甘肅國(guó)民政府社會(huì)危機(jī)應(yīng)對(duì)能力初探
——以哈薩克族入甘為例

彭小蓉

（青海民族大學(xué) 青海 西寧 810007）

甘肅省自古以來(lái)就是多民族聚居的地方。漢、回、藏、東鄉(xiāng)等民族在這里世世代代繁衍生息，為甘肅的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。他們當(dāng)中有一名年輕的成員——哈薩克族。哈薩克族是在民國(guó)二十五年到民國(guó)二十八年期間，由愛力思汗、阿德巴依、扎依甫、胡賽因等頭人帶領(lǐng)其部落共計(jì)約一萬(wàn)一千六百余人從新疆遷入甘肅討來(lái)川、白楊河、二道川、青頭山等地放牧。哈薩克族本是剽悍英勇的游牧民族，遷入甘境后，迫于生計(jì)之需對(duì)當(dāng)?shù)仄渌文撩褡搴瓦^(guò)往商隊(duì)屢次進(jìn)行劫掠，因而給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安帶來(lái)了“問(wèn)題”。對(duì)甘肅政府而言，數(shù)以萬(wàn)計(jì)的哈薩克民眾在其部落首領(lǐng)的帶領(lǐng)下來(lái)到境內(nèi)則是一件棘手的突發(fā)事件。省府不僅要處理哈薩克族劫掠行徑帶來(lái)的社會(huì)治安問(wèn)題和民族關(guān)系問(wèn)題，還要解決數(shù)萬(wàn)哈薩克民眾的生計(jì)問(wèn)題。因此本文將從分析甘肅省政府應(yīng)對(duì)這一突發(fā)事件的態(tài)度以及策略入手來(lái)考察其面對(duì)社會(huì)危機(jī)的治理能力。

一、哈薩克族入甘

民國(guó)時(shí)期，哈薩克族由新疆遷往甘肅主要原因是盛世才的暴政和“六大政策”影響下哈薩克族的自我宗教危機(jī)意識(shí)。哈薩克族遷入甘肅的活動(dòng)有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

（一）分批入甘，人數(shù)眾多且分散放牧。

民國(guó)二十五年一月，阿德巴依率其部下 113戶共計(jì) 565人從新疆遷入甘肅討來(lái)川一帶放牧。民國(guó)二十六年七月，愛力思汗、阿齊巴依分別率其部下約 890人以及同年九月扎依甫等五名頭人率部約2570人輾轉(zhuǎn)來(lái)到白楊河、青頭山、魚兒紅、二道川一帶。民國(guó)二十八年一月至二月，胡塞因等九名頭目率部約6570人來(lái)到疏勒、討來(lái)一帶。根據(jù)馬鈴梆的統(tǒng)計(jì)：“以上四期，共計(jì)二千四百二十七戶，一萬(wàn)一千六百八十人戶。”[1]

（二）頻繁劫掠和被掠。

入甘沿途和留甘期間，迫于生計(jì)不斷搶劫周邊民眾，同時(shí)也受到蒙藏民族的劫掠。數(shù)萬(wàn)名哈薩克族民眾在愛力思汗、阿德巴依等頭目們的帶領(lǐng)下遷入甘肅。入甘后由于生存與發(fā)展的需要，屢次對(duì)當(dāng)?shù)孛刹赜文撩褡搴蜕剃?duì)進(jìn)行搶掠。據(jù)統(tǒng)計(jì)：“自民國(guó)二十七年（1938）至三十一年（1942）間，甘肅省所屬的安西、敦煌、玉門、肅北、酒泉、金塔、張掖、高臺(tái)、臨澤等九縣局‘遭受的劫掠之案，屢見迭出，僅安西一縣，被害者達(dá)750余家，損失馬 650 余匹，駝 600 余只，羊 31000余只，牛 200 余頭，其他衣物糧食，不可枚舉’?！盵2]同時(shí)，哈薩克族帶來(lái)大量的駝馬也成為其他游牧民族劫掠的目標(biāo)。從游牧民族角度來(lái)看，劫掠是一件值得驕傲的事情，劫掠而來(lái)的財(cái)富也是受人們認(rèn)可的。但是，哈薩克族對(duì)當(dāng)?shù)夭孛捎文撩褡搴蜐h回農(nóng)家的劫掠和自身的被掠在一定程度上引起了民族間的矛盾和仇恨，從而給當(dāng)時(shí)社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了極大隱患。

