中國(guó)農(nóng)村土地整理績(jī)效研究：?jiǎn)栴}、進(jìn)展及方向

羅文斌，孟 貝

（湖南師范大學(xué) 旅游學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

中國(guó)農(nóng)村土地整理績(jī)效研究：?jiǎn)栴}、進(jìn)展及方向

羅文斌，孟 貝

（湖南師范大學(xué) 旅游學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

基于實(shí)踐總結(jié)與文獻(xiàn)綜述，對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地整理績(jī)效的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、研究進(jìn)展及未來(lái)發(fā)展方向進(jìn)行歸納分析，為構(gòu)建農(nóng)村土地整理的績(jī)效研究理論框架提供科學(xué)依據(jù)。結(jié)果表明：（1）績(jī)效問(wèn)題集中表現(xiàn)為過(guò)程監(jiān)管不嚴(yán)和治理績(jī)效不足。（2）績(jī)效研究的主要不足表現(xiàn)為：研究系統(tǒng)性不強(qiáng)，缺乏系統(tǒng)思維；研究的縱深度不夠，重“結(jié)果”輕“機(jī)理”；研究方法的前瞻性和多樣性亟待改善。（3）未來(lái)研究發(fā)展三個(gè)方向：注重系統(tǒng)思維，從交易費(fèi)用視角構(gòu)建農(nóng)村土地整理治理績(jī)效的系統(tǒng)分析框架；注重機(jī)理分析，開(kāi)展制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)、主體行為及過(guò)程機(jī)理的深入研究；注重方法更新，植入交易費(fèi)用方法、社會(huì)層次分析方法以及仿真模擬技術(shù)的方法應(yīng)用。

農(nóng)村土地整理績(jī)效；現(xiàn)狀問(wèn)題；研究進(jìn)展；發(fā)展方向;文獻(xiàn)綜述；中國(guó)

14世紀(jì)以來(lái)，土地整理作為解決土地破碎化的一種最有利的土地管理工具，在全世界許多國(guó)家被采用[1]。土地利用工程范式下的土地整理古典模式通過(guò)改變土地利用、所有制結(jié)構(gòu)和提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)推動(dòng)農(nóng)業(yè)的有效發(fā)展，但到20世紀(jì)80年代，土地整理開(kāi)始向現(xiàn)代模式轉(zhuǎn)變，逐漸關(guān)注環(huán)境保護(hù)、自然保育、休閑、鄉(xiāng)村更新、地區(qū)工程和農(nóng)村居民生活與工作條件等多元化目標(biāo)[2]，與農(nóng)村發(fā)展聯(lián)系越發(fā)緊密，農(nóng)村區(qū)域綜合發(fā)展范式逐漸成型。20世紀(jì)90年代中期，在快速城市化和工業(yè)化壓力下，農(nóng)村土地整理正式成為我國(guó)國(guó)土資源管理的重要工作。隨著土地整理的組織構(gòu)建、制度安排、管理規(guī)范、項(xiàng)目實(shí)施等工作的推進(jìn)，我國(guó)土地整理宏觀管理系統(tǒng)逐漸建立。進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)家大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村土地整理，投資力度明顯增大，年投資額約1000億元[3]。相關(guān)研究數(shù)據(jù)表明，僅2006-2010年的五年間，全國(guó)實(shí)施國(guó)家和省級(jí)投資的土地整理項(xiàng)目數(shù)量高達(dá)124,085項(xiàng)，年均投資24817項(xiàng)，整理總面積達(dá)110,600平方公里[4]。如此大規(guī)模、高強(qiáng)度農(nóng)村土地整理項(xiàng)目投資是緩解我國(guó)城市化、工業(yè)化過(guò)程中耕地?cái)?shù)量銳減、糧食安全問(wèn)題的有效途徑，對(duì)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)及文化產(chǎn)生了重大的影響。實(shí)踐表明，農(nóng)村土地整理不僅緩解了現(xiàn)階段城市化、工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)所帶來(lái)的耕地保護(hù)巨大壓力，而且提高了農(nóng)村土地生產(chǎn)效率、改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、惠及三農(nóng)、強(qiáng)村富民的“民生工程”[5]。隨著土地整理對(duì)農(nóng)村地區(qū)的持續(xù)深入影響，其已經(jīng)成為鄉(xiāng)村空間重構(gòu)必不可少的手段[6]。盡管如此，除了土地整理取得成效的宏大敘事和工作報(bào)告，在實(shí)現(xiàn)基本土地利用工程功能之后，中國(guó)農(nóng)村土地整理到底取得了大多的績(jī)效？這個(gè)問(wèn)題始終未得到合理的解答，也一直是國(guó)際上有待深入探討的話題。中國(guó)農(nóng)村土地整理績(jī)效方面，無(wú)論是政府管理實(shí)踐，還是學(xué)術(shù)研究理論，研究成果都相當(dāng)有限，這也正成為制約農(nóng)村土地整理可持續(xù)發(fā)展的重要因素，因此，全面土地整治時(shí)期，有必要對(duì)土地整理績(jī)效的實(shí)踐管理和理論研究進(jìn)行分析和總結(jié)。

