基于規(guī)則約束的地方政府預(yù)算編制研究——來(lái)自美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與啟示*

林　靜,鄭曉玲

(集美大學(xué)誠(chéng)毅學(xué)院 福建 廈門(mén) 361021，福建師范大學(xué) 福建 福州 350007)

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基于規(guī)則約束的地方政府預(yù)算編制研究
——來(lái)自美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與啟示*

林靜,鄭曉玲

(集美大學(xué)誠(chéng)毅學(xué)院 福建 廈門(mén) 361021，福建師范大學(xué) 福建 福州 350007)

摘要:為規(guī)范政府收支行為、提高財(cái)政資金配置和使用的效率，我國(guó)新預(yù)算法明確提出強(qiáng)化預(yù)算約束的理念，這將成為今后地方政府預(yù)算改革的方向。美國(guó)德克薩斯州以預(yù)算規(guī)則及其制度安排來(lái)有效地約束政府行為，尤其是在預(yù)算編制環(huán)節(jié)體現(xiàn)出的預(yù)算規(guī)則的法定性、預(yù)算編制程序的規(guī)范性、支出部門(mén)的責(zé)任性、預(yù)算機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性，對(duì)于我國(guó)地方政府構(gòu)建具有規(guī)則約束力的預(yù)算編制制度具有重要的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞:預(yù)算規(guī)則；規(guī)則約束；預(yù)算支出；地方政府；預(yù)算編制

引言

我國(guó)新預(yù)算法明確提出“規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束”，強(qiáng)調(diào)了約束政府的預(yù)算管理理念，這將是地方政府預(yù)算管理制度改革的方向。缺乏預(yù)算控制和約束的政府是不安全的政府[1]，支出的膨脹可能導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，因此預(yù)算就要實(shí)現(xiàn)將政府支出限制在政府可能獲得的收入之內(nèi)來(lái)防止透支[2]，以確保平衡。然而，“公共地悲劇”理論揭示出在有限預(yù)算資源下，地方政府各支出部門(mén)有著各自的利益訴求，必定會(huì)競(jìng)相爭(zhēng)奪預(yù)算資金的最大化，可能導(dǎo)致預(yù)算約束的弱化從而耗盡預(yù)算資源，造成預(yù)算資金分配和使用的低效。因此，地方政府的預(yù)算管理制度改革中，尤其是在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，要以合理的、有效的、法定的規(guī)則作為約束。美國(guó)的預(yù)算改革發(fā)源于地方政府，各州廣泛開(kāi)展的預(yù)算實(shí)踐也推動(dòng)了美國(guó)聯(lián)邦政府的預(yù)算改革，而德克薩斯州(TEXAS，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“德州”)在美國(guó)的預(yù)算改革運(yùn)動(dòng)中有著成熟的經(jīng)驗(yàn)，尤其是1876年實(shí)施至今的德州憲法在預(yù)算規(guī)則方面起到了強(qiáng)有力的約束作用，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算制度的正式化、法治化和規(guī)范化。

一、基于規(guī)則約束的美國(guó)地方政府預(yù)算編制：以德克薩斯州為例

(一)預(yù)算的立法約束

預(yù)算是一個(gè)關(guān)于政府未來(lái)收支的計(jì)劃。根據(jù)尼斯坎南(1971)的官僚政治模型，各支出部門(mén)在編制預(yù)算時(shí)以部門(mén)預(yù)算規(guī)模最大化為目標(biāo)，競(jìng)相爭(zhēng)奪有限的預(yù)算資金，導(dǎo)致預(yù)算支出需求膨脹，最終造成了預(yù)算資金配置的低效率。為了確保預(yù)算對(duì)政府的權(quán)力和支出行為起到約束作用，首要的條件就是預(yù)算要按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則進(jìn)行編制，并且利用立法的外部約束方式來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行。

