農(nóng)村公共產(chǎn)品供給新路徑：協(xié)同供給機制

景小紅，趙秋成

(東北財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025)

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標及實現(xiàn)“中國夢”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是擴需求及惠民生的大事。2015年3月第十二屆全國人民代表大會第三次會議的政府工作報告指出，應(yīng)增加公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。[1]但是公共產(chǎn)品供給上的問題也不是一時就能解決的，尤其在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的矛盾更是突出。目前學(xué)術(shù)界對于其供給的路徑選擇則主要集中在政府部門與市場組織的二元供給主體上，雖也有學(xué)者提出引入第三方組織，但也只是停留在理論層面，沒有上升到具體的實踐應(yīng)用中。而協(xié)同供給機制的建立既可以有效地彌補農(nóng)村公共產(chǎn)品供給路徑在理論上的不足，又可以有效地配置并均衡各責任主體之間的關(guān)系與權(quán)力，以更好地實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的最優(yōu)化。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的路徑

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的解決可以使農(nóng)民的積極性得到很好的提高，可以為深化改革及經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展提供堅強的后盾。我們知道，農(nóng)村公共產(chǎn)品主要是用來滿足農(nóng)民需要的，包括農(nóng)民在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時所必須的農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)技工具及水利灌溉等，也包括了農(nóng)民對一些生活性公共產(chǎn)品的需要，如村莊周圍的治安、村莊道路建設(shè)和維護，以及村莊路燈的配備等，甚至還包括關(guān)系農(nóng)民生命的農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療和農(nóng)村子女的教育等。所以說農(nóng)村公共產(chǎn)品是被農(nóng)民這個大群體共同消費的一種具有“三農(nóng)”服務(wù)性質(zhì)且以政府提供為主，市場及第三方組織等其他社會主體提供為輔的，用于滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、生產(chǎn)需要及農(nóng)民基本生活所必需的一類社會產(chǎn)品或服務(wù)。這里的第三方組織既包括農(nóng)村之外的民間社團協(xié)會組織，也包括農(nóng)村內(nèi)部的一些農(nóng)村合作社或農(nóng)民自治組織等。

若農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題得不到很好地解決，會使農(nóng)民不斷地否定自己的社會地位并最終放棄務(wù)農(nóng)甚至遠離農(nóng)村。在尋找解決這些問題的道路上，朱漢平結(jié)合公共財政與公共選擇這兩種路徑來論述其供給的合理性；[2]馬學(xué)陽、涂圣偉指出應(yīng)該打造一個由政府主導(dǎo)、市場輔助、第三部門協(xié)同的多元化供給格局；[3]段紅平、王波主要從第三部門的角色出發(fā)提出了其應(yīng)該與政府形成合作制約、與市場形成合作競爭的關(guān)系，并最終實現(xiàn)政府主導(dǎo)，市場與第三部門相競爭的供給模式；[4]張輝則主要從效率角度出發(fā)，評述了美國和日本這兩個資本主義國家農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給狀況，并有針對性地提出了我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給應(yīng)該采取政府主導(dǎo)、非營利等社會組織積極參與的方式。[5]可見，學(xué)者們的研究大都是對現(xiàn)有二元主體供給路徑的探討，在其多元主體的選擇上雖也有研究，也只是停留在概念層面上，尤其是對于形成政府主導(dǎo)、市場與第三方組織合作競爭的提法，在目前的農(nóng)村環(huán)境下其實踐應(yīng)用性并不強。因此，加強培育其他主體的供給能力，構(gòu)建多元化的協(xié)同供給機制已迫在眉睫。

總之，加強對農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)品供給路徑的研究，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題，不僅可以保證農(nóng)民積極地務(wù)農(nóng)，為國家工業(yè)及服務(wù)業(yè)的發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)，而且在目前老齡化嚴重加劇的時代下，可以有效地回籠城市中的農(nóng)村人口，消除農(nóng)村的空心化，以此來緩解城市居民巨大的環(huán)境壓力和就業(yè)壓力，而且有助于滿足農(nóng)民需求使農(nóng)民認可自己的社會地位并提升其幸福感，以更好地實現(xiàn)“兩個一百年”。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的焦點問題

我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的焦點問題，主要集中在公共產(chǎn)品供給責任人的權(quán)責范圍不清和執(zhí)行力不強、供給受益人參與性不高及供給結(jié)構(gòu)的失衡。

