“經(jīng)濟憲法”倒逼政府依法理財

張兵

1月12日，財政部、國家稅務(wù)總局宣布上調(diào)成品油消費稅，在國際油價暴跌背景下，一個多月來中國第三次上調(diào)成品油消費稅率。在“稅收法定”原則下，征稅能如此任性嗎？

由此引發(fā)了“吐槽”：調(diào)整是否合法？

這一新聞事件表面是“稅收法定”的討論，其實質(zhì)是預(yù)算的學問?！邦A(yù)算是庶政之母”。預(yù)算法，在財稅學者眼中，這一“經(jīng)濟憲法”會決定錢以什么方式取得？向誰取得？錢又會用于哪里？

政府預(yù)算公開常態(tài)化

“政府的全部收入和支出都應(yīng)當納入預(yù)算，這被稱為‘全口徑預(yù)算’?！鄙虾Ｘ斀?jīng)大學蔣洪教授說，“一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算，人們通常將之稱為‘四本賬’?！?/p>

2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中，第一次明確提出了“實行全口徑預(yù)算管理”。1994年財稅體制改革后的相當長時間內(nèi)，我國政府預(yù)算只有一本預(yù)算，即一般公共預(yù)算（曾稱“一般預(yù)算”）。

預(yù)算完整、公開透明，這是新預(yù)算法的重大突破。我國已經(jīng)取消了預(yù)算外資金，所有財政收支全部納入政府預(yù)算，接受人大審查監(jiān)督。全國人大財經(jīng)委原副主任委員、全國人大常委會預(yù)算工委原主任高強表示，新預(yù)算法體現(xiàn)了十八屆三中全會“全面、規(guī)范、公開、透明”的要求。

有專家解釋，四本預(yù)算是為了讓不同性質(zhì)的公共資金有不同的運行管理模式，而不是要“肢解”預(yù)算。

新預(yù)算法增加規(guī)定，除涉及國家秘密的事項外，經(jīng)本級人大或其常委會批準、預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、決算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當在批準后20日內(nèi)由政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付的安排、執(zhí)行情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明。各部分預(yù)算、決算及報表應(yīng)當在本級政府財政部門批復(fù)后20日內(nèi)由各部門向社會公示，并對其中的機關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明。

這也意味著，除涉及國家秘密的項目外，涉及公共資金的預(yù)算收支規(guī)范與公開要成為常態(tài)。

另外，公開政府預(yù)算、決算時，應(yīng)當對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明;公開部門預(yù)算、決算時，應(yīng)當對其中的機關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用等作出說明。

財政部條法司司長許大華認為，這有利于保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于從源頭上預(yù)防和治理腐敗，有利于倒逼政府各部門依法理財、科學決策、勤儉節(jié)約。

稅收立法任務(wù)艱巨

“四個口袋是有了，但還不能保證所有東西都放進口袋了，‘全部’定義還不清晰，沒進入國庫的錢不在預(yù)算，但是進不進國庫是由政府決定的。”蔣洪將“四本賬”喻作“四個口袋”。

新預(yù)算法第四條規(guī)定，“政府的全部收入和支出都應(yīng)當納入預(yù)算”。蔣洪告訴《民生周刊》記者，政府通過經(jīng)營活動獲得的收益就沒有包括在“四本賬”內(nèi)，他建議，各級政府及其所屬的所有行政事業(yè)單位以及經(jīng)營機構(gòu)的全部收入、支出、資產(chǎn)負債都應(yīng)當納入預(yù)算報告和預(yù)算監(jiān)督。

有學者指出，中央層面還需要按照新預(yù)算法確定的原則與授權(quán)，抓緊修訂預(yù)算法實施條例，研究制定財政轉(zhuǎn)移支付、財政資金支付、政府債務(wù)管理、政府綜合財務(wù)報告等方面的規(guī)章制度。地方層面還可以制定有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)，形成一套較完善的現(xiàn)代預(yù)算制度，增強新預(yù)算法的可操作性、可執(zhí)行性。

不僅僅如此，新預(yù)算法中“全部收入”應(yīng)該首先回答“稅收收入”是否合法，用法律來規(guī)定稅收的基本形式。有專家指出，調(diào)整消費稅率，按理應(yīng)依據(jù)消費稅法調(diào)整，但我國目前尚未對消費稅進行立法，只能依據(jù)《中華人民共和國消費稅暫行條例》執(zhí)行，而條例屬于國務(wù)院的行政法規(guī)。該條例第二條第二款明確規(guī)定，“消費稅稅目、稅率的調(diào)整，由國務(wù)院決定”。

財政部、國家稅務(wù)總局上調(diào)成品油消費稅的主要法律依據(jù)有兩個，一個是，1985年4月，全國人大審議并通過的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，該項決定“授權(quán)國務(wù)院必要時可以根據(jù)憲法制定有關(guān)暫行的規(guī)定或者條例?！绷硪粋€是，2000年全國人大通過的《立法法》第九條也規(guī)定，應(yīng)當制定法律但尚未制定的事項，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)。

