)學(xué)院，安徽合肥231131)

摘要：隨著外向型經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，我國綜合保稅區(qū)的開發(fā)運營模式從最初的傳統(tǒng)的行政模式逐漸地向企業(yè)化運作方向變化，文章主要對我國綜合保稅區(qū)的開發(fā)和運營模式現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查分析。為了達(dá)到綜合保稅區(qū)開發(fā)建設(shè)的預(yù)期目標(biāo)，必須優(yōu)化其運營管理模式，要構(gòu)建精干、高效的新型管理體制，提高綜合保稅區(qū)管理水平，從而為綜合保稅區(qū)創(chuàng)造一個極具吸引力的投資和運營環(huán)境。

關(guān)鍵詞：綜合保稅區(qū)；管委會；政企合作開發(fā)運營模式；外向型經(jīng)濟(jì)

一、國內(nèi)綜合保稅區(qū)的開發(fā)和運營模式

從上世紀(jì)90年代開始，我國陸續(xù)設(shè)立了三十多個綜合保稅區(qū)，逐步形成了珠江三角洲、長江三角洲和渤海灣三大區(qū)域的保稅功能區(qū)，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和我國對外開放發(fā)揮了強(qiáng)大的、不可替代的帶動作用。隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，國內(nèi)綜合保稅區(qū)的開發(fā)和運營模式從最初的傳統(tǒng)的行政模式逐漸地向企業(yè)化運作方向變化，文章主要對我國綜合保稅區(qū)的開發(fā)和運營模式現(xiàn)狀進(jìn)行分析和研究。

（一）國內(nèi)綜合保稅區(qū)的開發(fā)運營模式

總體上說，國內(nèi)綜合保稅區(qū)的開發(fā)和運營模式可分為三種模式：行政化開發(fā)運營模式，政企合作開發(fā)運營模式和企業(yè)化開發(fā)運營模式。這也和中國在經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、物流園區(qū)等經(jīng)濟(jì)區(qū)域的開發(fā)和運營模式有著類似的特點。

1.行政化開發(fā)運營模式

行政化開發(fā)運營模式是由政府直接投資開發(fā)建設(shè)。政府除投資基礎(chǔ)設(shè)施外，還投資運營設(shè)施，如建廠房、建倉庫等，建成后出租給入?yún)^(qū)企業(yè)使用。從規(guī)劃建設(shè)到運營管理，全部由政府操控。行政化運營管理模式可分為兩類，即政府主導(dǎo)模式和政企合一管理模式。政府主導(dǎo)模式采用的是準(zhǔn)政府的管委會體制，綜保區(qū)管委會作為一級政府，被賦予相當(dāng)?shù)男姓^(qū)（或縣級）政府的類似機(jī)構(gòu)與職能以及經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，其主要職能是經(jīng)濟(jì)開發(fā)規(guī)劃和管理，對園區(qū)實施建設(shè)與管理，為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù)，還擁有一定的行政審批權(quán)。[1]政企合一管理模式，由管委會實行準(zhǔn)政府管理模式，即作為地方政府的派出機(jī)構(gòu)，行使政府管理社會和經(jīng)濟(jì)的基本職能，對區(qū)域內(nèi)的社會經(jīng)濟(jì)、人口資源環(huán)境等實行統(tǒng)一管理，同時還兼有經(jīng)濟(jì)開發(fā)功能。[2]行政化開發(fā)運營模式行政色彩濃厚、政府投入大。行政化運營管理模式在國內(nèi)采用比較多，如北京天竺綜合保稅區(qū)管理委員會、天津港保稅區(qū)管委會、廣州白云空港綜合保稅區(qū)管委會等，詳見表1。

2.政企合作開發(fā)運營模式

政企合作開發(fā)運營模式，即“管委會+公司”模式，是由政府主導(dǎo)，市場化運作。保稅區(qū)管委會組建開發(fā)建設(shè)公司，以國有資本為主，吸引社會資本入股，政府進(jìn)行行政管理，開發(fā)建設(shè)公司進(jìn)行有限自由經(jīng)營。[3]一般采用的方式是：政府委派人員在綜保區(qū)成立綜保區(qū)管理委員會，管委會負(fù)責(zé)制定發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略和行使行政管理權(quán)，提供政府服務(wù)；開發(fā)建設(shè)公司是綜合保稅區(qū)投資建設(shè)和運營管理主體，主要進(jìn)行綜合保稅區(qū)及周邊配套服務(wù)區(qū)土地前期開發(fā)；市政基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)；公用設(shè)施的投資、建設(shè)和經(jīng)營；信息平臺建設(shè)和經(jīng)營；開展物業(yè)管理、咨詢服務(wù)、倉儲、物流、加工等相關(guān)業(yè)務(wù)。綜保區(qū)建成運營后政府和企業(yè)按照股權(quán)進(jìn)行利潤分成。[4]“管委會+公司”機(jī)制靈活，公司和管委會人員可以交叉使用，工作人員不多但隊伍精干，機(jī)構(gòu)不多但功能俱全。國內(nèi)采用政企合作開發(fā)運營模式的綜合保稅區(qū)數(shù)量較少，比較典型的有：上海綜合保稅區(qū)聯(lián)合發(fā)展有限公司、蘇州高新區(qū)綜合保稅區(qū)平臺開發(fā)公司、武漢東湖綜合保稅區(qū)建設(shè)投資有限公司、貴陽綜合保稅區(qū)開發(fā)投資（集團(tuán)）有限公司等，詳見表1。

