為什么現(xiàn)代政治制度沒有普及？

李翔

何謂制度？福山說：“制度是‘穩(wěn)定、受尊重和不斷重復(fù)的行為模式，經(jīng)久不衰，超越個(gè)別領(lǐng)袖的任期。它們在本質(zhì)上是長期規(guī)則，用來塑造、限制和調(diào)整人類的行為。”現(xiàn)代國家的政治制度由三大制度組成：國家、法治和負(fù)責(zé)制—負(fù)責(zé)制，是指政府關(guān)心社會整體的利益，而非狹隘的自身利益。最終形成的這個(gè)現(xiàn)代國家，它是“非人格化的”，因而不可能像路易十四所謂的“朕即國家”。在這個(gè)非人格化的國家中，“公民與統(tǒng)治者的關(guān)系所依賴的不是個(gè)人關(guān)聯(lián)，而是公民身份。國家的行政官員不是統(tǒng)治者的親友，行政職位的招聘完全基于客觀標(biāo)準(zhǔn)，如功績和知識。”

我們今天看到的不同國家不同制度的現(xiàn)狀，基本就由于這三種基本制度的強(qiáng)弱搭配或出現(xiàn)時(shí)間先后導(dǎo)致的。比如，福山說：“卡扎菲后的利比亞的癥結(jié)是基本制度的缺乏，只要它不建立起擁有壟斷武力的合法中央權(quán)威，就沒有公民安全或個(gè)人發(fā)展的條件可言?！钡聡栽?0世紀(jì)引發(fā)兩場世界大戰(zhàn)，成為眾矢之的，原因之一至少是，“德國在早期就發(fā)展出強(qiáng)大的國家和法治”，負(fù)責(zé)制政府卻姍姍來遲。中國和類中國制度圈內(nèi)的國家，“從未有過正式法治，但自秦朝以來，一直有官僚體系。它根據(jù)書面規(guī)則行事，建立對政府行為的穩(wěn)定期望。”

法治，即規(guī)則對“社會中最強(qiáng)大的政治參與者也具有約束力”，“有宗教上的淵源”。法治和國家先后出現(xiàn)在人類政治制度中，“民主負(fù)責(zé)制”此后才姍姍來遲。它由兩次革命造就，分別是英國的光榮革命和1776年美國獨(dú)立革命。這兩場革命確立起民主負(fù)責(zé)制的基本特征，即“行政部門向立法部門乃至整個(gè)社會負(fù)責(zé)”。這種后來被稱為“民主”的制度用福山的話說，被證明是“經(jīng)久耐用的”，即使是那些不夠民主的國家，也不會否認(rèn)民主的合理性，而是千方百計(jì)去證明自己的制度其實(shí)也算是某種民主制度。

也正因?yàn)槿绱?，“政治發(fā)展的討論最近幾年均集中于約束制度—法治和民主負(fù)責(zé)制?！辈贿^，“但政府在受到約束之前，必須要有實(shí)際做事的能力。換句話說，國家必須能夠施政?！备Ｉ秸f。從近幾十年來的民主浪潮和民主制度的反復(fù)來看，不需要一位政治學(xué)家的總結(jié)，我們也知道，走上真正民主的道路是非常艱難的任務(wù)。之所以艱難，原因之一，是建立現(xiàn)代政治制度三大基本制度的先后順序問題。在一些國家，還沒有建立起如德國和中國那般強(qiáng)大有效的現(xiàn)代國家，這些國家的政府還沒有能力去“施政”，就已開始建立民主制度，結(jié)果就可能出現(xiàn)民主制度本身的反復(fù)，而且，還會連累民主制度背上惡名，比如帶來夸張的腐敗，或者巨大的不平等。

弗朗西斯·福山引用社會學(xué)家邁克爾·曼的說法，稱“貼上專制強(qiáng)權(quán)標(biāo)簽的許多國家看上去很強(qiáng)大”，強(qiáng)大到可以取締新聞自由，打壓反對黨，甚至壓制有競爭關(guān)系的族群；但是，它們在另一方面卻極其無能和脆弱，比如“合法制定和執(zhí)行法律或提供安全、健康和教育的能力”—這是邁克爾·曼所稱的“基礎(chǔ)權(quán)力”。其結(jié)果就是，整個(gè)國家仍然處于不穩(wěn)定狀況，哪怕它披著民主的外衣。“許多歸罪于民主的失敗，其實(shí)是國家行政部門的失敗，因?yàn)樗鼈儫o法兌現(xiàn)新當(dāng)選民主政客的承諾。選民想要的不只是自己的政治權(quán)利，而且還有運(yùn)作良好的政府?！?/p>

福山說：“我相信，運(yùn)作良好和合法的政權(quán)，需要在政府權(quán)力和制衡制度之間獲得平衡。不平衡可朝向任何一個(gè)方向，一邊是對國家權(quán)力的制約不夠，另一邊是不同社會群體擁有過度否決權(quán)，阻止任何形式的集體行動。此外，很少有國家能下定決心，讓自己蛻變成新加坡。以同樣無能的專制政府，來替換管理不善的民主政府，豈不是原地踏步？”