1.預(yù)算規(guī)則的法定性

美國(guó)各州是相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政實(shí)體，具有獨(dú)立的法律規(guī)章和財(cái)政主權(quán)，能夠很好地約束州政府的財(cái)政。德克薩斯州(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“德州”)就以憲法明確規(guī)定了預(yù)算編制要遵循的規(guī)則，以嚴(yán)格控制政府行為。德州政府的預(yù)算規(guī)則包括了債務(wù)規(guī)則、福利支出規(guī)則、現(xiàn)收現(xiàn)付(PAY-AS-YOU-GO，或稱(chēng)“相對(duì)財(cái)源”)規(guī)則、支出規(guī)則*資料來(lái)源：Texas Constitution(Includes Amendments Through the November 4, 2014, Constitutional Amendment Election)：Article 3 Section 49-j，Section 51-a，Section 49-a；Article 8 Section 22.：一是債務(wù)規(guī)則方面規(guī)定，如果任何一個(gè)財(cái)政年度債務(wù)償付超過(guò)了前三個(gè)年度平均水平的5%，則預(yù)算年度不允許新債務(wù)；二是福利支出規(guī)則方面規(guī)定，福利支出不能超過(guò)德州基金總預(yù)算的1%；三是現(xiàn)收現(xiàn)付規(guī)則要求所有的撥款必須限制在可行的收入來(lái)源內(nèi)；四是支出規(guī)則規(guī)定撥款預(yù)算支出增長(zhǎng)率不能超過(guò)德州預(yù)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，如2016—2017年度德州預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為11.68%，2014—2015年度的預(yù)算撥款限額為84 408 716 116美元，則可制定2016—2017年度的預(yù)算撥款限額為94 267 654 158美元*資料來(lái)源：Legislative Budget Board. Constitutional Spending Limits，2014-12-04.。預(yù)算規(guī)則以憲法形式規(guī)定能很好地約束政府行為，正如Rod Dobell指出：“上限制度這只‘無(wú)形的手’將引導(dǎo)部長(zhǎng)和項(xiàng)目經(jīng)理在追求自身利益的同時(shí)，也追求更有效分配資源的社會(huì)目標(biāo)，至少在政策上限范圍內(nèi)是這樣的?！盵3]在這些預(yù)算規(guī)則約束下，德州政府經(jīng)濟(jì)運(yùn)行平穩(wěn)，并實(shí)現(xiàn)了預(yù)算平衡。從年度財(cái)政決算情況來(lái)看，德州政府在2007—2008年和2008—2009年*注：德克薩斯州的財(cái)政年度是從每年的9月1日開(kāi)始至次年的8月31日。以下如無(wú)說(shuō)明，同。兩個(gè)財(cái)政年度受美國(guó)次貸危機(jī)影響、在2011—2012年受歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)蔓延的影響，都出現(xiàn)了赤字，但赤字規(guī)模較小。除此之外，大多數(shù)財(cái)政年度的收入都超過(guò)了支出，基本上實(shí)現(xiàn)了平衡(如表2所示)。進(jìn)而對(duì)比2006—2014年德州和美國(guó)聯(lián)邦的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)(如表2所示)，德州的生產(chǎn)總值年增長(zhǎng)率都超過(guò)了美國(guó)聯(lián)邦的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率。

表1　德克薩斯州財(cái)政決算情況　 　單位：百萬(wàn)美元

資料來(lái)源：Texas Comptroller of Public Accounts.“Annual Financial Report(2007—2014)”.

表2　2006—2014年德克薩斯州經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)　單位：%

資料來(lái)源：Texas Comptroller of Public Accounts.“Biennial Revenue Estimate(2016—2017)”。

2.預(yù)算支出授權(quán)的法定性

預(yù)算立法的約束不僅體現(xiàn)在將預(yù)算規(guī)則寫(xiě)入德州憲法，而且還體現(xiàn)在每年的年度預(yù)算立法方面，將政府活動(dòng)與行為邊界限定在立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的年度預(yù)算內(nèi)，以約束政府遵循預(yù)算行使其征集收入、開(kāi)支公款和舉債債務(wù)的財(cái)政權(quán)。[4]在美國(guó)德州，年度預(yù)算必須經(jīng)過(guò)議會(huì)的審議批準(zhǔn)成為預(yù)算法案，形成議會(huì)對(duì)各支出部門(mén)的撥款授權(quán)，各支出部門(mén)必須嚴(yán)格按照預(yù)算法案執(zhí)行。德州在每年的預(yù)算程序中都對(duì)預(yù)算立法的時(shí)間安排與過(guò)程作了詳細(xì)的說(shuō)明，一般是每年1月開(kāi)始舉行常規(guī)的州議會(huì)，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證、討論、投票、修訂等一系列過(guò)程，于6月結(jié)束預(yù)算撥款的立法程序，最后由德州州長(zhǎng)簽署后預(yù)算撥款法案正式生效。州政府及其部門(mén)在預(yù)算撥款法案的約束下籌集收入、進(jìn)行政府活動(dòng)的支出，這就避免了政府隨意增加支出、濫用或挪用資源的行為。

