全球氣候治理模式轉變及中國的貢獻

莊貴陽+周偉鐸

備受矚目的巴黎氣候大會在經歷“加時賽”后終于成功落下帷幕。巴黎大會成為氣候談判的歷史性轉折點，代表著全球氣候治理模式的轉變，是人類探索可持續(xù)發(fā)展路徑和治理模式的智慧結晶?！栋屠鑵f(xié)定》的達成，體現了世界各國利益和全球利益的平衡，是全球氣候治理進程的里程碑。這項全球氣候變化新協(xié)定將為2020年后全球應對氣候變化行動做出安排。而中國對于《巴黎協(xié)定》的成功達成，起到了巨大的推動作用，充分體現了中國參與全球氣候治理、向生態(tài)文明發(fā)展范式轉型的決心，同時也體現了中國對人類可持續(xù)發(fā)展的重大貢獻。

巴黎氣候協(xié)定的核心要素

《巴黎協(xié)定》是一個全面、均衡、有效并具有法律約束力的協(xié)定，涵蓋了長期目標、減緩、適應、損失損害、資金、技術、能力建設、透明度及全球盤點等主要內容，體現了“公平、正義、全面、平衡”的原則，進一步加強《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的全面、有效和持續(xù)實施，為開啟全球綠色和低碳發(fā)展的新征程提供了法律基礎。

《巴黎協(xié)定》體現了減緩和適應相平衡、行動和支持相匹配、責任和義務相符合、力度雄心和發(fā)展空間相協(xié)調，2020年前提高力度與2020年后加強行動相銜接的特色。這份《巴黎協(xié)定》，包含了近20年間氣候政治中各方力求推動的諸多共識，其核心要點主要體現在五個方面：第一，旨在達到凈零排放的“長期目標”;第二，每五年盤點一次的不斷加強的“行動力度”;第三，保證實現氣候承諾的加強“透明度”;第四，幫助發(fā)展中國家的“氣候資金”;第五，幫助世界最易受氣候變化影響人群的“適應（行動）”。

在“長期目標”方面，《巴黎協(xié)定》設定全球氣溫在2100年前平均升幅不得超過2℃的控溫目標，并寫入了1.5℃的努力方向，明確21世紀下半葉實現溫室氣體凈零排放。根據協(xié)定，各方將以“國家自主貢獻（INDCs）”的方式參與全球應對氣候變化行動。發(fā)達國家將繼續(xù)帶頭減排，并加強對發(fā)展中國家的資金、技術和能力建設支持，幫助后者減緩和適應氣候變化。

在“不斷加強的行動力度”方面，《巴黎協(xié)定》以各國自主決定的貢獻為基礎擴大締約方的參與，以全面的全球盤點為核心不斷評估全球進展。協(xié)定指出，從2023年開始，每五年將對全球行動總體進展進行一次盤點，以幫助各國提高力度、加強國際合作，有助于各國政策的協(xié)調及同步加強，進而實現全球應對氣候變化的長期目標。

在“透明度”方面，《巴黎協(xié)定》決定設立一個透明度能力建設倡議，以便在2020年前后建設體制和技術能力，從而逐步增強各國行動和支持進展報告的透明性，為增強互信奠定基礎。通過這一增強透明度的框架，所有國家都將被要求報告其排放量，并定期為實現其國家自主貢獻而跟蹤進度，其中各方提供的信息將受到專家審查和多邊審議。

在“氣候資金”方面，《巴黎協(xié)議》強調了發(fā)達國家應承擔的歷史責任，明確要求發(fā)達國家必須為協(xié)助發(fā)展中國家締約方減緩和適應兩方面提供資金資源，有義務為發(fā)展中國家提供資金、技術和能力提升的支持。也希望其他國家根據自己的能力，為減緩和適應氣候變化提供資金支持。在2025年前，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方會議將在考慮到發(fā)展中國家的需要和優(yōu)先事項的情況下，設定一個新的、每年最低1000億美元集體定量目標。