首先體現(xiàn)在主要供給責任人身上，即政府的職責劃分不清與執(zhí)行力不強。我國政府正在不斷地向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，那么嚴格劃分其權(quán)責范圍并增強其執(zhí)行力是其在轉(zhuǎn)型過程中必須要做到的。這就要求政府必須把人民的利益放在首位并在自己的崗位上有所作為，但在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中并沒有明確地界定與劃分上級及地方政府的權(quán)責關(guān)系，加上分稅制改革中政府的事權(quán)下沉與財權(quán)上移，[6]使上級任務(wù)落到了地方基層政府那里，如農(nóng)村水利工程等項目的開展等，而財政緊缺但責任重大的地方政府，此時便接不住如此沉重的擔子，或者為了做出成果而舉借外債。例如廣東省各級政府在2011年上半年的時候，舉債就已經(jīng)超過了3000億元，嚴重超出了地方政府的償還能力。[7]

其次體現(xiàn)在其他供給責任人和受益人身上。作為供給責任人的一些其他社會主體，包括市場組織和第三方組織等，由于自身力量的不足及其合法性地位的不被認可，在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中也大都是有心無力并處于一種圍觀狀態(tài)。關(guān)于供給受益人方面，由于農(nóng)村參與供給的積極性不足使得政府在供給時偏離其最初的目標，讓之前的矛盾也變得更加尖銳。

最后體現(xiàn)在供給結(jié)構(gòu)失衡上。這里所說的供給結(jié)構(gòu)的問題。主要是指農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的供大于求與供不應(yīng)求同時存在。供大于求主要源于政府出于對自身權(quán)力的追求提供一些農(nóng)民暫時用不上的產(chǎn)品，如部分政府忽視長期效應(yīng)，偏向于提供短期見效的農(nóng)村公共產(chǎn)品，如村容整潔、電網(wǎng)覆蓋、戲院修建等這些“面子工程”。農(nóng)村公共產(chǎn)品則供不應(yīng)求，主要體現(xiàn)在供給總量的不足上。國家一直以來都比較注重工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展，對沿海等發(fā)達地區(qū)的政策支持也比較多，而對積貧積弱且少有工業(yè)和地方經(jīng)濟支撐的西北地區(qū)始終是投資與支持不足。雖然目前在量上有所增加，但并沒有實質(zhì)性地提升，而且在現(xiàn)有財政支出項目中，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給大都集中在糧食直補、病蟲害防治等生產(chǎn)性公共產(chǎn)品上，對生活性質(zhì)的公共產(chǎn)品卻很少提供。例如目前西北某些地區(qū)鹽堿地的農(nóng)民飲水安全問題還沒有解決，邊遠山區(qū)的溜索改橋問題也始終沒有落實。

產(chǎn)生上述問題的原因，一是源于我國幾千年以來積淀下來的官本位思想及人們對政府權(quán)力的懼怕而引起的不敢挑戰(zhàn)權(quán)威的心理。官本位的思想造成農(nóng)民對于政府的愚忠甚至是崇拜，覺得政府就是百姓的天，政府的決策就是絕對正確的。而且即便是政府做錯了事情，農(nóng)民也會覺得這是更高層政府的失誤，與基層政府關(guān)系不大，即便有些思想覺悟比較高的農(nóng)民意識到是政府決策的失誤，也會出于對政府權(quán)力的懼怕而不敢去挑戰(zhàn)權(quán)威，更不敢揭露這些不正之風。二是我國在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給時是根據(jù)自己的愛好和需求設(shè)定供給方案的，這種供給機制的不合理加上相關(guān)激勵機制與民意收集制度的缺乏，使政府在供給中擁有絕對的優(yōu)越感，并在沒有其他機構(gòu)制約與競爭的條件下追求自身的權(quán)力而不愿意考慮降低成本。改革開放后，國家政策在城市與沿海地區(qū)的偏向使得城市與農(nóng)村、東部與西部的差距越來越大。相對而言，目前我國的城市居民享受著高品質(zhì)的教育、便利的交通、愜意的生活與工作環(huán)境，而農(nóng)民卻面臨著基礎(chǔ)公共產(chǎn)品供給的嚴重不足，如教育的落后，飲水安全的危機，醫(yī)療衛(wèi)生資源的欠缺等。東西部差距也很明顯，東部沿海地區(qū)的農(nóng)村早已實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，并逐步向智能化社區(qū)發(fā)展，而西部欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村卻依然停留在八九十年代的水平。

