四川省煙區(qū)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展現(xiàn)狀及對策

卞建鋒，伍仁軍，侯留記，郭仕平，杜衛(wèi)民，劉　楊

(四川省煙草專賣局，四川 成都 610041)

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四川省煙區(qū)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展現(xiàn)狀及對策

卞建鋒，伍仁軍，侯留記，郭仕平，杜衛(wèi)民，劉楊

(四川省煙草專賣局，四川 成都 610041)

摘要：煙葉規(guī)?；N植已成為制約煙葉產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要問題之一，如何引導(dǎo)煙農(nóng)做好土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展煙葉適度規(guī)模種植將成為維持煙葉產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的必由之路。本文通過介紹四川省煙區(qū)土地流轉(zhuǎn)類型與特點，分析煙區(qū)土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題，并提出了煙區(qū)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展對策，為努力促進(jìn)促成“以煙為主”的土地流轉(zhuǎn)模式，全面提升煙葉規(guī)?；N植水平提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：煙區(qū)；土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀；對策

隨著煙葉生產(chǎn)從“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”向現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，適度規(guī)模種植實現(xiàn)減工降本、提供優(yōu)質(zhì)均質(zhì)化煙葉原料的優(yōu)勢逐漸顯現(xiàn)。我省煙區(qū)受人均自有土地面積限制，導(dǎo)致戶均種植規(guī)模較小，土地流轉(zhuǎn)已成為推進(jìn)適度規(guī)模種植，發(fā)展現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)的先決條件和必由之路。2015年，四川省種植烤煙面積49萬hm2，其中土地流轉(zhuǎn)面積1.7萬hm2，占20.03%。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會組織流轉(zhuǎn)面積9133.33hm2，占10.76%；由煙農(nóng)自發(fā)流轉(zhuǎn)面積7140hm2，占8.41%；由合作社組織流轉(zhuǎn)面積453.33hm2，占0.53%；土地銀行等其他流轉(zhuǎn)方式流轉(zhuǎn)面積273.33hm2，占0.32%。全省土地流轉(zhuǎn)主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會組織和煙農(nóng)自發(fā)流轉(zhuǎn)為主。

1我省煙區(qū)土地流轉(zhuǎn)主要類型與特點

目前，我省煙區(qū)土地流轉(zhuǎn)形式主要以互換、出租、轉(zhuǎn)包和入股為主，輔以聯(lián)營和季節(jié)經(jīng)營等形式。

1.1我省煙區(qū)土地流轉(zhuǎn)的主要類型

按照經(jīng)營主體和組織方式分類，全省主要有4種類型：

1.1.1種煙大戶經(jīng)營模式一些懂技術(shù)、會經(jīng)營且具備一定經(jīng)濟(jì)實力的種煙大戶通過租地、轉(zhuǎn)包等方式獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，進(jìn)行規(guī)模種植，為目前我省土地流轉(zhuǎn)主要模式。

1.1.2村委會組織模式由村委會牽頭組織協(xié)調(diào)，集中轄區(qū)內(nèi)宜煙土地，出租給具有種植經(jīng)驗、管理能力和經(jīng)濟(jì)實力的家庭農(nóng)場主，土地出租方與承租方口頭約定或簽訂協(xié)議，優(yōu)先在家庭農(nóng)場務(wù)工。此模式在全省各煙區(qū)廣泛存在，比如涼山州會理縣的南閣“土地銀行”。

1.1.3政府協(xié)調(diào)組織模式縣政府組織，相關(guān)職能機(jī)構(gòu)成立土地流轉(zhuǎn)市場，科學(xué)規(guī)劃宜煙區(qū)域，統(tǒng)一承租宜煙土地，原價轉(zhuǎn)包給種煙大戶，不收取任何中介費。收購結(jié)束后，由政府給予承租土地的種煙大戶一定的地租補(bǔ)貼，比如宜賓市長寧縣。