一、中國(guó)農(nóng)村土地整理績(jī)效的現(xiàn)狀問(wèn)題

現(xiàn)階段，中國(guó)政府主要是通過(guò)耕地保護(hù)目標(biāo)總量控制和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地整理中的土地資源配置效率。耕地保護(hù)的總量控制作為政府宏觀調(diào)控手段，雖然可以規(guī)避市場(chǎng)機(jī)制的負(fù)外部性，最終實(shí)現(xiàn)18億畝耕地保護(hù)數(shù)量目標(biāo)，但由于缺乏嚴(yán)格的耕地質(zhì)量過(guò)程監(jiān)督，實(shí)質(zhì)上只是個(gè)“虛數(shù)”。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤作為一種靈活性的資源配置方式，克服了總量調(diào)控的“死板”，有利于優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)和提高土地利用集約度，極大發(fā)揮農(nóng)村土地整理的功能，但也因一些地區(qū)片面追求建設(shè)用地指標(biāo)而不顧耕地質(zhì)量、不重農(nóng)戶利益和農(nóng)村社會(huì)文化，甚至不守法律制度，導(dǎo)致農(nóng)村土地整理問(wèn)題不少，歸納起來(lái)主要表現(xiàn)為：

第一，在總量控制（耕地保護(hù)總量和建設(shè)用地總量）的土地宏觀管理政策約束下，導(dǎo)致地方政府盲目追求“數(shù)量結(jié)果”的思維，輕視質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重偏離土地整理的價(jià)值理性。其次，在項(xiàng)目巨額資金投入下，片面強(qiáng)調(diào)耕地產(chǎn)出的數(shù)量，而忽視整理過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)成本和費(fèi)用的控制，導(dǎo)致項(xiàng)目工程招標(biāo)尋租、工程違規(guī)轉(zhuǎn)包頻頻發(fā)生，交易成本居高不下。第三，地方政府與中央政府的利益訴求點(diǎn)不同，以致“上有政策，下有對(duì)策”的土地整理博弈行為普遍存在，甚至出現(xiàn)“上山下海”式粗放低質(zhì)整理行為，導(dǎo)致土地整理政策效果乏力。第四，以完成工作任務(wù)，而不是追求公共績(jī)效為目的，項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)管缺失、工程建設(shè)成本居高不下、基礎(chǔ)設(shè)施布局不合理、工程質(zhì)量不過(guò)關(guān)，甚至引起土地退化、耕地破壞，農(nóng)民利益受損等問(wèn)題時(shí)有出現(xiàn)。這種在農(nóng)村土地整理過(guò)程中因利益沖突、“上下”不和、風(fēng)險(xiǎn)偏差而增加的交易費(fèi)用將大大抵消了政策收益，導(dǎo)致整理項(xiàng)目治理績(jī)效普遍不高。中國(guó)農(nóng)村土地整理現(xiàn)狀問(wèn)題可以歸納表述為：農(nóng)村土地整理的過(guò)程監(jiān)管不嚴(yán)和治理績(jī)效不足，這迫使我們不得不思考農(nóng)村土地整理績(jī)效問(wèn)題。深入分析發(fā)現(xiàn)，問(wèn)題產(chǎn)生的關(guān)鍵在于：一是價(jià)值目標(biāo)定位不準(zhǔn)確，只注重土地整理的工具理性，而缺乏價(jià)值理性，即對(duì)治理績(jī)效的不重視；二是只注重整理產(chǎn)出結(jié)果，而忽視交換理性，即整理中主體（政府、規(guī)劃設(shè)計(jì)方、施工方、監(jiān)理方、農(nóng)戶等）之間的行為關(guān)系以及與制度安排、治理結(jié)構(gòu)作用機(jī)理的過(guò)程分析不夠；三是系統(tǒng)性思維不夠強(qiáng)，沒(méi)有將農(nóng)村土地整理視作一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)來(lái)加以研究。