(二)預(yù)算編制的顯規(guī)則約束

1.滾動(dòng)編制預(yù)算支出

編制滾動(dòng)預(yù)算支出被視為控制政府支出增長(zhǎng)和實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的重要工具，實(shí)質(zhì)上也是顯規(guī)則的體現(xiàn)。預(yù)算執(zhí)行年度開(kāi)始后，支出部門(mén)可能提出新的支出需求或要求對(duì)跨年度項(xiàng)目追加后續(xù)資金，造成實(shí)際支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)算支出。而滾動(dòng)預(yù)算編制提供了支出項(xiàng)目的過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)的持續(xù)性成本信息，有助于支出部門(mén)在提出額外支出需求方面實(shí)現(xiàn)自我約束。德州政府采用的是兩年期預(yù)算，各支出部門(mén)在偶數(shù)年的8月份編制預(yù)算、提出撥款申請(qǐng)要求(Legislative Appropriations Request，以下簡(jiǎn)稱(chēng)LAR)。各支出部門(mén)的LAR以滾動(dòng)預(yù)算形式編制，包含了五個(gè)公歷年度的支出數(shù)據(jù)，即上一年實(shí)際已發(fā)生支出額、當(dāng)年實(shí)際支出估計(jì)額、下一年預(yù)算支出額以及新的預(yù)算兩年的申請(qǐng)撥款額，反映了各支出部門(mén)每個(gè)項(xiàng)目的成本趨勢(shì)。同時(shí)，為了反映項(xiàng)目成本變動(dòng)的緣由，各支出部門(mén)要在LAR中闡述本部門(mén)在新預(yù)算年度的政策目標(biāo)、現(xiàn)行政策與項(xiàng)目繼續(xù)執(zhí)行的成本以及因政策變化額外增加的成本。這使得預(yù)算與各支出部門(mén)的政策目標(biāo)、具體支出項(xiàng)目有效聯(lián)結(jié)起來(lái)，保證了政策和支出項(xiàng)目的可持續(xù)性，從而也形成了對(duì)各部門(mén)支出行為的顯規(guī)則約束，使各支出部門(mén)不能隨意調(diào)整預(yù)算支出，提高了預(yù)算透明度，嚴(yán)肅了財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

2.支出優(yōu)先性排序

在有限收入資源約束下，政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)不可能滿(mǎn)足轄區(qū)內(nèi)所有公眾的需求，因此要根據(jù)政府活動(dòng)的政策目標(biāo)作出合理的安排。各支出部門(mén)要在總體政策目標(biāo)指引下對(duì)各支出項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)先排序，進(jìn)而當(dāng)新的支出需求產(chǎn)生時(shí)，必須將資源優(yōu)先配置到最為重要的支出項(xiàng)目，并削減或停止效率低下的支出項(xiàng)目，這樣才能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。同時(shí)，各支出部門(mén)在制定支出項(xiàng)目的優(yōu)先序時(shí)，都要服務(wù)于政府的總體政策目標(biāo)。德州的各支出部門(mén)都是在戰(zhàn)略規(guī)劃指引下編制LAR，首先在戰(zhàn)略規(guī)劃中描述了州政府的總體政策目標(biāo)和該部門(mén)的支出項(xiàng)目排序，其次在LAR中強(qiáng)調(diào)該部門(mén)的職責(zé)和支出項(xiàng)目的優(yōu)先序，最后再按優(yōu)先序列出依次各支出項(xiàng)目的申請(qǐng)撥款額。一方面，有效避免了各支出部門(mén)隨意增減支出項(xiàng)目的撥款額，或忽略資源有效性而濫用財(cái)政資金；另一方面，整體而言可以防止州政府總體支出的持續(xù)性膨脹，有利于實(shí)現(xiàn)“有限政府”的目標(biāo)。根據(jù)實(shí)際預(yù)算支出的執(zhí)行情況，LBB在2014年底重新估計(jì)的2014—2015年的撥款額未超過(guò)支出規(guī)則的限額規(guī)定*資料來(lái)源：Legislative Budget Board. Constitutional Spending Limits，2014-12-04.。