1.1.4合作社經(jīng)營模式合作社把社內(nèi)閑置、零星的宜煙土地集中起來統(tǒng)一管理，租賃給種煙農(nóng)戶進(jìn)行規(guī)?；N植，各項專業(yè)化服務(wù)開展均由合作社統(tǒng)籌實施。

1.2我省煙區(qū)土地流轉(zhuǎn)的典型模式

1.2.1“存貸土地，地租分紅”——涼山“土地銀行”模式2009年以來，涼山州積極推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，大力探索土地銀行建設(shè)工作，率先在會理成立了全國首家土地銀行——“南閣村土地銀行”，為推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，大力發(fā)展現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)提供有力保障。

1.2.1.1成立“土地銀行”通過縣級相關(guān)部門、煙葉收購站(點)、村、組各級組織大力宣傳土地流轉(zhuǎn)政策、土地流轉(zhuǎn)運作模式，開展了入戶發(fā)動、政策宣傳、簽訂協(xié)議、丈量土地、確認(rèn)土地面積等工作。南閣村兩委會按照“農(nóng)民的事情農(nóng)民說了算”的原則，通過“一事一議”群眾大會決定，在南閣村成立首家“土地銀行”。

1.2.1.2“土地銀行”運作模式南閣“土地銀行”提供土地存入、打包、貸出3項服務(wù)。首先，農(nóng)戶把自己的承包地經(jīng)過合理作價，“存”入“土地銀行”，“土地銀行”將農(nóng)戶“存”入的土地進(jìn)行適當(dāng)土地整理，以利于規(guī)模化經(jīng)營、機(jī)械化耕作，然后“打包”“貸”給土地需求方，向其收取土地租金。土地“存入”與“貸出”的“價差”作為“土地銀行”的盈余，經(jīng)年底存入土地的村民討論無異后，除返還存入土地本金外，大部分盈余按存入土地面積進(jìn)行再次分紅，少部分盈余用作“土地銀行”的運行開支。

1.2.1.3“土地銀行”經(jīng)營成效2014年，共有838戶煙農(nóng)存入土地，存入土地面積275.27hm2，實際流轉(zhuǎn)貸出土地275hm2，貸出均價1500元/667m2，扣除有關(guān)經(jīng)營費用，存入土地農(nóng)民共計分紅311.07萬元，平均土地分紅753.37元/667m2。通過土地銀行經(jīng)營，南閣村土地逐年升值，從2009年的貸出價格750元/667m2，增長至1500元/667m2；農(nóng)戶存入土地分紅從2009年6.5元/667m2提高到753.37元/667m2。南閣惠民煙農(nóng)綜合服務(wù)專業(yè)合作社對入社煙農(nóng)土地貸出價格實行優(yōu)惠政策，控制在1000元/667m2以內(nèi)，超出部分由合作社補(bǔ)貼。“土地銀行”發(fā)揮了良好的土地中介作用，既發(fā)展了烤煙規(guī)模化種植，又實現(xiàn)了煙區(qū)土地保值增值，更為煙農(nóng)增加了可觀收入，是我省煙區(qū)土地流轉(zhuǎn)特有的組織形式。

1.2.2“集中承包，補(bǔ)貼地租”——宜賓“政府組織”模式長寧縣分公司積極協(xié)調(diào)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、縣農(nóng)業(yè)局、縣煙辦和村支兩委，主動爭取政府有關(guān)政策，以煙農(nóng)利益為核心因素，按照農(nóng)民自愿的原則，結(jié)合基本煙田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地整理，積極引導(dǎo)農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包土地，形成煙葉、土地生產(chǎn)要素互動，實現(xiàn)了烤煙規(guī)?；N植經(jīng)濟(jì)效益。