從國(guó)際實(shí)踐來(lái)看，歐盟各國(guó)政府已經(jīng)將解決項(xiàng)目周期長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)成本高和利益相關(guān)者矛盾沖突等關(guān)鍵問(wèn)題作為推動(dòng)農(nóng)村土地整理可持續(xù)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急[1]，并關(guān)注在制度層面、交易行為視角來(lái)探討績(jī)效改善的有效對(duì)策，這為中國(guó)農(nóng)村土地整理績(jī)效研究提供巨大啟示。研究農(nóng)村土地整理績(jī)效問(wèn)題不能只片面滿足于評(píng)價(jià)整理后的綜合效益或者只注重項(xiàng)目投入產(chǎn)出的內(nèi)生因素上，而應(yīng)該注重過(guò)程機(jī)理分析，即系統(tǒng)分析土地整理的制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)、資源利用與整理過(guò)程中的利益相關(guān)者行為選擇等共同作用下的交易費(fèi)用問(wèn)題，而在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中引導(dǎo)、控制、糾正主體行為以及協(xié)調(diào)多主體之間沖突是降低交易費(fèi)用的關(guān)鍵所在。因此，從治理過(guò)程視角入手，瞄準(zhǔn)主體行為關(guān)系，剖析復(fù)雜系統(tǒng)下的行為過(guò)程機(jī)理和相互作用規(guī)律，并選擇科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)和制定合理的制度安排來(lái)降低交易費(fèi)用將是解決當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地整理績(jī)效問(wèn)題的命脈所在和可持續(xù)性化解途徑?；诂F(xiàn)實(shí)問(wèn)題，我們需要從已有研究中尋找這一研究的理論支撐。

二、農(nóng)村土地整理績(jī)效研究的理論進(jìn)展

（一）農(nóng)村土地整理績(jī)效基礎(chǔ)理論研究

歐洲土地整理實(shí)踐開(kāi)始于14世紀(jì)，到 18世紀(jì)中期，土地整理進(jìn)入規(guī)范操作階段，出現(xiàn)了土地整理立法[1]?？v觀歐洲的土地整理發(fā)展歷史，主要經(jīng)歷了由傳統(tǒng)土地整理模式向現(xiàn)代土地整理模式的過(guò)渡。早期的土地整理模式作為農(nóng)村開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，以推動(dòng)農(nóng)業(yè)有效發(fā)展為基本目標(biāo)。20世紀(jì)80年代以來(lái)，多元目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下的現(xiàn)代整理模式開(kāi)始傾向于關(guān)注環(huán)境保護(hù)、自然保育、休閑、鄉(xiāng)村更新、地區(qū)工程以及農(nóng)村居民生產(chǎn)與工作條件的改善[2]。國(guó)外研究機(jī)構(gòu)、組織和學(xué)者們對(duì)土地整理的基礎(chǔ)研究主要涉及土地整理的可持續(xù)發(fā)展[2]、綜合規(guī)劃與決策系統(tǒng)[1]、法律制度、宏（中、微）觀影響[7]、核心問(wèn)題[1]、績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)方法[8]以及土地再分配過(guò)程機(jī)理分析[1]。