在應對氣候變化的“適應（行動）”上，《巴黎協(xié)定》平衡了減緩和適應的關系，協(xié)議第一次明確了發(fā)達國家不僅要為“減緩”，也要為“適應”提供資金，幫助發(fā)展中國家應對氣候變化，實現可持續(xù)發(fā)展?！栋屠鑵f(xié)定》明確建立一個加強適應能力、氣候韌性并減少脆弱性的全球目標。

自下而上的氣候治理模式

《巴黎協(xié)定》之所以是一個重要的里程碑不僅僅因為其是重要的階段性成果，更因為它開啟的“自下而上”模式，基于各國自主決定的貢獻并輔之以五年定期更新和盤點機制來構建新的國際氣候治理體系。這一體系的核心是在全面參與的基礎上實現最大可能的力度，并以動態(tài)的更新機制逐步提高力度并最終實現全球目標。

近二十年前，《京都議定書》以具有法律約束力的方式為發(fā)達國家分配了減排目標，開啟了“自上而下”的氣候治理方式。自上而下模式往往法律約束力強，伴有較為嚴格的遵約機制，核算規(guī)則統(tǒng)一，且設有嚴格的測量、匯報、核證規(guī)則以確保透明度，但是各方達成行動共識的難度大、進度慢，比如美國國會從未核準該議定書，加拿大也于2011年宣布退出。

受制于主要談判締約方（主要是發(fā)達國家）國內政治的制約，尤其伴隨著全球政治經濟與排放格局的發(fā)展，并且受到全球金融危機的影響，2009年的哥本哈根大會并未達成既定成果，自上而下模式的發(fā)展遭遇重大挫折。在上述國際背景之下，國際氣候制度的構建方式已經呈現出明顯變化，逐漸演進為以國家自主決定貢獻（INDCs）為特征的“自下而上”模式。

“自下而上”的氣候治理模式充分考慮了各國的不同國情，同時又保證了最廣泛的參與度，體現了《公約》的全面參與原則。從巴黎氣候大會的情況來看，《巴黎協(xié)定》在促進全面參與方面的成功是空前的，目前已經有188個締約方提交了國家自主決定貢獻（INDCs），接近全球排放的100%?！栋屠鑵f(xié)定》能否實現各國目標的逐步提高從而最終實現全球目標仍然有待觀察，但至少未來仍有希望。

基于“自下而上”的INDCs目標達成的《巴黎協(xié)定》是國際氣候治理模式的重大轉折，引發(fā)了國家承諾與行動的本質變化。綜觀各國提交的INDCs文件，“自主貢獻”五花八門、標準不一，主要是根據各國自身對其責任與能力的理解而自主提出的。實際上已經打破了發(fā)達國家和發(fā)展中國家在公約及其議定書框架下關于各國責任、與責任相對應的承諾和行動的“防火墻”，是對共同但有區(qū)別的責任原則、各自能力原則、各自國情及其對應的“不對稱承諾”在公約框架之下的新的再平衡。

從大國博弈到合作共贏

各國采取國內氣候行動和參與國際氣候治理的動機，幾乎都與氣候變化背景之下各國國家利益有關。國際社會需要攜手應對氣候變化的邏輯就在于，氣候變化對全球及各國的利益均會造成重大影響，全球共同應對氣候變化行動總體而言利大于弊。采取國際合作應對氣候變化，最終會實現中長期內各國福利水平的共同改善，其結果要遠好于延誤行動或者行動不力而導致全球俱損，也好于僅有部分國家采取行動時全球行動力度仍然不足且利益分配格局可能出現重大偏頗的后果。從時間維度來看，巴黎氣候大會的成功，關鍵在于其在三個難點問題上達成了基本共識。

首先，在長期氣候目標上達成了基本共識，維護了各方的政治底線。巴黎協(xié)定中最終達成的2℃溫控目標和1.5℃的努力方向，是小島嶼國家和最不發(fā)達國家及發(fā)達國家與新興發(fā)展中國家之間的一種均衡。小島嶼國家和最不發(fā)達國家希望將通過1.5℃溫控目標來降低自身遭受的損害，而新興經濟體則希望通過2℃升溫目標來爭取更多的發(fā)展空間，而發(fā)達國家則希望通過推動更有雄心的溫控目標來輸出低碳技術、產品和服務。根據聯(lián)合國環(huán)境署發(fā)布《2015年排放差距報告》，如果（截至2015年?10?月前）各國提交的119?份“國家自主決定貢獻”減排方案能夠全部得以實施，在2030?年產生的排放水平將把2100?年的升溫控制在約3.5℃。到2030?年與實現2℃溫控目標排放量的差距為140?億噸，到2025?年的差距為70?億噸。顯然2℃升溫目標在目前來看，就已經很難實現，1.5℃目標就更加具有挑戰(zhàn)性。但在《巴黎協(xié)定》中將1.5℃作為努力方向提出來，照顧了小島嶼國家和最不發(fā)達國家的政治紅線，也為未來探索更加有效的減排方式提供了可能。