因此，“當(dāng)今世界最不發(fā)達(dá)的地區(qū)，是那些既缺乏強(qiáng)大的本土國家又沒有移民帶來的外來國家制度的地區(qū)?！彼鼈冞B三大基本制度中的國家治理能力本身都沒有建立，何談要建立約束國家的制度？不管這些國家和地區(qū)走不走現(xiàn)代化道路，本身都搖搖欲墜。

這些話聽來讓人并不舒服，卻是事實(shí)：“為啟動經(jīng)濟(jì)增長，強(qiáng)大的政治制度往往是必需的；恰恰是它的缺席，將失敗或脆弱的國家鎖進(jìn)了沖突、暴力和貧困的惡性循環(huán)……失敗國家所缺乏的制度中，首先而又重要的是行政上的能干政府。國家在受到法律或民主的限制之前，必需先要存在。這意味著，首先就要建立中央集權(quán)的行政部門和官僚體系?！?/p>

當(dāng)然，任何一個(gè)國家建立起現(xiàn)代制度都非易事。福山說，“所有社會都始于韋伯所謂的家族制國家”，從家族制國家過渡到現(xiàn)代國家，以英美國家的先例而言，至少有兩條重要路徑。一是軍事競爭，即戰(zhàn)爭。比如，“普魯士1806年敗于拿破侖，迫使官僚機(jī)構(gòu)在改革中向中產(chǎn)階級開放。”當(dāng)然，在福山看來，普魯士走得太遠(yuǎn)，以至于民主選舉產(chǎn)生的領(lǐng)袖發(fā)現(xiàn)，很難讓官僚體系就范。第二條途徑是，“有志于高效廉潔政府的社會群體組成聯(lián)盟，推行和平的政治改革。英國和美國屬于這一種。”

美國建立現(xiàn)代政治制度的過程也很艱辛。美國獨(dú)立戰(zhàn)爭之后建立的政府，可以被稱為“喬治·華盛頓的朋友的政府”，“因?yàn)榭偨y(tǒng)選出的人士，與自己非常相似，既有良好資質(zhì)，又對公共服務(wù)有貢獻(xiàn)精神”。美國的精英們對建立一個(gè)強(qiáng)大能干政府的興致普遍較弱。他們最為擔(dān)心的問題，正是一個(gè)強(qiáng)大的政府可能威脅到普通公民的權(quán)力，從而形成暴政。美國“政府”和治理能力的建立，第一次是由西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)在任期內(nèi)開始推動。西奧多·羅斯福任期內(nèi)開始對當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的巨型壟斷公司展開調(diào)查，通過了反壟斷法，建立了保證食品安全與保護(hù)自然環(huán)境的政府部門，并通過了相關(guān)法律。接下來，1929年開始的大蕭條和富蘭克林·羅斯?？偨y(tǒng)進(jìn)一步完善了美國的現(xiàn)代政府，建立起失業(yè)救濟(jì)法案、中央銀行制度和財(cái)政貨幣制度等。

在建立現(xiàn)代政治制度方面遇到麻煩最大的地區(qū)是拉丁美洲和非洲。在福山的描述中，尼日利亞的中產(chǎn)階級會在房子上掛醒目招牌，聲明這棟房子不賣。這樣做，是為了避免在某一天外出歸來時(shí)，發(fā)現(xiàn)房子已經(jīng)被陌生人偷得所有權(quán)。這樣的國家的制度缺陷并不在于民主制度，而是“既缺乏強(qiáng)大有效的現(xiàn)代國家，又缺乏提供產(chǎn)權(quán)、公民安全和交易透明度的法制；而且這兩個(gè)缺陷相互關(guān)聯(lián)?！?/p>

與之形成對比的是亞洲地區(qū)，這里有擁有歷史饋贈的強(qiáng)大國家。在這里，“國家權(quán)威是理所當(dāng)然的，出問題的恰恰是它的反面：如何通過法律和負(fù)責(zé)制政府來限制國家權(quán)力。國家和社會之間的天平，在全球其他地方嚴(yán)重偏向于社會，在東亞卻強(qiáng)烈偏向于國家?？梢灾坪鈬覚?quán)力的社會組織存在，但受到嚴(yán)密控制，幾乎沒有蓬勃發(fā)展的機(jī)會?！?/p>

從日本戰(zhàn)后復(fù)蘇到東亞奇跡，再到今天的中國，這一地區(qū)有不少經(jīng)濟(jì)迅速增長的例子。原因就在于，國家擁有的高度自主性，強(qiáng)于另外兩個(gè)基本制度—民主負(fù)責(zé)制和法制的自主性。這種自主性當(dāng)然可能非常危險(xiǎn)，尤其是當(dāng)國家權(quán)力掌握在一個(gè)失控的獨(dú)裁者手中時(shí)。我們看到的經(jīng)濟(jì)奇跡，往往是因?yàn)檫@種自主性掌握在明智的領(lǐng)導(dǎo)者手中。在自由民主制中，利益集團(tuán)的壓力、游說者和正式程序的限制，既阻止國家采取迅速行動，又降低最后決策的質(zhì)量。中國式的自主性，可讓國家省去許多這一類的麻煩。愿意為公共利益服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，如果有這樣的自主性，就能讓政府在政策問題上，采取比民主政體更為大膽更為迅速的行動?！备Ｉ秸f。