近年來(lái)，隨著我國(guó)農(nóng)村土地整理大規(guī)模推進(jìn)，土地整理與糧食安全、集約用地、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)益維護(hù)、生態(tài)建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)、特色傳承、科技創(chuàng)新以及市場(chǎng)化探索等的結(jié)合越來(lái)越緊密[9]，在中國(guó)土地管理工作中的地位和作用越來(lái)越重要，未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)表明土地整理目的不僅是增地、增糧，還要服務(wù)于外部條件、形勢(shì)變化帶來(lái)的新要求，以促進(jìn)城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[10]。國(guó)內(nèi)的土地整理研究隨著實(shí)踐的推動(dòng)，主題不斷拓展、成果日益豐富、內(nèi)容逐漸深入，歸納起來(lái)主要集中土地整理模式探討[11-12]、土地整理效益評(píng)價(jià)[13]、土地整理與公眾參與以及農(nóng)民權(quán)益保護(hù)[14-15]、土地整理與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展[16-17]、土地整理與生態(tài)景觀建設(shè)[18]、土地整理與市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)[19]、土地整理與后期管護(hù)[20]、土地整理融資機(jī)制分析[21]、土地整理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展[22]以及土地整理與新農(nóng)村建設(shè)[23]等方面。

文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)土地整理的價(jià)值理性、戰(zhàn)略路徑和基礎(chǔ)理論研究逐漸增多，這些主要表現(xiàn)在不再囿于土地整理某個(gè)局部的發(fā)問(wèn)，而是站在更高、更大、更遠(yuǎn)的視角來(lái)統(tǒng)籌思考農(nóng)村土地整理的整體發(fā)展問(wèn)題，如吳次芳等（2011）提出要重視中國(guó)土地整治發(fā)展的理性范式和戰(zhàn)略路徑的思考，建立土地整治的工具理性、價(jià)值理性和交換理性的理性范式，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急目標(biāo)到系統(tǒng)方案的戰(zhàn)略路徑[3]。劉彥隨（2011）提出科學(xué)推進(jìn)中國(guó)農(nóng)村土地整治戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)理論探索、實(shí)踐規(guī)劃和制度創(chuàng)新[5]。鄖文聚等（2011）提出土地整理要服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)、重視鄉(xiāng)村景觀特征研究，維系并提高鄉(xiāng)村景觀文化和美學(xué)價(jià)值[10]。高明秀等（2011）對(duì)土地整理與新農(nóng)村建設(shè)的耦合關(guān)系的理論基礎(chǔ)和研究框架展開(kāi)研究。鄖文聚等（2009）提出從六個(gè)方面來(lái)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在土地整理中的基礎(chǔ)作用[19]。鹿心社（2002）提出了中國(guó)土地整理的總體方略[24]。羅明等（2003）認(rèn)為土地整理已經(jīng)成為土地科學(xué)的一個(gè)新的學(xué)科“增長(zhǎng)點(diǎn)”[25]，并對(duì)其理論基礎(chǔ)進(jìn)行了初探，這些為農(nóng)村土地整理績(jī)效研究提供了基礎(chǔ)理論指引。

（二）農(nóng)村土地整理績(jī)效的評(píng)價(jià)研究

實(shí)施土地整理績(jī)效評(píng)價(jià)和管理是保障土地整理可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。國(guó)際上對(duì)土地整理績(jī)效評(píng)價(jià)的初步研究最早起源于歐洲，在《歐盟農(nóng)村發(fā)展政策（2007-2013）》中規(guī)定，每個(gè)成員國(guó)有義務(wù)對(duì)農(nóng)村開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行事前、事中和事后評(píng)價(jià)，其中2008年必須建立一個(gè)包含事前評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)系統(tǒng)，2010年開(kāi)展項(xiàng)目中期評(píng)價(jià)，2015年開(kāi)展后評(píng)價(jià)，并建立了一個(gè)共同監(jiān)管和評(píng)價(jià)的框架（CMEF，Common Monitoring and Evaluation Framework）[1]，可見(jiàn)，土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)在歐洲備受重視?？v觀學(xué)者們的研究，國(guó)外土地整理績(jī)效評(píng)價(jià)以效益評(píng)價(jià)為核心[26]，主要集中在項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境影響以及景觀評(píng)價(jià)等方面[27-30]，并已涉及到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革[31]、民主與公眾參與[32-33]、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整[31]等深層次問(wèn)題，效益評(píng)價(jià)方面總體呈現(xiàn)出由單一評(píng)價(jià)向綜合性評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢(shì)，逐漸重視多學(xué)科融合的評(píng)價(jià)方法[8,34-35]。其中，評(píng)價(jià)指標(biāo)研究上多以單項(xiàng)指標(biāo)為主[36-38]，綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系比較少。