1.2.2.1緊密結(jié)合規(guī)劃，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)土地流轉(zhuǎn)工作開展前，由煙草公司根據(jù)烤煙生產(chǎn)示范片重點建設(shè)區(qū)域規(guī)劃，結(jié)合烤煙生產(chǎn)計劃和煙基建設(shè)計劃，形成3.33hm2、13.33hm2、33.33hm2及以上的集中連片土地流轉(zhuǎn)區(qū)域，向縣政府提出烤煙種植規(guī)劃和土地流轉(zhuǎn)申請。

1.2.2.2政府組織實施，推動土地流轉(zhuǎn)縣政府根據(jù)煙草公司提出的規(guī)劃和申請，組織開展規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)，縣農(nóng)業(yè)局下屬的農(nóng)技站負(fù)責(zé)具體實施。農(nóng)技站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村支兩委共同將規(guī)劃區(qū)內(nèi)宜煙土地進(jìn)行重新丈量核準(zhǔn)統(tǒng)計，農(nóng)技站統(tǒng)一將流轉(zhuǎn)出來的土地承包，參照類似地塊種植主要糧食作物的收益作為地租(每年根據(jù)市場浮動調(diào)整) ，原價轉(zhuǎn)租給烤煙種植大戶，不收取任何費用。烤煙收購結(jié)束后，按照“土地產(chǎn)出補(bǔ)償”的惠農(nóng)政策，由政府給予承租土地的煙農(nóng)100元/667m2的地租補(bǔ)貼，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)順利運行，有效降低了煙農(nóng)的租地成本。

1.2.2.3建立調(diào)解機(jī)構(gòu)，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)為有效解決土地流轉(zhuǎn)過程中糾紛，宜賓長寧形成了“村支兩委—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—農(nóng)技站”糾紛調(diào)解試點機(jī)構(gòu)，制定并規(guī)范了糾紛調(diào)解的各項制度和程序，在糾紛發(fā)生時由農(nóng)技站審查承包人的資信情況、經(jīng)營能力、履約能力、租地用途等是否符合法律法規(guī)及煙草部門的種植要求，及時有效地化解土地流轉(zhuǎn)矛盾，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，確保土地流轉(zhuǎn)健康穩(wěn)定發(fā)展。

2我省煙區(qū)土地流轉(zhuǎn)存在的問題

總體來看，我省煙區(qū)土地流轉(zhuǎn)尚處于起步階段，各產(chǎn)區(qū)初步形成了具有本地特色的土地流轉(zhuǎn)模式，但是在實施過程中，仍然存在和面臨一些問題，主要有以下幾方面：

2.1土地流轉(zhuǎn)周期短

流轉(zhuǎn)周期主要以1年或1季煙為主，罕有3年以上的流轉(zhuǎn)周期。由于周期較短，煙農(nóng)土地養(yǎng)護(hù)和土壤保育技術(shù)落實不到位，對可持續(xù)發(fā)展認(rèn)識淡薄，普遍存在煙季結(jié)束后的粗放管理。

2.2煙農(nóng)觀念陳舊

我省煙區(qū)多為貧困山區(qū)，土地在很大程度上擔(dān)負(fù)著農(nóng)民的社會保障功能。煙農(nóng)害怕土地流轉(zhuǎn)后生活無著落，即便外出務(wù)工，寧愿私下無償把土地交給親戚打理或直接撂荒，也不愿意把土地流轉(zhuǎn)給不熟悉的種煙大戶或煙農(nóng)合作社。

2.3土地流轉(zhuǎn)組織乏力

總體來看，全省土地流轉(zhuǎn)主要以個人“單打獨斗”為主，以煙農(nóng)間私下協(xié)商出租、轉(zhuǎn)包、置換等為主要形式，缺乏一個正式的平臺來組織土地流轉(zhuǎn)行為，從而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的程序不完善、制度不健全、協(xié)議不規(guī)范。