其次，在氣候援助資金數量上達成了基本共識，體現了各大國的道義擔當。資金問題是近年來氣候變化大會爭論的核心議題之一。發(fā)達國家為發(fā)展中國家的減緩與適應行動提供資金支持是發(fā)達國家在《公約》下應盡的義務。2009年在哥本哈根，為了推動《哥本哈根協(xié)定》的達成，以美國為首的發(fā)達國家承諾提高氣候出資的數量，在2020年達到年均1000億美元的水平。但由于各國對氣候出資的定義、范圍和計算方法并無共識，氣候出資的進展一直頗具爭議。發(fā)展中國家認為發(fā)達國家僅是將原來的官方發(fā)展援助打上了氣候變化的標簽重新包裝，并沒有為發(fā)展中國家提供新的、額外的資金支持。特別是近年來，主要發(fā)達國家經濟體陷入衰退，受到金融危機的影響難以提出進一步的資金承諾目標，在中國承諾南南氣候合作基金后，部分發(fā)達國家甚至一些發(fā)展中國家都想將南南合作納入公約體系，進行相應的管理、報告和核證。而在巴黎，由于發(fā)達國家在氣候融資上不能提出任何量化的資金目標，只能一味向發(fā)展中大國施壓，以動員更多資金參與為由力圖轉移注意力。最后各方在巴黎并未達成2020年后的氣候出資目標，僅就發(fā)達國家氣候出資的透明度問題取得部分進展，并決定在2020年就2025年發(fā)達國家出資目標以1000億美元為起點進行討論。

最后，在“共同但有區(qū)別的責任”原則（簡稱“共區(qū)原則”）問題上，各國通過發(fā)揮政治智慧，堅持了“共區(qū)原則”，體現了《巴黎協(xié)定》的公平性。對于發(fā)達國家和發(fā)展中國家身份的區(qū)分問題，其政治意義遠大于其經濟與現實意義，不提“共區(qū)原則”，對發(fā)展中國家尤其是新興經濟體政治上無法交代。中國雖然依自身可持續(xù)發(fā)展需要已經提出了2030年左右碳排放達峰的減排目標，也對外做出了出資200億人民幣建立南南氣候變化合作基金的承諾，但“共區(qū)原則”的維護與延續(xù)維持了中國發(fā)展中國家的定位在未來相當一段時間內不會變化，為中國在氣候變化問題上贏得了更多的騰挪空間，也鞏固了發(fā)展中國家集團的團結和中國在此問題上的領導力。可以說“共區(qū)原則”在《巴黎協(xié)定》中得到了較好體現的是發(fā)展中國家支持《巴黎協(xié)定》的主要原因，而中方在促成此問題上的貢獻無出其右。

協(xié)定的背后，是國際社會為最終達成一項全球性多邊氣候變化協(xié)定付出的多年心血。在科學界、企業(yè)界、決策者和社會公眾的大力推動下，各談判大國順應了歷史的趨勢，做出了準確的選擇，至少在紙面上已經認同上述邏輯。這樣的認識，不僅基于各國對于自身國家利益得失的判斷，也基于各國就氣候責任的道義擔當。