（三）無(wú)地域歸屬感和安全感。

流離的哈薩克族游走于甘、青之間，不僅給政府的管理帶來(lái)了很大的不便，而且自身沒有歸屬感和安全感。民國(guó)二十七年春，阿德巴依率其部下由討來(lái)川遷徙到青海，這是最早遷到青海境內(nèi)的哈薩克族。二十八年五、六月，“哈薩克因馬匹征收問(wèn)題，生活發(fā)生恐慌，更因阿都巴依族在青海都蘭狀況頗佳，于是原住討來(lái)之扎依甫、阿齊巴依、鳴斯木、通古斯巴依、依斯瑪伍各族，以及新到之哈薩蘇魯通希勒布各部，皆悉數(shù)遷往青海都蘭一帶游牧矣?！盵3]此時(shí)除極少數(shù)仍徘徊于甘、青交界，入甘的哈薩克部族大部分已遷到青海。遷往青海的哈薩克族各部落都對(duì)有著相同宗教信仰的馬步芳抱有幻想，希望受到庇護(hù)。但是，現(xiàn)實(shí)卻是殘酷的?！凹戎翣柪锼购?、胡賽英、扎乙夫、奴力哈里等部落逐漸集中后，馬步芳既不對(duì)他們的生產(chǎn)和生活予以應(yīng)有的安排，且不斷征派駱駝馬匹。未及一年，哈薩克族在馬步芳的掠奪下牲畜缺少……迫使他們鋌而走險(xiǎn)，從事?lián)尳?。”[4]后來(lái)，馬步芳利用挑起的民族矛盾，借機(jī)屠害遷入青海的哈薩克族。由于受到馬步芳的剝削和殘害，第二年夏，哈薩克族又開始返回甘肅。到民國(guó)三十二年九月阿德巴依率部重返甘肅止，留在甘肅境內(nèi)的哈薩克族主要分布在魚兒混、硬干溝、紅山灣、青石巖、黑大坂、敦煌、安西等地?！肮舶税倨呤?，四千零一十九人?！盵5]哈薩克族東遷以后，往返于甘青之間，受到軍閥馬步芳的剝削與迫害，人力財(cái)力方面損失巨大，人口和牲畜數(shù)量劇降。遷往青海一方面是因?yàn)閷?duì)馬步芳的幻想，另一方面是甘肅國(guó)民政府始終沒有明確劃歸屬于哈薩克族的草地界線。因此，入甘的哈薩克族沒有歸屬感和安全感。

二、甘肅省政府應(yīng)對(duì)哈薩克入甘的策略及其特點(diǎn)

大批哈薩克族入甘后，由于劫掠案件和與當(dāng)?shù)啬撩竦牟莸丶m紛等問(wèn)題，引起甘肅省國(guó)民黨政府的重視。關(guān)于甘肅省政府治理哈薩克族的政策，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為甘肅省政府對(duì)哈薩克族采取“剿撫兼施，以撫為主”的方針，例如：徐世華在《抗戰(zhàn)時(shí)期哈薩克族入甘初探》中認(rèn)為“統(tǒng)治階級(jí)還在‘剿撫兼施，以撫為主’的反動(dòng)方針指導(dǎo)下制定和實(shí)施了一系列‘安撫’、‘管理’哈民的計(jì)劃、辦法?！盵6]但筆者認(rèn)為從民國(guó)二十六年到二十八年，哈薩克族不斷東遷進(jìn)入甘肅境內(nèi)，給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安和政府管理帶來(lái)了“問(wèn)題”。面對(duì)突發(fā)事件引起的社會(huì)危機(jī)，甘肅國(guó)民黨政府奉行“五族共和”和蔣介石的民族政策，對(duì)遷入甘肅的哈薩克族主要采取“懷柔”方式進(jìn)行招撫和管理，而“剿”則是形勢(shì)所迫。甘肅省政府處理哈薩克入甘的政策及其特點(diǎn)主要有：

