國企分類改革勢在必行

劉明昌

目前，國有資本布局存在的問題主要是，國有資本布局領域過寬、戰(zhàn)線過長，國有資本分布過散、集中度過低，國有資本結構不盡合理，過于集中在傳統(tǒng)行業(yè)，布局結構調整的行政化色彩過濃，市場化動態(tài)調整機制尚未形成。要通過分類調整發(fā)展，解決國有經濟布局結構問題。對于商業(yè)類國有企業(yè)，要加大并購重組和資源整合力度，通過股權合作、資產置換、無償劃轉、戰(zhàn)略聯盟等方式促進資源優(yōu)化集中，提高產業(yè)集中度，加快科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新步伐，持續(xù)推動轉型升級，培育具有國際競爭力的企業(yè)航母，著重體現國有經濟的競爭力。

一提起國企，在老一輩的心目中，那絕對是“鐵飯碗”，但隨著市場經濟的不斷深化改革、對外開放政策的積極推進、各行業(yè)非國營企業(yè)的壯大發(fā)展等，在有些年輕人的心中，國企這一“鐵飯碗”未必是自身就業(yè)最佳選擇。而就現階段，同時受到自身和外界的壓力，國企分類改革勢在必行。

分類改革是深化國有企業(yè)改革的基本原則，也是深化國有企業(yè)改革的基本方法。十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，準確界定不同國有企業(yè)功能。中共中央、國務院《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》提出，通過界定功能、劃分類別，實行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責、分類考核，提高改革的針對性、監(jiān)管的有效性、考核評價的科學性，推動國有企業(yè)同市場經濟深入融合，促進國有企業(yè)經濟效益和社會效益有機統(tǒng)一。

不能從競爭領域全面退出

國有企業(yè)分類主要是根據國有企業(yè)的功能定位來劃分。中國社會主義市場經濟中的國有企業(yè)的功能定位，與西方資本主義市場經濟中的定位有很大不同。

在西方市場經濟中，國有企業(yè)僅僅定位于市場機制這只“無形的手”失靈的地方或無法觸及的地方，國有企業(yè)的功能作用只是彌補市場不足。而我國國情不同，我國社會主義基本經濟制度是公有制為主體、多種經濟共同發(fā)展，公有制的主體地位和國有經濟的主導作用，決定了國有企業(yè)不僅分布在市場失靈領域，同時也一定會存在于市場機制可以完全發(fā)揮作用的充分競爭領域。

因為，隨著壟斷行業(yè)的改革，打破壟斷的步伐的加快，市場機制不起主要作用的壟斷領域經濟占比將越來越小，估計未來百分之十都不到。如果國有經濟僅僅局限于這種彌補市場機制不足的領域，那么公有制的主體地位和國有經濟的主導作用就會成為一句空話。

可見，要堅持公有制的主體地位和國有經濟的主導作用，就絕不能使國有企業(yè)從競爭領域全面退出。因此，國有企業(yè)的功能定位，既有追求社會目標的，也有追求市場目標的。

由于我國基本經濟制度和歷史原因所致，目前我國國有企業(yè)分布的領域和行業(yè)很廣，國民經濟中的絕大多數領域和行業(yè)都有國有企業(yè)的存在。國有企業(yè)所在的領域和行業(yè)不同，其功能會有所差異，有的甚至差別巨大。由于功能不同，不同領域和行業(yè)的國有企業(yè)所追求的主要目標也就不一樣。

在以往的實踐中，對國有企業(yè)的分類大多是按照國有企業(yè)的股權比例、管理權限等，從制度、政策上缺乏從企業(yè)功能角度的分類。由于國有企業(yè)缺乏明確的功能分類，在實踐中許多國有企業(yè)面臨“盈利性使命”和“公益性使命”的沖突，存在功能不清晰、定位不明確的問題，考核評價的科學性、針對性不夠。國有經濟存在行業(yè)分布過寬過散、資源配置效率不高、結構不合理、發(fā)展同質化等問題，也與國有企業(yè)沒有明確的功能分類，以及制訂差別化的改革、監(jiān)管、考核、調整等政策密切相關。準確界定不同國有企業(yè)的功能，是新階段國有企業(yè)改革的一個亮點，也是一個新起點，對深化國有企業(yè)改革、加快國有企業(yè)發(fā)展、調整國有經濟布局結構、加強國有資產監(jiān)管具有十分重要的意義。