隨著中國(guó)土地整理項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐的深入，項(xiàng)目評(píng)價(jià)研究受到政府、業(yè)界、學(xué)界的關(guān)注?，F(xiàn)有研究主要集中在土地整理項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)[13,39]、可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)[40-41]、生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)[42-43]、土地整理社會(huì)影響評(píng)價(jià)[44]以及土地整理項(xiàng)目后評(píng)價(jià)[45-46]等方面，多屬于土地整理項(xiàng)目“前評(píng)價(jià)”研究范疇。這些成果是應(yīng)土地整理項(xiàng)目立項(xiàng)需要背景下，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)決策前實(shí)施的預(yù)測(cè)式評(píng)價(jià)，而項(xiàng)目后評(píng)價(jià)研究比較匱乏[47]。從研究模式來(lái)看，多是“指標(biāo)體系+模糊評(píng)價(jià)或加權(quán)綜合評(píng)價(jià)模型+單個(gè)項(xiàng)目實(shí)證案例”的模式。研究?jī)?nèi)容上多偏重于評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的討論和單個(gè)項(xiàng)目微觀實(shí)證研究，缺少理論概念辨析、產(chǎn)權(quán)制度、治理結(jié)構(gòu)等因素的探討，定量模型也比較單一，多為模糊數(shù)學(xué)模型；研究主題上，雖然出現(xiàn)了幾篇以“績(jī)效評(píng)價(jià)”為題的研究文獻(xiàn)[47-49]，但多數(shù)還是以效益概念為核心，研究?jī)?nèi)容上與項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)基本上沒(méi)有大多區(qū)別。研究方法上，雖然出現(xiàn)了以關(guān)注投入要素和產(chǎn)出要素為特點(diǎn)的DEA模型對(duì)土地整理項(xiàng)目的相對(duì)效率的評(píng)價(jià)研究[50]，但本質(zhì)上是一種對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的簡(jiǎn)化處理和局部探討。而羅文斌、吳次芳等（2010，2011）[51-52]的研究有別于傳統(tǒng)的效益評(píng)價(jià)研究，從公共管理視角辨析和拓展土地整理項(xiàng)目績(jī)效概念內(nèi)涵，提出了微觀視角的“流程邏輯”評(píng)價(jià)框架和宏觀視角的PSR評(píng)價(jià)框架，將物元模型、多屬性決策模型、計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型等應(yīng)用到農(nóng)村土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)定量研究中[51-53]，并對(duì)中國(guó)的績(jī)效區(qū)域差異特征和影響機(jī)理進(jìn)行了嘗試性研究總結(jié)[54]，這些或許可為中國(guó)農(nóng)村土地整理績(jī)效評(píng)價(jià)研究的深入推進(jìn)提供啟示。

（三）土地整理行為過(guò)程機(jī)理研究

在國(guó)外現(xiàn)有土地整理研究文獻(xiàn)中，雖然沒(méi)有發(fā)現(xiàn)以“土地整理行為和過(guò)程機(jī)理”作為主題的研究，但對(duì)土地整理主體行為的分析早就出現(xiàn)在土地整理的項(xiàng)目評(píng)價(jià)、利益相關(guān)者分析、規(guī)劃和決策支持系統(tǒng)等研究中。早在上世紀(jì)90年代，Van Huylenbroeck等（1996）[33]就指出逐漸增多的土地整理目標(biāo)增加了規(guī)劃和執(zhí)行過(guò)程的復(fù)雜性。土地整理規(guī)劃過(guò)程一般包括多個(gè)階段，但首先要調(diào)查分析，對(duì)一個(gè)地區(qū)的特殊情況進(jìn)行試探調(diào)查，以確定項(xiàng)目的確切邊界和評(píng)估不同利益相關(guān)者之間的行為沖突；Gajendra S.等（2005）[55]對(duì)南亞土地破碎化的影響和原因的研究顯示，父輩土地財(cái)產(chǎn)繼承法律制度、有效土地資產(chǎn)繼承稅收制度缺失、不發(fā)達(dá)的土地交易市場(chǎng)等加速了土地的破碎化，也反映了長(zhǎng)期土地資產(chǎn)繼承和選擇行為是土地破碎化的重要原因；Gopal B等（2008）[56]對(duì)尼泊爾山地土地整理替換選擇的研究中，就以利益相關(guān)者為視角，通過(guò)調(diào)查各個(gè)相關(guān)利益主體的行為選擇來(lái)分析代際之間的土地破碎化趨勢(shì)和產(chǎn)生原因；Demetris等（2011）指出在項(xiàng)目周期長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)成本高和利益相關(guān)者之間沖突嚴(yán)重的背景下，塞浦路斯需要建立一種新的土地整理規(guī)劃支持系統(tǒng)[1]。