(三)支出部門(mén)的責(zé)任約束

預(yù)算的目的是實(shí)現(xiàn)有限資源在不同支出部門(mén)的有效、合理的配置，從而使得政府提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)能夠滿(mǎn)足公共需求，達(dá)到社會(huì)福利最大化。然而，作為理性經(jīng)濟(jì)人的各支出部門(mén)為追求自身利益，忽視了承擔(dān)的公共責(zé)任，在預(yù)算資金的需求與使用中偏離了社會(huì)福利的目標(biāo)。進(jìn)一步地考慮，實(shí)際上社會(huì)福利的目標(biāo)對(duì)于公眾而言可能太過(guò)于抽象，公眾更傾向于了解的具體信息是各支出部門(mén)把“資金都用于何種目的以及它們是否真的被這樣使用了”[5]。因此，為了增強(qiáng)各支出部門(mén)的公共責(zé)任意識(shí)和提高公共滿(mǎn)意度，有必要將預(yù)算支出的資金與效果掛鉤，這就是20世紀(jì)90年代以來(lái)西方國(guó)家推行的“結(jié)果導(dǎo)向”的績(jī)效預(yù)算，而美國(guó)德州在此也有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，要求各支出部門(mén)編制預(yù)算時(shí)要以量化的績(jī)效指標(biāo)來(lái)界定各支出項(xiàng)目。

德州參議院研究中心在2013年1月頒布了《預(yù)算101：德克薩斯州預(yù)算過(guò)程的指南》以指導(dǎo)各支出部門(mén)預(yù)算的編制，其中要求各支出部門(mén)的預(yù)算撥款申請(qǐng)要以結(jié)果為導(dǎo)向，必須列出和詳細(xì)說(shuō)明所申請(qǐng)撥款額對(duì)應(yīng)的具有可操作性、量化性的績(jī)效指標(biāo)。*資料來(lái)源：Senate Research Centre. Budget 101: A guide to the budget process in Texas. 2013，1.以德州健康服務(wù)部門(mén)(DSHS)為例，績(jī)效指標(biāo)之一就是接種免費(fèi)疫苗的低收入家庭兒童數(shù)，健康服務(wù)部門(mén)在申請(qǐng)預(yù)算撥款時(shí)要明確闡釋該項(xiàng)指標(biāo)的內(nèi)涵和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方法，包括了低收入家庭的界定、接種免費(fèi)疫苗的類(lèi)型、接種疫苗的兒童數(shù)量統(tǒng)計(jì)等；同時(shí)，健康服務(wù)部門(mén)在提出預(yù)算撥款申請(qǐng)時(shí)要預(yù)測(cè)未來(lái)兩年*德克薩斯州的預(yù)算是兩年期(biennium)的。的該項(xiàng)指標(biāo)值。如果在預(yù)算執(zhí)行年度結(jié)束時(shí)，該指標(biāo)實(shí)際值未達(dá)到預(yù)期值，將會(huì)影響該支出部門(mén)下一預(yù)算年度所申請(qǐng)的撥款額。預(yù)算關(guān)注的焦點(diǎn)“從做什么轉(zhuǎn)變成完成了什么”， 各支出部門(mén)要對(duì)所申請(qǐng)撥款的使用效果負(fù)責(zé)并承擔(dān)責(zé)任，以“績(jī)效問(wèn)責(zé)”就形成了對(duì)各支出部門(mén)的責(zé)任約束。

(四)預(yù)算編制機(jī)構(gòu)的權(quán)力制衡

從預(yù)算內(nèi)容來(lái)看，德州在預(yù)算編制中預(yù)算收入和支出是由不同的機(jī)構(gòu)獨(dú)立負(fù)責(zé)，這就約束了支出部門(mén)在預(yù)算過(guò)程中的自由裁量權(quán)，避免其為擴(kuò)大預(yù)算資金而“選擇”高估收入的行為。