（一）積極應(yīng)對(duì)、剿撫并用

民國(guó)二十六年六月，由阿德巴依率第一批哈薩克部族入甘后，由于連續(xù)的劫掠案件被當(dāng)?shù)孛癖娚暝V?？h府上報(bào)后，省府派專員連同當(dāng)?shù)乜h局駐軍進(jìn)山妥善安置各部落?！皣?guó)民二十九年以前，處理哈薩劫案，多由第一百師駐防肅州之二九八旅旅部派韓進(jìn)寶入山處理之。”[7]國(guó)民二十九年九月，肅州旅部派四百個(gè)騎兵以練兵為名入山實(shí)則剿匪。民國(guó)三十年三月，韓起功師長(zhǎng)與馬步青旅長(zhǎng)各派騎兵 150人進(jìn)入討來(lái)川剿哈匪。九月，哈薩頭目沙陀蓋請(qǐng)求進(jìn)山剿匪，第七區(qū)行政專署遂派騎兵入青山頭。由此可知，“剿”只是用于哈薩克族入甘前期，從民國(guó)二十九年到三十年底，共進(jìn)行五次“剿匪”行動(dòng)，主要是由青海軍閥馬步芳的駐防肅州旅部執(zhí)行的，但由甘肅政府方面出動(dòng)的只有一次?！敖朔恕彪m然打擊了哈薩克族“不安分”分子的氣焰，但沒有從根本上解決問(wèn)題，從而劫案層出不窮。

省政府一面與馬步芳的駐軍聯(lián)合打擊哈族劫匪，一面派專員進(jìn)行招撫，其中郭署南先生曾兩次被派去招撫，金在治被委任為宣撫專員，并設(shè)立哈民管理局。民國(guó)二十六年六月，阿德巴依率其部落沿新綏公路進(jìn)入甘肅馬鬃山后轉(zhuǎn)入祁連山下的魚兒洪放牧，防肅州駐軍報(bào)告馬步芳后，馬步芳電令委任阿德巴依為哈薩克族的總首領(lǐng)。二十六年八月，愛力思汗率部族入甘，沿途劫掠。當(dāng)時(shí)由賀耀祖主甘，接到玉門、安西縣電呈懇請(qǐng)政府出面解決哈薩克族給當(dāng)?shù)貛?lái)的麻煩后，甘肅省政府委任郭曙南兼撫哈民事宜并撥賑款 2000元，協(xié)同曹啟文專員、馬步康旅長(zhǎng)和程惠明縣長(zhǎng)入山調(diào)查入甘各部落情況并妥善安置于白楊河、青頭山、二道川、疏勒河一帶放牧。民國(guó)二十六年十一月，前三期入甘的哈薩克族各部落首領(lǐng)愛里思汗、扎依甫、阿都巴依、馬爾丹等人受邀參加肅州招撫會(huì)議。會(huì)上馬步康師長(zhǎng)、曹啟文署長(zhǎng)講話表示歡迎哈薩克族來(lái)甘，省府將奉行民族平等、信仰自由等原則，為各民族提供和平的生活。最后宣布了省政府批準(zhǔn)的任命。“甘肅省第七區(qū)行政督察專員七署委任令：扎衣普為駐魚兒洪新到哈民臺(tái)吉；馬爾南為駐魚兒洪新到哈民烏庫(kù)爾臺(tái)；馬爾海為駐魚兒洪新到哈民扎蘭；哈力木西、齊力柯巴依、都沙柯巴依、愛木而提為駐魚兒洪新到哈民鄉(xiāng)約；村而站為駐魚兒洪新到哈民伊瑪目?！盵8]這次會(huì)議還初步劃定魚兒洪周圍大約兩千里的草地作為各部族放牧區(qū)。隨后，甘肅省政府于民國(guó)二十七年在玉門縣設(shè)臨時(shí)“哈民管理局”。但此后兩年里，哈薩克族往返于甘青之間，給管理工作帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。民國(guó)三十年底，由青海返甘的各部落陸續(xù)受撫?！熬泳迫囝^山者凡一百二十七幕，居張掖南山者八百余幕。三十一年五月......討來(lái)川哈民歸順手續(xù)完滿，編查戶口愿受賑糧；兩月后，疏勒河哈民亦接受招撫”，“阿德巴依......移帳于敦煌南山余思塘（海子）附近。計(jì)有三百四十七幕，一千七百四十三人?！盵9]