目前我國綜合保稅區(qū)開發(fā)建設(shè)公司根據(jù)所有制結(jié)構(gòu)可分為兩大類，即國有獨資企業(yè)和股份有限公司，具體詳見表2。

表1：我國綜合保稅區(qū)運營管理模式類型信息匯總表

表2：我國政企合作開發(fā)運營模式的綜合保稅區(qū)

3.企業(yè)化開發(fā)運營模式

企業(yè)化運營管理模式由專門的一個獨立自主、自負(fù)盈虧的園區(qū)運營管理公司來負(fù)責(zé)綜合保稅區(qū)的投資建設(shè)以及建成后的招商引資、物業(yè)管理、信息服務(wù)等。[2]在這種模式中，開發(fā)主體不是一級行政組織或政府派出機(jī)構(gòu)，而是由開發(fā)商來規(guī)劃、投資開發(fā)和管理園區(qū)。目前國內(nèi)上沒有一家綜合保稅區(qū)采取這種開發(fā)運營模式。

二、關(guān)于綜合保稅區(qū)開發(fā)運營的建議

（一）綜合保稅區(qū)開發(fā)方式的建議

綜合保稅區(qū)開發(fā)主體有政府、大型投資企業(yè)、地產(chǎn)商等，綜合保稅區(qū)在開發(fā)初期可通過對國內(nèi)部分綜合保稅區(qū)各種開發(fā)、建設(shè)的成功經(jīng)驗，同時結(jié)合綜合保稅區(qū)及其周邊的實際情況，確定開發(fā)主體，選擇合適的開發(fā)方式。我們以合肥綜合保稅區(qū)為例：合肥綜合保稅區(qū)于2014年3月26日獲批，是安徽省獲批的第一個綜合保稅區(qū)，目前正在建設(shè)中，預(yù)計2015年4月閉關(guān)運營。合肥綜合保稅區(qū)比較適合的開發(fā)模式為“政府注資參與、大型企業(yè)控股主導(dǎo)、地產(chǎn)商加盟”模式。引入國際先進(jìn)的融資理念，建議引入國際先進(jìn)的融資理念，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)、國際大財團(tuán)、國內(nèi)外著名地產(chǎn)商、大型國有企業(yè)或民營企業(yè)、外商、海外基金等的合作，增加融資形式，拓寬融資渠道，改變園區(qū)建設(shè)投資主要為政府或企業(yè)自籌資金。[5]

（二）綜合保稅區(qū)運營模式的建議

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國綜合保稅區(qū)傳統(tǒng)的行政化運營管理模式的弊端逐漸凸現(xiàn)出來，政企聯(lián)合運營是目前比較適合中國國情的一種開發(fā)運營模式。隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，我國綜合保稅區(qū)和國際進(jìn)一步接軌，企業(yè)化運營管理是我國未來空港園區(qū)運營管理模式。我們以合肥綜合保稅區(qū)為例：合肥綜合保稅區(qū)在建成后，建議以大型企業(yè)控股方式組建“合肥綜合保稅區(qū)開發(fā)經(jīng)營管理有限公司”，采用“管委會+公司”運作模式，就是管委會負(fù)責(zé)制定發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略和行使行政管理權(quán)，投資建設(shè)公司承擔(dān)綜合保稅區(qū)及周邊配套服務(wù)區(qū)的前期土地開發(fā)、各項工程設(shè)施建設(shè)（包括圍網(wǎng)、監(jiān)控、卡口、通關(guān)、廠房和倉庫等）和后期運營服務(wù)等職能。公司作為綜合保稅區(qū)的建設(shè)法人，承擔(dān)綜合保稅區(qū)規(guī)劃設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用設(shè)施以及廠房、倉庫等工程建設(shè)任務(wù)；作為保稅區(qū)建設(shè)的融資平臺，承擔(dān)綜合保稅區(qū)及周邊配套服務(wù)區(qū)土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和海關(guān)圍網(wǎng)、監(jiān)管設(shè)施、綜合辦公樓及部分廠房的建設(shè)融資任務(wù)；作為保稅區(qū)運營管理主體，在完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)后，可以建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房、保稅倉庫等設(shè)施，建成后出租給入?yún)^(qū)企業(yè)使用，同時為入?yún)^(qū)企業(yè)提供物業(yè)、信息、咨詢等全面的服務(wù)，保證保稅區(qū)的正常運營。[6]

（注：本文系安徽省教育廳、財政廳2013年高校省級優(yōu)秀青年人才基金重點項目“物聯(lián)網(wǎng)在合肥空港物流園區(qū)的企業(yè)化運營中的應(yīng)用研究，項目編號：2013SQRW108ZD）

參考文獻(xiàn)：

[1]長春興隆綜合保稅區(qū)管委會.長春興隆綜合保稅區(qū)從“管委會+公司”模式起跑[N].吉林日報，2012-08-02.

[2]厲力，楊鈞博.保稅區(qū)政策研究發(fā)展綜述[J].市場周刊（理論研究），2013，（3）.

[3]貴陽市人民政府.筑府函[2014]34號關(guān)于印發(fā)貴陽綜合保稅區(qū)開發(fā)投資（集團(tuán)）有限公司組建實施方案的通知，2014-02-22.

[4]趙韜.經(jīng)濟(jì)全球化下保稅區(qū)的功能轉(zhuǎn)型與發(fā)展模式研究[D].武漢理工大學(xué)，2011.

[5]覃世默.廣西憑祥綜合保稅區(qū)工委管委揭牌成立[N].廣西日報，2011.

[6]卓碧蓉.我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)轉(zhuǎn)型中管理體制問題研究[D].華東理工大學(xué)，2011.