情況復雜分類尚存難度

企業(yè)分類，可以從不同的角度劃分?？梢园葱袠I(yè)領域分，可以按所有制性質分，可以按市場競爭程度分，也可以按企業(yè)目標分。從何種角度分類，關鍵取決于分類的目的。國有企業(yè)分類的目的，主要是為了分類改革、分類發(fā)展和分類監(jiān)管，所以，主要根據功能定位來進行分類。

國有企業(yè)情況復雜，其分類具有一定的難度。主要原因有三：一是企業(yè)功能的多重性，有時同一種產品和服務，既可以是營利的，也可以是非營利的；二是企業(yè)經營的多元性，由于企業(yè)多元化經營，特別是大型集團公司往往經營多種業(yè)務板塊；三是企業(yè)發(fā)展的動態(tài)性，企業(yè)盡管有發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，往往難以完全按照主觀意愿規(guī)劃發(fā)展，由于市場的機會和市場的力量，可能會推動企業(yè)業(yè)務類型逐漸發(fā)生變化。因此，國有企業(yè)的分類具有相對性。

根據國有企業(yè)功能定位，《指導意見》分商業(yè)類國有企業(yè)和公益類國有企業(yè)兩大類。

中央企業(yè)中，極少數屬于公益類的國有企業(yè)，絕大多數是商業(yè)類的國有企業(yè)。商業(yè)類國有企業(yè)中又分為兩類：一類是主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)，可簡稱為商業(yè)一類或純商業(yè)類國有企業(yè)；另一類是主業(yè)處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，或者承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，可簡稱為商業(yè)二類或戰(zhàn)略性商業(yè)類國有企業(yè)，這類企業(yè)往往關系到國家的國防安全、能源安全、資源安全、信息安全等。

多數地方版國企改革指導意見中，將國有企業(yè)分為競爭類、功能類及公益類三大類。為什么這次《指導意見》只分商業(yè)類及公益類兩大類而不分三大類（競爭類、功能類、公益類）？其實主要是考慮到科學性和國際化的要求。從科學性看，競爭類、功能類、公益類這三種類型不在同一個序列中，風馬牛不相及，競爭類只與壟斷類相對應，公益類與商業(yè)類、收益類、營利類相對應。此外，叫功能類最不科學，國有企業(yè)都會有其功能，競爭類國有企業(yè)同樣也有其功能，而公益類的國有企業(yè)其功能最大，所以最不應該叫功能類。從企業(yè)經營國際化角度看，本來西方國家就戴著有色眼鏡看中國國有企業(yè)，在我國國有企業(yè)對外貿易和對外投資中常常千方百計設阻，如果我們的國有企業(yè)有一大部分是功能類或公益類，會為西方國家遏制我國國有企業(yè)國際化經營制造新的借口，不符合經濟國際化、全球化的時代要求。

由誰來進行分類？我國國有資產管理體制是國家統(tǒng)一所有、各級政府分級代表國家行使國有資產所有權。由于我國地域差異性大，經濟發(fā)展不平衡，各地國企發(fā)展情況和國資監(jiān)管的對象均有很大的不同，為了使分類更能符合各地實際情況、更有利于地方國有企業(yè)改革發(fā)展與地方國有資產監(jiān)管，所以《指導意見》提出，誰監(jiān)管的企業(yè)誰來分類，允許地方在遵循國家統(tǒng)一分類思路原則的大前提下自行分類并動態(tài)調整。

通過分類調整發(fā)展解決布局結構

國有企業(yè)按功能定位進行分類的目的，就是分類推進改革、分類調整發(fā)展、分類實施監(jiān)管、分類定責考核。

一是分類推進改革。

國有企業(yè)改革，特別是產權層面這種深層次改革即國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟（簡稱國企混改），分類推進尤為重要。