收入預(yù)測(cè)是遵循支出規(guī)則的關(guān)鍵，如果高估收入可能導(dǎo)致支出需求的膨脹和支出總額的提高，如果低估收入可能導(dǎo)致各支出部門(mén)沒(méi)有充足的資金提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，預(yù)算執(zhí)行中需要經(jīng)常性地調(diào)整預(yù)算。因此，提高收入預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，一是要求以支出部門(mén)以外的機(jī)構(gòu)獨(dú)立負(fù)責(zé)，以約束支出部門(mén)追求私利的行為；二是收入預(yù)測(cè)必須以經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)作為依據(jù)；三是收入預(yù)測(cè)要建立在全面、細(xì)化的基礎(chǔ)上。在德州，州的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和收入預(yù)測(cè)都是由州審計(jì)長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)，具體涉及州實(shí)際生產(chǎn)總值、名義生產(chǎn)總值、人均收入、居住人口數(shù)、失業(yè)率等關(guān)鍵性經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，包括了就業(yè)增長(zhǎng)、工業(yè)、制造業(yè)、采礦業(yè)和伐木業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行兩年期的收入預(yù)測(cè)，以保證州的預(yù)算支出不超過(guò)預(yù)測(cè)收入總值，同時(shí)也遵循PAYGO的支出規(guī)則。此外，德州2016—2017年度的收入預(yù)測(cè)報(bào)告多達(dá)86頁(yè)，按來(lái)源、基金、賬戶(hù)、科目類(lèi)別等進(jìn)行細(xì)化分類(lèi)形成收入預(yù)測(cè)表，劃分層次清晰分明，以收入“來(lái)源”作為第一層次的劃分，每類(lèi)收入來(lái)源下再以“基金”類(lèi)型劃分第二層次，而基金下有的編制了第三層次的“賬戶(hù)”，有的不編制，而是直接編制第四層次的“科目類(lèi)別”。

預(yù)算支出編制的參與方除了各支出部門(mén)外，還包括了議會(huì)預(yù)算委員會(huì)(Legislative Budget Board，以下簡(jiǎn)稱(chēng)LBB)和州政府的預(yù)算、規(guī)劃和政策辦公室(Governor’s Office of Budget, Planning & Policy,以下簡(jiǎn)稱(chēng)GOBPP)。LBB是德州議會(huì)常設(shè)的委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)制定預(yù)算和政策立法撥款的建議、完成立法提議的財(cái)政分析、評(píng)估和審查預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效，并參與預(yù)算編制的全過(guò)程(如表3所示)。以2016—2017年度預(yù)算編制為例，預(yù)算周期開(kāi)始時(shí)，即在2014年4月至5月LBB就會(huì)向各部門(mén)發(fā)布預(yù)算撥款申請(qǐng)的指導(dǎo)說(shuō)明，各支出部門(mén)編制預(yù)算撥款申請(qǐng)后要提交給LBB和GOBPP受理和審查；2014年9月—12月LBB和GOBPP聯(lián)合舉行聽(tīng)證討論，并作出預(yù)算撥款建議。

表3　德克薩斯州議會(huì)預(yù)算委員會(huì)(LBB)的權(quán)利與職責(zé)

資料來(lái)源：Texas Legislative Reference Library.“Budget process for the 2016—2017 biennium (dates of events are approximate)”，http://www.lrl.state.tx.us/legis/budget.cfm.

從預(yù)算法案的立法程序來(lái)看，州長(zhǎng)、審計(jì)長(zhǎng)和議會(huì)的權(quán)利也不盡相同，既具有相對(duì)獨(dú)立性，又能夠?qū)崿F(xiàn)相互制衡。由參議院的財(cái)政委員會(huì)和眾議院撥款委員會(huì)分別編制各自版本的一般撥款法案，并舉行聽(tīng)證、修訂與協(xié)調(diào)，最終形成一致的議會(huì)委員會(huì)報(bào)告；再提交給州審計(jì)長(zhǎng)確認(rèn)，撥款總支出符合PAYGO規(guī)則，即不超過(guò)預(yù)測(cè)的州總收入；最后由州長(zhǎng)簽署才能生效，而州長(zhǎng)簽署前如果對(duì)撥款法案的部分條款有不同意見(jiàn)，則可以進(jìn)行逐項(xiàng)否決。