“吐槽”背后是對“稅收法定”的企盼。據(jù)了解，目前，全國18個稅種中只有個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅3個是經(jīng)過人大立法的。房地產(chǎn)稅和環(huán)境保護稅兩大稅種的立法工作正在緊鑼密鼓推進中。

國務(wù)院法制辦于2015年1月5日公布了由國稅總局、財政部起草的《中華人民共和國稅收征收管理法修訂草案（征求意見稿）》。作為規(guī)范現(xiàn)行18個基本稅種征收管理的基本程序法也將“呼之欲出”。

地方政府債要上“緊箍咒”

“從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還的問題，有利于把地方政府融資引導(dǎo)到陽光下，建立起規(guī)范合理的地方政府舉債融資機制，有利于人大和社會監(jiān)督，防范和化解債務(wù)風險?！必斦坎块L樓繼偉如是評價新預(yù)算法對地方債務(wù)的務(wù)實原則。

“一是約束地方行政長官，二是對地方舉債有明確規(guī)定?！痹诮邮堋睹裆芸酚浾卟稍L時，江蘇省財科所所長李豫平高度評價新預(yù)算法的“亮點”。據(jù)統(tǒng)計，新預(yù)算法中共有六條涉及對地方政府性債務(wù)的規(guī)定。

出于對地方發(fā)展需要，采取多種方式融資，中國已經(jīng)形成較大規(guī)模的地方政府債務(wù)，這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，存在一定的風險隱患。

截至2013年，我國的人口城鎮(zhèn)化率為53.73%，東、中、西部分別為62.2%、48.5%、44.8%，與發(fā)達國家80%以上的人口城鎮(zhèn)化率相比，我國城鎮(zhèn)化正處于快速推進時期。

城鎮(zhèn)化快速推進，對應(yīng)的是我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的巨大投資需求，然而，地方政府近年卻面臨財政引入增幅下滑，在中國快速城鎮(zhèn)化過程中，地方政府通過舉債，已然成為常態(tài)。

審計署的數(shù)據(jù)顯示，2013年年中，中國地方政府債務(wù)總規(guī)模為人民幣17.9萬億元。2013年下半年到2014年3月底期間，全國18個抽審地區(qū)的政府性債務(wù)余額增長3.79%，比2013年前6個月的平均增速下降7個百分點。

樓繼偉認為，新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，但同時從五個方面作出了限制性規(guī)定：即一是限制主體，經(jīng)國務(wù)院批準的省級政府可以舉借債務(wù);二是限制用途，舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出;三是限制規(guī)模;四是限制方式，只能采取發(fā)行地方債券的方式籌措;五是控制風險，舉債應(yīng)當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源。

財政部財政科學研究所所長劉尚希認為，單純依靠政府直接舉債的方式很難滿足公用事業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)的發(fā)展需求，可以采用包括政府與社會資本合作模式、政府授權(quán)經(jīng)營、政府購買公共服務(wù)、建立城市基礎(chǔ)設(shè)施及住宅領(lǐng)域的政策性金融機構(gòu)、建立城市建設(shè)基金以及依托融資租賃等多種方式。

讀懂預(yù)算要學要問

政府預(yù)算作為財政年度收支計劃，一般經(jīng)歷編制、審批、執(zhí)行和決算四個階段。如何讀懂至關(guān)重要。

“首先要了解公共資金預(yù)算框架，”上海財經(jīng)大學鄧淑蓮教授認為，“也就是大家通稱的‘四大本賬’，然后要知道政府預(yù)算報告的要素及基本內(nèi)容?！?/p>

如何解讀政府預(yù)算報告？鄧淑蓮給出了六點建議，即關(guān)注大資金項目，既看絕對數(shù)，也要看相對數(shù)，看幾年的預(yù)算趨勢，看收支是否平衡，要了解每個項目的背景，如果找不到應(yīng)該有的數(shù)據(jù)，一定要問！

“預(yù)算報告有很多問題值得關(guān)注，收入來自哪里？負擔分配是否公平？”在接受《民生周刊》采訪時，上海財經(jīng)大學教授朱為群認為，“支出方面，有沒有不該花的錢亂花而該花的錢卻沒有花，財政資金使用效率和效果如何，債務(wù)風險有多大，財政收支是否平衡？”

“最關(guān)鍵是政府各類預(yù)算報告公開透明，包括全面、詳細、準確、及時，這樣才能看得懂。目前，我們要關(guān)心政府預(yù)算是否全面，是否詳細？”鄧淑蓮強調(diào)，“對看不懂的收入和支出，要學會追問，這樣可以調(diào)動公眾對了解預(yù)算的興趣，也是建立中國現(xiàn)代預(yù)算制度的必由之路。”