中國(guó)學(xué)者對(duì)土地利用的農(nóng)戶行為的特征[57-59]、影響因素[57,60]、區(qū)域差異[61-62]、模擬及機(jī)理[63]的研究比較多，但對(duì)其他土地利用主體行為和土地整理主體行為機(jī)理的分析相對(duì)欠缺。從已有的文獻(xiàn)來(lái)看，學(xué)者們?cè)谕恋卣頇?quán)屬調(diào)整[64-65]、土地整理的公眾參與[66-68]、土地整理中的利益相關(guān)者[15,69]、農(nóng)地保護(hù)績(jī)效[70]等研究中隱約能看到對(duì)土地整理主體行為研究的影子。

而從與農(nóng)村土地整理緊密相關(guān)的農(nóng)地非農(nóng)化研究來(lái)看，自交易費(fèi)用理論發(fā)展以來(lái)，從過(guò)程視角來(lái)研究農(nóng)地非農(nóng)化效率成為國(guó)際研究的熱點(diǎn)。Alexander（2001）認(rèn)為只有減少交易費(fèi)用才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化效率，這引起了歐美學(xué)者紛紛全面關(guān)注該領(lǐng)域[71]。此類研究主要是借鑒新制度學(xué)派和交易費(fèi)用理論，運(yùn)用案例調(diào)查、制度比較等方法來(lái)判斷農(nóng)地非農(nóng)化制度是否降低交易費(fèi)用，并據(jù)此提出相應(yīng)的制度改革建議。中國(guó)國(guó)內(nèi)雖然在這個(gè)方面的研究還比較落后，但已有學(xué)者開(kāi)始關(guān)注從治理結(jié)構(gòu)選擇、減少交易費(fèi)用的角度來(lái)提高農(nóng)地非農(nóng)化效率問(wèn)題，并形成了一定影響[72-73]，以上相關(guān)成果為農(nóng)村土地整理的行為機(jī)理探究提供了全新思路和方法。

三、中國(guó)農(nóng)村土地整理績(jī)效研究的發(fā)展方向

國(guó)內(nèi)外綜述表明，農(nóng)村土地整理績(jī)效研究可以歸結(jié)為兩個(gè)層面，即基礎(chǔ)理論層面和實(shí)踐操作層面。不論是基礎(chǔ)理論層面的研究，還是實(shí)踐操作層面的研究，都指向或服務(wù)于土地整理可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地整理卓越績(jī)效目標(biāo)?，F(xiàn)有研究的不足可歸納為：研究系統(tǒng)性不強(qiáng)，缺乏系統(tǒng)思維；研究的縱深度不夠，重“結(jié)果”輕“機(jī)理”；研究方法的前瞻性和多樣性亟待改善。有鑒于此，今后中國(guó)農(nóng)村土地整理績(jī)效研究應(yīng)該朝著以下三個(gè)發(fā)展方向推進(jìn)：

方向一：注重研究的系統(tǒng)思維，構(gòu)建農(nóng)村土地整理治理績(jī)效的系統(tǒng)分析框架。一方面，雖然學(xué)者們對(duì)土地整理發(fā)展的價(jià)值理性、戰(zhàn)略路徑和基礎(chǔ)理論研究已有關(guān)注，蘊(yùn)含了對(duì)土地整理績(jī)效的價(jià)值追求，為土地整理績(jī)效研究提供了更為廣闊而深遠(yuǎn)的視野和深刻的理論指引，但缺少一個(gè)統(tǒng)籌各個(gè)層面的農(nóng)村土地整理治理績(jī)效的系統(tǒng)分析框架；另一方面，雖然農(nóng)村土地整理活動(dòng)涉及到多層面、多部門的主體行為，但學(xué)者們至今尚沒(méi)有將土地整理視作一個(gè)包含多主體的復(fù)雜系統(tǒng)來(lái)加以整體研究，難免顧此失彼。因此，要注重研究系統(tǒng)性，有必要構(gòu)架農(nóng)村土地整理治理績(jī)效的系統(tǒng)框架。