三、協(xié)同供給機制的建立與運行

對于上述所提到的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給焦點問題的解決，學(xué)術(shù)界提出了公共選擇、公共財政及市場化的路徑，但是這三種路徑的單獨使用或者是簡單的兩兩組合均已不能解決目前的問題。首先，對于公共財政路徑的摒棄是因為該路徑主張政府應(yīng)該免費提供公共產(chǎn)品并主動改革其基層的財政體制。我們知道，政府很難短期就改好自己的體制，大改就是換血，政府經(jīng)不起這么大的折騰，而且改革的成本是巨大的。此外，政府有時也會失靈，再加上分稅制使基層政府不能擁有對等的事權(quán)與財權(quán)而不得不將責任推給一些農(nóng)民自治組織[8]或其他機構(gòu)，這就出現(xiàn)了基層政府掌握實權(quán)卻沒有實力的尷尬。其次，把政府作為經(jīng)濟人考慮的公共選擇路徑則倡導(dǎo)政府扮演“守夜人”角色，放松對民間組織的不當管制，通過培育和發(fā)展農(nóng)村自治組織來提供部分農(nóng)村公共產(chǎn)品。但鑒于農(nóng)村自治組織布局分散、財力薄弱與人員規(guī)模有限，使其又不能完全依靠自己來提供公共產(chǎn)品，所以此時市場化路徑又顯得不可或缺。例如對于市場性農(nóng)村公共產(chǎn)品可采取類似于市場產(chǎn)品的供給方式，由政府限定價格范圍或通過政府購買的方式低價提供給農(nóng)民，如水電費?？v然市場化路徑在一定程度上效率比較高，但很難保證供給的公平性，所以要解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題就必須把這三種路徑整合在一起并協(xié)調(diào)好它們的關(guān)系，而多元主體協(xié)同機制的建立，能夠均衡與配置各主體之間的關(guān)系與權(quán)力，可以很好地解決這些問題。

由公共選擇理論可知，政府作為“經(jīng)濟人”在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中，出于對自身權(quán)力最大化考慮往往會犧牲人民的部分利益，且伴隨著經(jīng)濟周期變動，政府與市場組織無法實現(xiàn)最優(yōu)供給，可見第三方組織的引入在一定程度上可以彌補政府失靈與市場失靈造成的供給缺位。多元化協(xié)同供給機制，是一個需要多方力量相互協(xié)調(diào)與制約的循環(huán)供給系統(tǒng)，其多種供給主體的有機配置與組合可以更好地滿足農(nóng)民需求。

依據(jù)公共產(chǎn)品供給主體的不同，各主體之間的職責權(quán)力配置如圖1所示。

圖1協(xié)同供給機制下各主體間的職責權(quán)力配置

其一，協(xié)同供給機制下的政府。政府在供給中的權(quán)威性地位不僅可以保證供給的合法性和正規(guī)性，同時要逐步地減少對市場和第三方組織參與公共產(chǎn)品供給的過分限制。多元主體協(xié)同供給機制倡導(dǎo)政府應(yīng)積極地培育市場主體和第三方組織的供給能力，以保證供給的有效性。在培育市場組織和第三方組織供給能力時，政府應(yīng)做到三點：一是從思想上要重視，以對待合作伙伴的態(tài)度給予認可與鼓勵；二是應(yīng)在實際行動中給予市場組織和第三方組織支持與幫助，表現(xiàn)在不同類型的公共產(chǎn)品可由不同主體提供；三是應(yīng)該在政策上給予其合法性以保證供給的持續(xù)性，例如對提供農(nóng)村服務(wù)性公共產(chǎn)品的企業(yè)可給予一定的免稅優(yōu)惠或榮譽嘉獎等。目前成都市的部分地區(qū)在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品時就采用了政府、市場與社會相互協(xié)作的一種供給模式。[9]

其二，協(xié)同供給機制下的市場組織。市場組織的參與可以保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的靈活性和效率性。對政府供給起補充作用，可滿足農(nóng)民不同性質(zhì)、不同層次的需求。對于一些略有競爭性并且差異化比較明顯的農(nóng)村準公共產(chǎn)品可以由市場組織來提供，在欠發(fā)達的中西部地區(qū)可引入PPP模式，如用合同外包或特許經(jīng)營的方式讓市場力量提供一些農(nóng)村的體育設(shè)施、鄉(xiāng)村道路及村容整改等。在多元主體協(xié)同供給機制下，市場組織在供給具有市場性和特色性公共產(chǎn)品時，應(yīng)做好農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)加工、質(zhì)量管理與價格控制，避免高價低能產(chǎn)品帶給公眾利益與健康方面的損失。

其三，協(xié)同機制下的第三方組織。第三方組織在協(xié)同供給機制能有效地保證整個供給系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性。對市場組織的供給起補充作用，又可以積極地配合政府供給。對一些農(nóng)村文化娛樂、興趣培訓(xùn)、燈會廟會文化傳承及農(nóng)村母嬰心理教育等精神性公共產(chǎn)品，可由村莊農(nóng)村合作社或農(nóng)民合作組織等第三方組織來提供。但鑒于目前第三方組織存在著規(guī)模不大、資金來源渠道窄、人員隊伍不足等問題，政府部門和市場組織應(yīng)給予一定的扶持與鼓勵。例如對第三方組織提供的一些公共產(chǎn)品或服務(wù)，可通過政府購買等方式來給予一定的資金支持，可實現(xiàn)在保證供給有效性的同時還可以提升政府效能。當然第三方組織也應(yīng)該從自身特點出發(fā)，不斷更新組織的理念與方法，積極配合，并補充政府供給和市場供給的不足。