中國對于全球氣候治理的貢獻

進入21世紀以來，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下的談判屢屢受挫，聯(lián)合國主導氣候治理的權威受到質疑。一些西方發(fā)達國家主張拋開聯(lián)合國現有的機制，另起爐灶。中國作為聯(lián)合國常任理事國之一，一直以來都堅定支持聯(lián)合國作為全球氣候治理的主渠道地位，捍衛(wèi)公約作為氣候談判的基礎框架。巴黎氣候變化大會前，中國與美國、法國、印度、巴西等主要經濟體分別發(fā)表了應對氣候變化的多個聯(lián)合聲明，氣候談判中的法律約束力、資金、力度等焦點分歧在這些聯(lián)合聲明中都有描述，這為巴黎氣候變化大會的成功提前凝聚了共識。

第一，中國努力促成了大會達成一個有法律效力的協(xié)定，為探索全球治理新機制提供了參考。中國作為一個負責任的大國，在談判過程中充分協(xié)商、溝通交流，化解各方的爭議，同時又堅持了自身的原則，在發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間起到了溝通橋梁的作用。在本屆氣候大會舉行前夕，中國便提出四點期待：一要堅持原則，二要全面均衡，三要引領方向，四要提供保障。中國的這四點期待不僅為氣候大會各參與國順利展開最終談判奠定了必要的基調，也是代表廣大發(fā)展中國家發(fā)聲，在環(huán)境保護與經濟發(fā)展的博弈中找到了關鍵的平衡點。中國作為目前全球最大的碳排放國家，非常重視巴黎氣候談判，積極為大會進行前期準備。2014年中美兩國簽訂《中美氣候變化聯(lián)合公報》，中國首次提出2030年達峰目標，并與美國在具體問題上進行了溝通和協(xié)商，希望為巴黎氣候大會做出積極準備。2015年中美兩國再次發(fā)布聯(lián)合公報，世界上兩個最大的溫室氣體排放國聯(lián)合行動，為巴黎氣候大會達成協(xié)議提供政治支持。此外，中國還同法國、歐盟、英國、南非、印度和巴西等國家和地區(qū)等達成了重要的雙邊氣候變化聯(lián)合聲明。比較《巴黎協(xié)定》相關段落與中美及中法氣候變化聯(lián)合聲明，在透明度和資金上的區(qū)分基本體現了中美及中法氣候變化聯(lián)合聲明中的共識。

第二，中國努力為第三世界國家爭取應對氣候變化資金支持，幫助發(fā)展中國家向可持續(xù)發(fā)展方式轉型。作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國一直致力于促進南方國家之間的合作。在中國同其他發(fā)展中國家的合作中，中國政府更加重視向可持續(xù)發(fā)展模式的轉變，這也體現在南南合作項目中。2011—2013?年，中國政府每年通過南南合作計劃，向非洲國家、最不發(fā)達國家以及小島嶼國家提供1000?萬美元的特別資金，幫助它們適應氣候變化。2015?年9?月，中國國家主席習近平宣布將提供200?億人民幣建立中國氣候變化南南合作基金，以幫助發(fā)展中國家向綠色、低碳發(fā)展模式轉變。此舉贏得國際社會廣泛贊譽。在巴黎氣候大會上，習近平主席又宣布2016?年將在發(fā)展中國家開展10個低碳示范區(qū)、100個減緩和適應氣候變化項目及1000個應對氣候變化培訓名額的合作項目。2011年以來，中國累計向南南氣候合作項目投資了約4.4?億美元。此外，在本次大會上，中國作為發(fā)展中國家的代表，在堅持“共區(qū)原則”和爭取資金支持方面，立場堅定，使發(fā)達國家對發(fā)展中國家的資金支持目標更加具體，為今后氣候資金落實問題提供了談判基礎。

正如習近平引用雨果的?“最大的決心會產生最高的智慧”?那樣，本次氣候大會不僅凝聚了世界各國的共識和決心，還為世界各國指明了發(fā)展方向，引領各國向一個更加綠色、低碳的發(fā)展方式轉型。巴黎氣候變化大會是氣候變化國際合作新起點。中國本著負責任、合作精神和建設性態(tài)度參與談判，為促成巴黎氣候變化大會達成協(xié)議做出了重要貢獻。中國的決心和貢獻得到了國際社會的廣泛認可，也體現了中國作為全球大國的責任和擔當。

（第一作者系中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員，中國社會科學院生態(tài)文明研究智庫秘書長;第二作者單位：中國社會科學院研究生院）

（責任編輯：魏銀萍）