（二）采用“懷柔”政策

為了加強(qiáng)對(duì)受撫的哈薩克各部族的管理，民國(guó)三十二年，甘肅省政府頒發(fā)《安撫哈民實(shí)施計(jì)劃》：“以撫為主，剿為輔”，把哈薩克族分為“就撫者”與“待撫者”。[10]省政府盡量籠絡(luò)哈薩克族頭目參與國(guó)家管理，對(duì)受撫的哈薩克族進(jìn)行編制，并任命穆卡第爾為大隊(duì)長(zhǎng)，沙陀蓋為副大隊(duì)長(zhǎng)，世范、馬健、胡馬爾等為隊(duì)長(zhǎng)，加委阿德巴依、胡士曼為肅西哈民隊(duì)長(zhǎng)。對(duì)于哈薩克族返新問(wèn)題，甘肅省政府從民國(guó)二十七年開始，一面派專員前往新疆與盛世才商討解決辦法，一面規(guī)勸住甘民眾重返故里。關(guān)于受撫的各部落槍支管理問(wèn)題，則采取迂回戰(zhàn)術(shù)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，最初哈薩克入甘“槍則有機(jī)槍、步槍、火槍等......今共有步槍約兩萬(wàn)余支，子彈則較為缺少。”[11]到民國(guó)三十三年，絕大多數(shù)哈族交出槍支受撫領(lǐng)取賑濟(jì)物資。由于省政府對(duì)入甘哈薩克族采取“懷柔”政策，并且籠絡(luò)哈族頭目參與國(guó)家管理，對(duì)于槍支收繳問(wèn)題采取彈性處理方式，對(duì)于稅賦問(wèn)題實(shí)行前三年減免政策，哈薩克族入甘以后的劫掠案件有所減少。

（三）賑濟(jì)安民

從民國(guó)二十六年九月開始，甘肅省政府對(duì)入甘哈薩克各部落的賑濟(jì)工作與“剿撫”同步進(jìn)行?！暗诎藨?zhàn)區(qū)長(zhǎng)官部派少將參議金在治為宣撫員，中央地方撥款十四萬(wàn)元。”[12]這是郭署南先生對(duì)截止民國(guó)二十七年為止賑濟(jì)款數(shù)額的描述。此外還有對(duì)后期賑濟(jì)總額的大致統(tǒng)計(jì)，“關(guān)于賑款，計(jì)酒、安、敦三縣，共發(fā)四十七萬(wàn)一千八百零五元。三十二年省府又發(fā)四十二萬(wàn)七千三百一十五元。自此，酒泉一縣，共領(lǐng)哈民安撫費(fèi)一百萬(wàn)余元?！盵13]詳細(xì)救賑金額在馬鈴綁等人的文章中有零星的記載，現(xiàn)將所有的記載整理成表格如下：