二是分類調整發(fā)展。

目前，國有資本布局存在的問題主要是，國有資本布局領域過寬、戰(zhàn)線過長，國有資本分布過散、集中度過低，國有資本結構不盡合理，過于集中在傳統(tǒng)行業(yè)，布局結構調整的行政化色彩過濃，市場化動態(tài)調整機制尚未形成。要通過分類調整發(fā)展，解決國有經濟布局結構問題。對于商業(yè)類國有企業(yè)，要加大并購重組和資源整合力度，通過股權合作、資產置換、無償劃轉、戰(zhàn)略聯盟等方式促進資源優(yōu)化集中，提高產業(yè)集中度，加快科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新步伐，持續(xù)推動轉型升級，培育具有國際競爭力的企業(yè)航母，著重體現國有經濟的競爭力；對于商業(yè)二類國有企業(yè)，還要更多地通過國有資本投資運營公司的平臺作用，發(fā)展壯大戰(zhàn)略產業(yè)，培育前瞻性新興產業(yè)，著重體現國有經濟的主導力；對于公益性國有企業(yè)，要加大投入，突出主業(yè)，優(yōu)化資源配置，提高公共服務的質量和效率，提供更多的公共產品和服務，著重體現國有經濟的控制力。

三是分類實施監(jiān)管。

個人認為，分類監(jiān)管主要是根據企業(yè)的功能分類，國資監(jiān)管機構在管資、管人、管事等方面，采取不同的監(jiān)管措施、方式及體制機制。

商業(yè)一類國有企業(yè)，是完全獨立的市場主體，要給予其充分的經營自主權，國資監(jiān)管機構以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，總體上實施戰(zhàn)略管理、預算管理和章程管理，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。對這類企業(yè)的監(jiān)管，重在管資，部分管人（經理層市場化選聘），基本不管事。

商業(yè)二類國有企業(yè)，由于負有一定的國家戰(zhàn)略功能，所以，出資人監(jiān)管力度較商業(yè)一類要大，還要引入政府部門協(xié)同監(jiān)管。對這類企業(yè)的監(jiān)管，既要重點管資，也要管重點人、管重點事。

公益類國有企業(yè)，由于以提供公共產品和服務為主要目標、以國家調控為主要手段，市場競爭不充分，市場評價與約束有限，所以應以出資人監(jiān)管為主，同時引入政府有關部門和社會公眾共同監(jiān)管。對這類企業(yè)的監(jiān)管要加大力度，國資監(jiān)管機構要做到管資產與管人管事相結合。

四是分類定責考核。

對商業(yè)類國有企業(yè)的考核，要制定差異化的業(yè)績考核標準。商業(yè)一類國有企業(yè)，可實行完全市場化的考核制度，重點考核經營業(yè)績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力，引入行業(yè)對標機制，提升企業(yè)價值創(chuàng)造能力和核心競爭力。年度重點考核企業(yè)經濟增加值和效益狀況，計算經濟增加值時要根據行業(yè)風險程度、回報水平確定不同的資本成本率。任期重點考核資本保值增值能力和可持續(xù)發(fā)展能力，根據不同行業(yè)特征、發(fā)展階段和企業(yè)管理特點設置有針對性的考核指標。商業(yè)二類國有企業(yè)，在按照市場化機制考核經營業(yè)績指標和保值增值的同時，考核服務國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經濟運行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產業(yè)，以及完成特殊任務情況。

對公益類國有企業(yè)的考核，要突出以下的幾點：一要考核成本的控制，促使企業(yè)各部門對所控制的成本承擔責任，并借以控制和降低各種產品的生產成本；二要考核產品的服務質量，促進企業(yè)進一步強化質量意識，落實質量責任，提高產品質量，滿足客戶對品質的要求；三要考核營運效率和保障能力，促使企業(yè)提高營運效率、提高公共產品和服務的應急和保障能力；四要根據公益類企業(yè)的不同特點，有區(qū)別地考核企業(yè)的經營業(yè)績和國有資產保值增值，促進企業(yè)優(yōu)化公共服務業(yè)務資源配置，增強持續(xù)經營的能力；五要在考核中引入社會評價。公益性企業(yè)提供的是公共產品和服務，直接面向廣大民眾，為社會各界所熟知，服務產品和服務水平有著相對通用的標準。因此，在考核中應當引入社會評價，以推動企業(yè)提高公共服務的質量和水平。