二、我國(guó)地方政府基于規(guī)則約束改善預(yù)算編制的設(shè)想

(一)明確預(yù)算規(guī)則的法治性

我國(guó)沒(méi)有地方政府層面的預(yù)算法，地方政府預(yù)算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督、執(zhí)行和調(diào)整都要按照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(2014年修訂，簡(jiǎn)稱(chēng)“新預(yù)算法”)執(zhí)行。新預(yù)算法雖然在預(yù)算編制、預(yù)算原則、法律責(zé)任等多方面規(guī)定上有一定的進(jìn)步和創(chuàng)新，但在政府行為約束方面仍需要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善。確定性、量化性和法定性的預(yù)算規(guī)則在預(yù)算周期的編制環(huán)節(jié)尤為重要，美國(guó)德州政府是以州憲法形式明確四大預(yù)算規(guī)則，各支出部門(mén)編制預(yù)算時(shí)受限于法定性的預(yù)算規(guī)則，能夠自我約束更為合理地編制預(yù)算，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益(如表1、表2所示)。相較而言，雖然我國(guó)新預(yù)算法第三十五條要求地方政府以“量入為出，收支平衡”的原則來(lái)編制預(yù)算，但原則不等同于規(guī)則，新預(yù)算法中幾乎未提及量化性的預(yù)算規(guī)則，而僅是簡(jiǎn)單地規(guī)定舉債可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)*根據(jù)2014年8月31日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法 〉的決定》修正，自2015年1月1日起施行《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》。第三十五條：地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。，但具體限額確定的依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)均未說(shuō)明。為此，我國(guó)要從預(yù)算編制的細(xì)節(jié)規(guī)定上進(jìn)一步完善，盡快實(shí)現(xiàn)預(yù)算規(guī)則的法定性。

一是要明確適用我國(guó)的預(yù)算規(guī)則。從預(yù)算編制的收入和支出兩方面考慮，可以制定地方政府的年度支出限額規(guī)則和債務(wù)限額：一方面以當(dāng)前的“量入為出，收支平衡”為原則指導(dǎo)，預(yù)算支出額要受限于本轄區(qū)可獲得的收入資源內(nèi)；另一方面鑒于支出限額規(guī)則是事前規(guī)則，要與債務(wù)限額相配合才能防止地方政府的事后支出擴(kuò)張行為，則債務(wù)限額的量化規(guī)定尤其重要，除了要滿(mǎn)足新預(yù)算法規(guī)定的國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)確定的限額，同時(shí)還要具體結(jié)合省級(jí)地方政府的實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，確定約束的邊界，如債務(wù)限額以債務(wù)占省級(jí)地區(qū)生產(chǎn)總值的比例進(jìn)行測(cè)度，不得超過(guò)60%。

二是預(yù)算規(guī)則要以法律形式確立。預(yù)算法要對(duì)年度支出限額規(guī)則和債務(wù)限額作出規(guī)定，包括內(nèi)涵、適用主體、量化指標(biāo)和約束邊界等。而為使預(yù)算規(guī)則能夠有效地發(fā)揮作用，預(yù)算法要相應(yīng)地制定違規(guī)懲罰的條文，構(gòu)成對(duì)地方政府預(yù)算行為的制約，促進(jìn)地方政府自覺(jué)遵循財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