注：根據(jù)馬鈴梆的《記離新入甘的哈薩克族》和《哈薩克入甘續(xù)記》整理而得。

（四）加強(qiáng)民族聯(lián)誼

入甘后的哈薩克族，由于生計(jì)需要對(duì)周邊各族的劫掠頻繁，尤其對(duì)蒙古族造成的損失為最大，同時(shí)游牧為主的哈薩克族與蒙藏之間存在草場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。因此哈薩克族入甘引起了一定程度的民族矛盾?！盀榱藢で蠊_問(wèn)題的解決，三十一年五月，甘省府派保安處長(zhǎng)吉章簡(jiǎn)前往肅州......籌辦蒙藏哈民聯(lián)歡大會(huì)，以期實(shí)行半農(nóng)半牧半共，扶植哈民自給自足。”[14]省政府舉辦蒙藏哈民大會(huì)的目的有三：一是希望緩解民族矛盾；二是劃分草場(chǎng)牧地；三是加強(qiáng)對(duì)各族的管理。此外，政府在肅州成立邊疆青年訓(xùn)練班，組織藏蒙哈族學(xué)生共同受訓(xùn)。哈蒙藏三族各有數(shù)十名青年參加邊疆青年訓(xùn)練班，一起受訓(xùn)，從而加強(qiáng)民族交流。政府這些措施在一定程度上緩解了民族矛盾，維持了大局的穩(wěn)定。

三、社會(huì)危機(jī)應(yīng)對(duì)能力評(píng)價(jià)

無(wú)論從迫于生計(jì)的屢次劫掠案件引發(fā)的民族矛盾和治安問(wèn)題，還是從大規(guī)模的人口遷入對(duì)當(dāng)?shù)孛癖妿?lái)的生存競(jìng)爭(zhēng)壓力來(lái)看，民國(guó)時(shí)期，數(shù)萬(wàn)名哈薩克族入甘確實(shí)成為當(dāng)時(shí)的社會(huì)“問(wèn)題”。面對(duì)突發(fā)事件引起的社會(huì)危機(jī)，甘肅省政府采取了及時(shí)果斷的應(yīng)對(duì)策略。從整體治理效果來(lái)看，甘肅國(guó)民政府的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力值得稱頌。

為了緩解哈薩克族入甘引發(fā)的社會(huì)危機(jī)，甘肅國(guó)民政府及時(shí)派專員深入草地對(duì)東遷的哈薩克族進(jìn)行調(diào)查；對(duì)劫掠匪徒進(jìn)行剿撫和對(duì)流離失所的哈薩克族進(jìn)行賑濟(jì)；對(duì)各縣哈薩克族人民進(jìn)行數(shù)次的物資賑濟(jì)；安排蒙藏哈族聯(lián)誼會(huì)和組織各族青年參加邊疆干部培訓(xùn)班；設(shè)立專門管理哈薩克族事務(wù)的機(jī)構(gòu)；制定《安撫哈民實(shí)施計(jì)劃》；對(duì)受撫各部族進(jìn)行編制并委任其頭目擔(dān)任基層管理人員等。這一系列的措施充分體現(xiàn)了“國(guó)家在場(chǎng)”①，是代表國(guó)家權(quán)力的省政府對(duì)新加入的哈薩克民眾從安民、立民、保民方面做出的努力，最終維護(hù)了多民族地區(qū)的安定統(tǒng)一。面對(duì)屢次劫掠引起社會(huì)治安問(wèn)題的哈薩克族，甘肅省政府并沒有坐視不理也沒有胡亂圍剿，而是派專員攜帶救濟(jì)款前去調(diào)查招撫，對(duì)于胡作非為的匪頭進(jìn)行剿撫。為了專門處理哈薩克族事務(wù)成立“哈民管理局”，為了化解民族矛盾而召開哈蒙藏民族聯(lián)誼會(huì)，為了招撫哈薩克族流民而不斷撥款賑濟(jì)，引導(dǎo)其自給自足。對(duì)于受撫的各部族的管理采用“懷柔”政策，并且籠絡(luò)各部族頭目參與國(guó)家管理。此外，甘肅省政府積極與新疆溝通商討回新事宜，希望哈薩克族能回到自己的故土。甘肅國(guó)民政府在處理哈薩克族事務(wù)時(shí)始終奉行“各民族一律平等”理念，從某種程度來(lái)講，甘肅國(guó)民政府表現(xiàn)出來(lái)的“國(guó)家在場(chǎng)”具有一定的積極意義。特定的歷史背景下，甘肅國(guó)民政府的社會(huì)危機(jī)應(yīng)對(duì)能力可謂是較強(qiáng)的。