方向二：注重研究的機(jī)理分析，關(guān)注制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)、主體行為及過(guò)程機(jī)理的深入研究。農(nóng)村土地整理績(jī)效評(píng)價(jià)研究中效益評(píng)價(jià)占據(jù)了重要內(nèi)容，源于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的效益評(píng)價(jià)以結(jié)果為導(dǎo)向，注重從投入和產(chǎn)出、結(jié)果與計(jì)劃等項(xiàng)目?jī)?nèi)生要素的比較來(lái)測(cè)度項(xiàng)目的績(jī)效。將效益等同于績(jī)效，僅是在整理一定階段時(shí)間節(jié)點(diǎn)上效益的簡(jiǎn)單疊加后的零散陳述，并沒(méi)有將制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)等深層因素考慮進(jìn)來(lái)，而新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究表明，制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)以及主體行為等因素對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響已經(jīng)無(wú)以復(fù)加。實(shí)際上，農(nóng)村土地整理治理績(jī)效應(yīng)該是在時(shí)間軸上利益相關(guān)主體與特定的制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)、資源利用等環(huán)境共同作用機(jī)理下交易費(fèi)用節(jié)約的系統(tǒng)表述，因此，更需要注意對(duì)制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)、主體行為及過(guò)程機(jī)理加以研究，這為中國(guó)農(nóng)村土地整理績(jī)效研究指明方向。

方向三：注重方法的前瞻性和多樣性，植入交易費(fèi)用思維、社會(huì)分析方法以及仿真模擬技術(shù)。農(nóng)村土地整理是一個(gè)典型的多主體復(fù)雜適應(yīng)性社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。隨著發(fā)展的深入，系統(tǒng)的復(fù)雜性還將越來(lái)越強(qiáng)。中國(guó)已有土地整理研究中理論方法相對(duì)落后，未能引入經(jīng)濟(jì)學(xué)、計(jì)算機(jī)等學(xué)科中最新理論與及技術(shù)方法，研究方法的前瞻性與多樣性不足，不能很好地迎合時(shí)代發(fā)展對(duì)農(nóng)村土地整理績(jī)效研究的需要。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易費(fèi)用理論方法、社會(huì)分析方法以及多智能體仿真模擬技術(shù)正好揭露了系統(tǒng)運(yùn)行的行為過(guò)程特征和主體作用關(guān)系，為深入剖析農(nóng)村土地整理績(jī)效的制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)和行為機(jī)理提供了難得的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法和計(jì)算機(jī)技術(shù)支撐，雖然國(guó)內(nèi)部分學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始應(yīng)用該方法和技術(shù)對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化和農(nóng)地保護(hù)等主題進(jìn)行探索，但在農(nóng)村土地整理中的應(yīng)用研究尚屬空白，這為農(nóng)村土地整理績(jī)效研究提供了方法理論和現(xiàn)代技術(shù)的全新視角。

四、結(jié)論與討論

中國(guó)農(nóng)村土地整理已經(jīng)進(jìn)入到全面綜合整治階段[74]，從土地利用工程范式向區(qū)域綜合發(fā)展范式轉(zhuǎn)換，意味著土地整理與農(nóng)村發(fā)展之間的互動(dòng)聯(lián)系越發(fā)緊密，影響越發(fā)廣泛而深刻，這要求我們尤其要關(guān)注土地整理的績(jī)效問(wèn)題的研究，及時(shí)追蹤并不斷提高農(nóng)村土地整理績(jī)效水平。然而，通過(guò)對(duì)中國(guó)土地利用政策背景和實(shí)踐發(fā)展問(wèn)題的總結(jié)分析發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)階段農(nóng)村土地整理績(jī)效問(wèn)題集中表現(xiàn)在過(guò)程監(jiān)管不嚴(yán)和治理績(jī)效不足。