(二)強(qiáng)化預(yù)算支出的剛性

我國(guó)國(guó)務(wù)院規(guī)定，從2015年起地方政府財(cái)政部門(mén)按照三年滾動(dòng)方式編制中期財(cái)政規(guī)劃，年度預(yù)算編制要受到中期財(cái)政規(guī)劃的約束，相較于以前的年度預(yù)算更具有計(jì)劃性和預(yù)見(jiàn)性，已是預(yù)算管理改革的一大進(jìn)步?！皾L動(dòng)”編制的目的是為了約束政府隨意追加資金、調(diào)配資金的行為，以保持預(yù)算的動(dòng)態(tài)完整，規(guī)范政府的財(cái)政收支和體現(xiàn)政策的可持續(xù)性。然而，當(dāng)前規(guī)定中的三年滾動(dòng)式中期財(cái)政規(guī)劃的第一年規(guī)劃對(duì)應(yīng)年度預(yù)算，年度預(yù)算收支中僅包含了預(yù)算年度的收支情況，從政策的可持續(xù)性角度而言仍有不足之處。所謂的可持續(xù)性要能夠完整的、系統(tǒng)地反映過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)的情況，就預(yù)算支出而言要能夠體現(xiàn)各項(xiàng)支出的變化趨勢(shì)，即在政策不變的情況下該項(xiàng)預(yù)算支出是多少、新政策下該項(xiàng)預(yù)算支出是多少。因此，年度預(yù)算編制中尤其是各支出部門(mén)的預(yù)算編制要實(shí)現(xiàn)“滾動(dòng)”。另外，在財(cái)力資源有限時(shí)，如果政策發(fā)生了新的變化，某項(xiàng)預(yù)算支出要增加，可能需要減少其他項(xiàng)的預(yù)算支出，這時(shí)就應(yīng)根據(jù)輕重緩急的要求安排項(xiàng)目的實(shí)施，而不是按個(gè)人的主觀意志[6]。

在我國(guó)實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃的框架下，吸取美國(guó)德州政府的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)地方政府的中期財(cái)政規(guī)劃要對(duì)未來(lái)三年的政策目標(biāo)優(yōu)先序做出安排，并明確規(guī)定各支出部門(mén)預(yù)算編制要以政府政策目標(biāo)為指導(dǎo)，具體提出本部門(mén)的任務(wù)、戰(zhàn)略目標(biāo)和按優(yōu)先排序的各項(xiàng)目，說(shuō)明項(xiàng)目的優(yōu)先序與政府政策目標(biāo)是否一致、是否相符。進(jìn)一步考慮，編制預(yù)算支出表時(shí)在原來(lái)按經(jīng)濟(jì)和功能分類(lèi)基礎(chǔ)上，另行滾動(dòng)編制按項(xiàng)目?jī)?yōu)先排序的預(yù)算支出表，滾動(dòng)周期要涵蓋上一財(cái)政年度、當(dāng)年財(cái)政年度和預(yù)算年度三年的預(yù)算支出數(shù)據(jù)，以充分體現(xiàn)各項(xiàng)目的成本信息，避免了預(yù)算支出的無(wú)限制擴(kuò)張。這樣，既實(shí)現(xiàn)了政府政策目標(biāo)和預(yù)算的聯(lián)結(jié)，也強(qiáng)化了預(yù)算支出的剛性。

(三)漸進(jìn)式推進(jìn)“績(jī)效問(wèn)責(zé)”體系

美國(guó)德州各支出部門(mén)在預(yù)算編制中將預(yù)算的支出項(xiàng)目與績(jī)效指標(biāo)、上一年度資金使用效果的績(jī)效報(bào)告聯(lián)接起來(lái)，各支出部門(mén)在明確自身的公共受托責(zé)任前提下，有一定的裁量權(quán)在各項(xiàng)目中有效地配置資源，這種績(jī)效問(wèn)責(zé)體系既具有約束力又不缺乏靈活性，值得我國(guó)借鑒。但只有在已經(jīng)建立起可靠的控制制度之后，才賦予管理者運(yùn)作的自由，將先后順序顛倒就要冒風(fēng)險(xiǎn)[7]。

雖然不斷提升預(yù)算資源的配置與使用績(jī)效始終是現(xiàn)代預(yù)算制度不懈追求的目標(biāo)[8]，但我國(guó)不能生搬硬套美國(guó)的做法，還要從實(shí)際出發(fā)。當(dāng)前，我國(guó)地方政府的預(yù)算編制采取的是“兩上兩下”的基本流程，很大程度上仍然是財(cái)政部門(mén)和各支出部門(mén)在預(yù)算資金上的討價(jià)還價(jià)，各支出部門(mén)在自身利益驅(qū)使下有增加支出的沖動(dòng)，可能有悖于 “為人民服務(wù)”的受托責(zé)任。此外，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)預(yù)算在外部約束弱化，也導(dǎo)致了支出的膨脹和資源配置的低效。因此，我國(guó)地方政府預(yù)算的改革要先以控制和硬化約束為主，再在預(yù)算編制上導(dǎo)入績(jī)效目標(biāo)，設(shè)計(jì)合理的、量化的、具體的績(jī)效指標(biāo)，形成規(guī)范的績(jī)效報(bào)告，循序漸進(jìn)、逐步推進(jìn)“績(jī)效問(wèn)責(zé)”體系。

