“十三五”時(shí)期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展決策思路

肖金成　汪陽紅

五中全會(huì)提出，堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，必須牢牢把握中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，正確處理發(fā)展中的重大關(guān)系，重點(diǎn)促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

“十三五”時(shí)期，要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的主體性作用，同時(shí)強(qiáng)化政府的規(guī)劃引導(dǎo)和宏觀指導(dǎo)，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局，統(tǒng)籌東中西，協(xié)調(diào)南北方，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素在更大范圍、更高層次、更廣空間順暢流動(dòng)與合理配置，構(gòu)建以城市群、經(jīng)濟(jì)帶、重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)等為支撐的功能清晰、分工合理、各具特色、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的多中心、網(wǎng)絡(luò)化區(qū)域發(fā)展格局。

加強(qiáng)群區(qū)耦合

提高城市群的輻射力和帶動(dòng)力。目前，我國(guó)已初步形成京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、長(zhǎng)江中游、成渝、中原、哈長(zhǎng)等城市群。下一步，需要在加強(qiáng)城市群內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化和生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治的基礎(chǔ)上，推進(jìn)城市群一體化發(fā)展，強(qiáng)化城市群內(nèi)部功能整合，提升城市群的整體國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)周邊地區(qū)的輻射力。要順應(yīng)城市群和經(jīng)濟(jì)區(qū)相互耦合的趨勢(shì)，推進(jìn)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。以城市群為核心，形成東北、泛渤海、泛長(zhǎng)三角、泛珠三角、海峽、中部、西南、西北八大經(jīng)濟(jì)區(qū)。這種空間組織模式，既能發(fā)揮各區(qū)域自組織、自協(xié)調(diào)、自調(diào)整的能動(dòng)性，加強(qiáng)相鄰各省的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與合作，中央政府也能發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，消除區(qū)域壁壘，促進(jìn)要素跨區(qū)域流動(dòng)，縮小區(qū)域差距。

加強(qiáng)軸帶引領(lǐng)

當(dāng)前，我國(guó)交通運(yùn)輸方式組合條件好，具有一定發(fā)展基礎(chǔ)的一級(jí)開發(fā)軸帶主要有沿海經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、京廣京哈經(jīng)濟(jì)帶、珠江——西江經(jīng)濟(jì)帶、隴海蘭新經(jīng)濟(jì)帶、包昆經(jīng)濟(jì)帶等。這些主要交通干線形成了比較明顯的經(jīng)濟(jì)隆起帶，對(duì)統(tǒng)籌東中西、協(xié)調(diào)南北方具有重要意義。

除上述發(fā)展軸線外，滬昆經(jīng)濟(jì)帶、沿邊經(jīng)濟(jì)帶、漢江經(jīng)濟(jì)帶、膠濟(jì)邯經(jīng)濟(jì)帶、大（同）太（原）運(yùn)（城）經(jīng)濟(jì)帶、呼（和浩特）包（頭）銀（川）經(jīng)濟(jì)帶等可以作為國(guó)家二級(jí)軸帶。

加強(qiáng)開放合作

“十三五”時(shí)期，不僅要繼續(xù)深化沿海地區(qū)的對(duì)外開放水平和對(duì)內(nèi)陸地區(qū)開放的帶動(dòng)能力，還要加快推進(jìn)沿邊、沿江和內(nèi)陸地區(qū)開放，通過開放促改革、促合作、促發(fā)展。同時(shí)積極構(gòu)建國(guó)際區(qū)域合作機(jī)制與交流平臺(tái)，全面促進(jìn)國(guó)際國(guó)內(nèi)區(qū)域和次區(qū)域合作。

當(dāng)前，推進(jìn)國(guó)際區(qū)域合作的戰(zhàn)略重點(diǎn)是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶。應(yīng)以國(guó)際大通道為依托，通過珠江——西江經(jīng)濟(jì)帶，充分利用中國(guó)——東盟自由貿(mào)易區(qū)平臺(tái)，深化珠三角與東南亞國(guó)家的合作；把長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶與孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊連接起來，深化瀾滄江——湄公河國(guó)際次區(qū)域合作。通過絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶深化與中亞國(guó)家的合作，并加強(qiáng)與南亞、俄羅斯等國(guó)家和地區(qū)的合作，把新疆建成向西開放的重要基地；通過深化東北亞的國(guó)際區(qū)域、次區(qū)域合作，使東北地區(qū)成為我國(guó)面向東北亞開放的核心區(qū)和重要樞紐。