從實(shí)踐問(wèn)題出發(fā)尋找理論的支持，有賴于梳理已有國(guó)內(nèi)外土地整理績(jī)效研究成果進(jìn)展。研究發(fā)現(xiàn)，盡管近年來(lái)國(guó)內(nèi)外土地整理研究發(fā)展迅速，尤其在中國(guó)的成果眾多，正在迅速成為我國(guó)土地學(xué)科中一個(gè)新的學(xué)科“增長(zhǎng)點(diǎn)”，但也難以掩蓋其“年輕”的劣勢(shì)，土地整理績(jī)效研究的不足集中表現(xiàn)在：研究系統(tǒng)性不強(qiáng)，缺乏系統(tǒng)思維；研究的縱深度不夠，重“結(jié)果”輕“機(jī)理”；研究方法的前瞻性和多樣性亟待改善。這為中國(guó)土地整理研究的繼續(xù)深化指明了方向。未來(lái)研究發(fā)展方向可能在于：注重研究的系統(tǒng)思維，構(gòu)建農(nóng)村土地整理治理績(jī)效的系統(tǒng)分析框架；注重研究的機(jī)理分析，關(guān)注制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)、主體行為及過(guò)程機(jī)理的深入研究；注重方法的前瞻性和多樣性，植入交易費(fèi)用思維、社會(huì)分析方法以及仿真模擬技術(shù)。

中國(guó)農(nóng)村土地整理過(guò)程中涉及利益主體多元、關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、目標(biāo)動(dòng)態(tài)變化、問(wèn)題不斷呈現(xiàn)，需要研究的問(wèn)題很多。農(nóng)村土地整理績(jī)效問(wèn)題只是其中之一，本研究從終極價(jià)值目標(biāo)出發(fā)，從過(guò)程機(jī)理視角去深入思考中國(guó)農(nóng)村土地整理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題癥結(jié)所在，旨在為農(nóng)村土地整理績(jī)效研究尋找實(shí)踐和理論支持，并寄希望呼吁政界、學(xué)界、業(yè)界對(duì)此問(wèn)題的重視，并共同努力尋找有效解決對(duì)策，切實(shí)提升土地整理績(jī)效，發(fā)揮土地整理的最大效益。鑒于現(xiàn)有的國(guó)情背景和管理體制，農(nóng)村土地整理績(jī)效研究具體操作過(guò)程還需要不斷探索完善。

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Research on Rural Land Consolidation Performance in China: Problem,Progress and Orientation

LUO Wenbin, MENG Bei
(College of Tourism, Hunan Normal University, Changsha 410081, Hunan，China)

Based on experiential summary and literature review, the paper generalizes and analyzes the practical problems, research progress and future development so as to provide the scientific basis for constructing a theoretical frame of rural land consolidation performance.The results indicate that: (1) The main problem of rural land consolidation performance in China are the loose of process monitor and the deficiency of governance performance.(2)The shortness of research on rural land consolidation performance in China is summarized into three aspects: the systematic thought is still weakly reflected.the research depth is still need to further up, and more attention are paid to the results research, but less to the mechanism research.the research method needs to be upgraded and diversified.(3) the research orientation in the future are: more attention should be paid to the systematic thought, the systematic analysis framework of rural land consolidation governance performance should be built up; more attention should be paid to the mechanism analysis, the researches on the institution environment, governance structure, stakeholder`s behaviors and process mechanism should be carried out; more attention should be paid to the method upgrade, transaction cost analysis, social level analysis and simulation technique can be applied into the research.

rural land consolidation performance; present problems; research progress; development orientation;literature analysis; China

F301

A

1673-9272(2016)05-0032-07

10.14067/j.cnki.1673-9272.2016.05.007 http: //qks.csuft.edu.cn

2016-07-19

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村土地整理的治理績(jī)效測(cè)度、行為過(guò)程機(jī)理及政策仿真研究” （41301629）；湖南師范大學(xué)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)青年學(xué)術(shù)骨干培養(yǎng)計(jì)劃“農(nóng)村土地整理績(jī)效評(píng)價(jià)理論與實(shí)證研究”（13XGG06）；2015年湖南省普通高等學(xué)校青年骨干教師培養(yǎng)對(duì)象計(jì)劃資助。

羅文斌，博士，副教授；E-mail：lwb82610@126.com。

羅文斌，孟 貝.中國(guó)農(nóng)村土地整理績(jī)效研究：?jiǎn)栴}、進(jìn)展及方向[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016,10(5):32-38.

[本文編校：羅 列]