(四)保證預(yù)算機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性

預(yù)算要能夠發(fā)揮約束政府行為的作用，預(yù)算權(quán)應(yīng)相對(duì)集中，財(cái)政部門(mén)應(yīng)具有足夠的權(quán)力與相對(duì)獨(dú)立性[9]。目前我國(guó)地方政府發(fā)改委負(fù)責(zé)制定五年經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)編制三年滾動(dòng)的中期財(cái)政規(guī)劃，其中包括了制定財(cái)政收支政策改革方案和測(cè)算三年收支情況，兩者之間在規(guī)劃和預(yù)算收支方面不能達(dá)到很好地銜接。借鑒美國(guó)德州的預(yù)算模式，我國(guó)地方政府可以在原有財(cái)政部門(mén)和發(fā)改委中吸納人員，并引入專(zhuān)家學(xué)者，設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的預(yù)算、規(guī)劃與政策委員會(huì)，賦予其相對(duì)獨(dú)立性，主要負(fù)責(zé)以下事項(xiàng)：五年經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、財(cái)政規(guī)劃和政策目標(biāo)安排；預(yù)算周期和各階段預(yù)算工作等具體預(yù)算程序的統(tǒng)籌安排；各支出部門(mén)預(yù)算編制的規(guī)范指導(dǎo)說(shuō)明等。財(cái)政部門(mén)應(yīng)聯(lián)合地方政府的審計(jì)局進(jìn)行收入預(yù)測(cè)，并由審計(jì)局形成收入預(yù)測(cè)報(bào)告，結(jié)合上文所述的支出限額規(guī)則，預(yù)算總支出不得超過(guò)預(yù)測(cè)的總收入額。各支出部門(mén)編制預(yù)算后要同時(shí)提交給財(cái)政部門(mén)和預(yù)算、規(guī)劃與政策委員會(huì)審查，審查通過(guò)后形成本級(jí)政府的總預(yù)算草案和報(bào)告，提交本級(jí)人大及其財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)審批。通過(guò)各預(yù)算機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分、相互制衡，可以削弱各支出部門(mén)與財(cái)政部門(mén)之間進(jìn)行議價(jià)的努力，形成預(yù)算編制過(guò)程中的制度性約束。

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(責(zé)任編校：朱德東)

Research on Local Government Budget Preparation Based on Rule Constraint

——From USA Experience and Enlightenment

LIN Jing， ZHENG Xiao-ling

(ChengyiCollege,JimeiUniversity,FujianXiamen361021,China;FujianNormalUniversity,Fuzhou350007,China)

Abstract:In order to regulate the behavior of government revenue and expenditure, and to improve the efficiency of fiscal fund allocation and use, China’s new budget law clearly puts forward to strengthen the budget constraint, which will become the future reform direction of local government budget. Texas takes budget rules and institutional arrangements to restrain government behavior, especially in the aspect of budget preparation, such as legality of the budget rules, standardization of budgetary procedure, responsibility of spending departments and relative independence of budget offices, which are of important reference to the construction of China’s local government budget preparation based on rule constraint.

Key words:budget rules; rule constraint; budget expenditure；local government;budget preparation

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.2

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1672- 0598(2016)01- 0031- 06

[作者簡(jiǎn)介]林靜(1980—)，女，福建福州人；碩士，集美大學(xué)誠(chéng)毅學(xué)院經(jīng)濟(jì)系財(cái)政教研室講師，副主任，主要從事財(cái)稅理論與實(shí)踐研究。鄭曉玲(1981—)，女，福建福州人；碩士，福建師范大學(xué)講師，主要從事比較財(cái)政學(xué)研究。

[收稿日期]*2015-07-23

doi:12.3969/j.issn.1672- 0598.2016.01.005