在加強(qiáng)國(guó)際區(qū)域合作的同時(shí)，要高度重視國(guó)內(nèi)區(qū)域合作。應(yīng)通過國(guó)際區(qū)域、次區(qū)域合作，拉動(dòng)或引領(lǐng)國(guó)內(nèi)區(qū)域合作，通過國(guó)內(nèi)區(qū)域合作支撐國(guó)際區(qū)域、次區(qū)域合作。以開放促合作，以合作促發(fā)展。

健全協(xié)調(diào)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制

加快推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。進(jìn)一步消除行政壁壘，積極推進(jìn)區(qū)域資本、技術(shù)、人力資源和土地要素市場(chǎng)建設(shè)，建設(shè)區(qū)域性產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)、技術(shù)和人力資源市場(chǎng)，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)土地資產(chǎn)市場(chǎng)一體化，促進(jìn)土地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置。推進(jìn)區(qū)域市場(chǎng)信用體系建設(shè)，制訂和完善信用法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，共同打造信用信息大平臺(tái)，推進(jìn)信用服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)，共建市場(chǎng)信用監(jiān)管體系。加快改革戶籍制度，逐步取消依附在戶籍上的福利特權(quán)和針對(duì)非戶籍人口的歧視性規(guī)定，提高社會(huì)保障統(tǒng)籌層次，加快完善各類社會(huì)保險(xiǎn)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，更多考慮常住人口基本公共服務(wù)均等化的要求。

加強(qiáng)對(duì)城市群、經(jīng)濟(jì)帶和重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃引導(dǎo)。更好地發(fā)揮政府在規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的作用，重點(diǎn)對(duì)跨行政區(qū)、次區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃引導(dǎo)?！笆濉逼陂g，應(yīng)啟動(dòng)若干重大區(qū)域規(guī)劃的編制工作，如編制城市群規(guī)劃和重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃。編制黃河、淮河、松花江、遼河、漢江等流域的發(fā)展與合作規(guī)劃，建立流域上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在市縣層面，編制多規(guī)合一的空間規(guī)劃，避免規(guī)劃之間的脫節(jié)和沖突，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性。在全國(guó)，構(gòu)建上下一體相互銜接的空間規(guī)劃體系。全國(guó)性的空間規(guī)劃、區(qū)域性的空間規(guī)劃、市縣層面的空間規(guī)劃的編制工作應(yīng)作為“十三五”時(shí)期的重要任務(wù)。

加大對(duì)特殊類型地區(qū)的分類指導(dǎo)和支持力度。更加關(guān)注空間布局分散、共性問題突出的特殊類型區(qū)域，進(jìn)一步明確政策支持單元，完善差別化政策支持體系，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，提高公共服務(wù)水平，逐步緩解問題區(qū)域的突出矛盾。切實(shí)改善革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件，扶持貧困地區(qū)與扶持貧困人口相結(jié)合，提高義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)水平，保障貧困人口獲得基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，提高貧困地區(qū)人口的自我發(fā)展能力。落實(shí)好對(duì)滯緩衰退型城市和資源枯竭型城市的相關(guān)政策和措施。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的支持政策。對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，要繼續(xù)加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，建立橫向和縱向相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

健全區(qū)域合作互動(dòng)機(jī)制。建立完善自上而下與自下而上相結(jié)合的區(qū)域合作模式，發(fā)揮各級(jí)政府、社會(huì)組織和企業(yè)等多元主體的作用，構(gòu)建多層次、多形式、多領(lǐng)域的區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)。鼓勵(lì)和支持各地區(qū)開展多種形式的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作和技術(shù)、人才合作，創(chuàng)新區(qū)域合作方式，探索建立制度化的區(qū)域合作機(jī)制。進(jìn)一步打破條塊分割，鼓勵(lì)成立各類區(qū)域性社會(huì)組織，明確區(qū)域性社會(huì)組織的法律地位，對(duì)區(qū)域性社會(huì)組織的產(chǎn)生、職責(zé)、權(quán)限、運(yùn)行機(jī)制等予以規(guī)范和指導(dǎo)。支持社會(huì)組織和企業(yè)參與區(qū)域性公共產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)的供給。建立區(qū)域合作的服務(wù)體系，搭建各類合作平臺(tái)，促進(jìn)區(qū)域信息資源、創(chuàng)新資源、人才資源共建共享。完善發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對(duì)口支援制度和措施。鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)采取多種方式幫扶欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展。