但是，由于時(shí)代和國(guó)民政府所代表的階級(jí)利益的局限性，甘肅國(guó)民政府對(duì)哈薩克族的治理只停留在表面上維持社會(huì)秩序?qū)用?。省政府在管理哈薩克族時(shí)表現(xiàn)出與“各民族一律平等”理念相符的寬容和仁慈，但是某些措施卻違背了哈薩克民眾的意愿，沒能真正讓流離失所的民眾安居樂業(yè)。比如：以賑濟(jì)款糧為招撫的誘餌，強(qiáng)迫部分游牧的哈薩族民族定居務(wù)農(nóng)；對(duì)于各族草場(chǎng)界線的劃定只見行動(dòng)而未有實(shí)際效果，因而哈薩克族沒有固定的賴以生存的區(qū)域，與蒙、藏牧民的草場(chǎng)糾紛時(shí)有發(fā)生，民族矛盾依然存在；編制后對(duì)哈薩克族的征賦也不斷加重，導(dǎo)致人民潦倒不堪；采用軟硬兼施的策略逼迫哈薩克民眾返回新疆等則體現(xiàn)了甘肅省國(guó)民政府的“國(guó)家在場(chǎng)”對(duì)基層民眾的生存產(chǎn)生消極的一面。直至解放前夕，哈薩克族在甘肅依然過(guò)著流民的生活，沒有歸屬感和安全感。

綜上所述：民國(guó)時(shí)期，哈薩克族逃難到甘肅，由于特殊的歷史背景，哈薩克族受到雙重統(tǒng)治：國(guó)民政府和軍閥馬步芳。甘肅省國(guó)民政府面對(duì)數(shù)萬(wàn)哈薩克族遷入甘肅引發(fā)的一系列社會(huì)問(wèn)題和潛在的社會(huì)危機(jī)，采取了“懷柔”政策，對(duì)哈薩克族進(jìn)行“剿撫”和賑濟(jì)，進(jìn)行編制和培訓(xùn)，從而穩(wěn)定了社會(huì)秩序。從國(guó)家層面來(lái)看，甘肅省政府對(duì)哈薩克族入甘這一突發(fā)事件給予了高度重視，并通過(guò)一系列的“懷柔” 政策從整體上化解了潛在的社會(huì)危機(jī)，使哈薩克族成為其治下良民，社會(huì)趨于國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期的常態(tài)，可以說(shuō)甘肅省國(guó)民政府應(yīng)對(duì)社會(huì)危機(jī)的能力是值得肯定的。但是，從哈薩克族任命的角度來(lái)看，大多數(shù)哈薩克族和其他民族一樣面臨政府和馬步芳軍閥的雙重壓迫，更糟的是政府始終未能給他們劃定明確的草場(chǎng)界線使其過(guò)著流民的苦難生活。

注釋：

① 國(guó)家在場(chǎng)：“國(guó)家在場(chǎng)”理論源于西方，主要探討國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，國(guó)家的存在是研究者無(wú)法回避的核心問(wèn)題，國(guó)家不僅“在場(chǎng)”，而且國(guó)家利用自身的權(quán)力，加強(qiáng)對(duì)下面的整合和滲透。20世紀(jì)80年代以來(lái)，受杜贊奇、黃樹民等的啟發(fā)，運(yùn)用“國(guó)家在場(chǎng)”的理論框架分析國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)、市民社會(huì)和宗教信仰等方面的學(xué)者越來(lái)越多而且也提出了許多精辟的觀點(diǎn)。