多元化協(xié)同供給機制的建立與運行，光靠自身的循環(huán)系統(tǒng)遠遠不夠，還必須有一系列的配套措施，供給責任人，即政府、市場組織、第三方組織及供給受益人方面也要積極配合。

一方面，明確各級政府的權(quán)責關(guān)系并積極作為。明確供給責任人的權(quán)責關(guān)系，實現(xiàn)權(quán)責匹配及事權(quán)與財權(quán)對等,這是建立協(xié)同供給機制的前提。地方與上級政府是公共產(chǎn)品的主要供給責任人，明確界定二者的責任與權(quán)力可以避免相互扯皮并能為農(nóng)民群眾提供精確而有效的服務(wù)。表現(xiàn)在：上級政府應(yīng)明確自身的權(quán)責范圍，尤其是省級政府應(yīng)及時地公布自己的權(quán)力清單與責任清單，在此前提下，以法律或行政法規(guī)的形式明確地方政府的權(quán)責范圍及其在供給中的權(quán)力與義務(wù)；地方政府也要接得住上級政府委派下來的任務(wù)，應(yīng)根據(jù)本地實際和農(nóng)民意愿，列出急需的農(nóng)村公共產(chǎn)品清單，請專家設(shè)定權(quán)重并進行審核與可行性分析后上報給上級政府申請相應(yīng)的財政資金；此外，還應(yīng)該逐步打破分稅制的弊病，實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的對稱。

另一方面，保障農(nóng)民的需求表達，鼓勵農(nóng)民積極參與。對于供給主要受益人的農(nóng)民而言，應(yīng)該逐步地摒棄官本位的思想并積極主動地去表達自己的看法和建議，勇于挑戰(zhàn)權(quán)威并維護自己的合法權(quán)利。當然最有效的辦法是建立健全農(nóng)民的意愿表達機制。日本在這一點上做得比較好，例如在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中讓農(nóng)民自己去選擇，項目批準后要查看具體的項目計劃并進行表決，在大多數(shù)人表示贊同后政府才可以購買該種公共產(chǎn)品。[10]日本的方式值得我國發(fā)達農(nóng)村地區(qū)借鑒，但對于中西部地區(qū)欠發(fā)達的農(nóng)村，更適合以制度的形式推進，如建立民意收集制度和信息公開制度，能很好地保障農(nóng)民需求的表達，上級政府可在公共產(chǎn)品覆蓋區(qū)隨機挑選一定數(shù)額的農(nóng)民進行潛伏式監(jiān)督，或建立農(nóng)村法人代表，及時有效地匯報農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的項目進展情況，并完善責任追究機制，把好質(zhì)量關(guān)。

總之，多元主體協(xié)同供給機制的建立，強調(diào)各供給主體通過制約與協(xié)作實現(xiàn)其關(guān)系與權(quán)力的均衡。該機制下的政府應(yīng)積極培育市場主體和第三方組織的供給能力，并做好制度約束與過程監(jiān)督，以保證供給的合法性與正規(guī)性；市場組織與第三方組織應(yīng)積極配合與補充并不斷地壯大自身力量，以保證供給的效率性與協(xié)調(diào)性。在各主體的相互協(xié)作與制約下， 協(xié)同供給機制的建立與運行將更有效地配置并均衡各主體之間的關(guān)系與權(quán)力，并形成一個良好的供給循環(huán)系統(tǒng)，以更好地實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的最優(yōu)化。

[1] 第十二屆全國人民代表大會第三次會議關(guān)于政府工作報告的決議[R].中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報,2015，(2).

[2] 朱漢平.農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給路徑:現(xiàn)狀分析與選擇取向——基于公共財政與公共選擇的分析視角[J].江淮論壇,三農(nóng)專題,2011，(4).

[3] 馬學(xué)陽,途圣偉.完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制的思考[J].宏觀經(jīng)濟管理:三農(nóng)問題,2015，(4).

[4] 段紅平,王波.淺析農(nóng)村公共物品的提供主體[J].法制與社會:城鄉(xiāng)建設(shè),2015，(1).

[5] 張輝.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率國外經(jīng)驗借鑒和啟示[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè):國際貿(mào)易,2015，(1).

[6] 張菊梅.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的困境與出路[J].社會科學(xué)家,2013，(7).

[7] 盧軼.廣東地方債3000多億風險可控 個別超警戒[N].南方日報,2011- 06- 28(A19).

[8] 張等文,呼連焦.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給困境與化解[J].理論與現(xiàn)代化,2014，(3).

[9] 張曉磊.農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給模式與思路[J].揚州大學(xué)學(xué)報:人文社會科學(xué)版,2015，(1).

[10] 劉穎.我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題研究[J].新西部,和諧社會建設(shè),2014，(29).