2.4土地流轉(zhuǎn)定價機(jī)制欠缺

全省土地流轉(zhuǎn)價格200～1000元/667m2不等，有以當(dāng)?shù)刂鳟a(chǎn)糧食作物畝產(chǎn)值做參考定價，有直接根據(jù)地塊肥瘦、區(qū)域位置或連片情況來定價，也有煙農(nóng)間私下直接約定價格。流轉(zhuǎn)土地定價標(biāo)準(zhǔn)缺失、流轉(zhuǎn)價格信息閉塞，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)價格呈逐年提高趨勢，煙農(nóng)種煙成本持續(xù)增加。

2.5缺乏促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策

當(dāng)前我省土地流轉(zhuǎn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委組織和煙農(nóng)自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，政府和行業(yè)指導(dǎo)調(diào)控較少，多為供方與需方的“市場行為”，土地流轉(zhuǎn)面積有限，土地流轉(zhuǎn)難度較大，缺乏相關(guān)配套政策引導(dǎo)促進(jìn)煙區(qū)土地流轉(zhuǎn)。

2.6存在盲目擴(kuò)大種植規(guī)模現(xiàn)象

部分煙農(nóng)盲目擴(kuò)大種植規(guī)模，因災(zāi)或后期管理不到位，導(dǎo)致收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期，出現(xiàn)邊際效益遞減。因此，引導(dǎo)發(fā)展適度規(guī)模種植是下一步我省煙區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作重點之一。

3我省煙區(qū)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展對策

3.1以宣傳引導(dǎo)為前提，營造良好流轉(zhuǎn)氛圍

當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的難點和關(guān)鍵之一在于扭轉(zhuǎn)煙農(nóng)的陳舊觀念，讓煙區(qū)農(nóng)戶主動參與到土地流轉(zhuǎn)中來。通過入戶宣傳、經(jīng)驗交流等形式給煙農(nóng)算清經(jīng)濟(jì)賬，將土地流轉(zhuǎn)后發(fā)展適度種植規(guī)模的優(yōu)勢特點進(jìn)行宣傳，堅持依法自愿有償、市場配置資源原則，搞好宣傳引導(dǎo)工作。

3.2以政策支撐為保障，努力推動流轉(zhuǎn)落實

總體來看，全省各煙區(qū)土地流轉(zhuǎn)積極性不高，參與土地流轉(zhuǎn)的土地比例為20%，主要原因是缺乏相關(guān)政策引導(dǎo)。一是主動爭取政府支持，積極協(xié)調(diào)各級政府相關(guān)部門，搭建土地流轉(zhuǎn)平臺和調(diào)解機(jī)構(gòu)，爭取土地流轉(zhuǎn)相關(guān)補(bǔ)貼和惠農(nóng)政策，降低煙農(nóng)土地流轉(zhuǎn)成本。二是結(jié)合現(xiàn)有政策引導(dǎo)，利用現(xiàn)有煙草行業(yè)生產(chǎn)投入補(bǔ)貼和煙基建設(shè)計劃，重點向適度規(guī)模種植農(nóng)戶傾斜，以利益導(dǎo)向促進(jìn)煙農(nóng)主動進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

3.3以職業(yè)煙農(nóng)培育為手段，引導(dǎo)農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)

職業(yè)煙農(nóng)培育是解決“誰來種煙”的有效途徑，也是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的重要手段之一。要加大職業(yè)煙農(nóng)培育的扶持政策研究，明確職業(yè)煙農(nóng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)和程序，允許對職業(yè)煙農(nóng)實行適度“差異化”產(chǎn)前投入補(bǔ)貼，利用利益杠桿引導(dǎo)驅(qū)動職業(yè)煙農(nóng)培育。

3.4以合作社運作為依托，實現(xiàn)發(fā)展雙贏目標(biāo)

充分發(fā)揮好煙農(nóng)專業(yè)合作社的“紐帶”作用，引導(dǎo)煙農(nóng)專業(yè)合作社探索對適度規(guī)?；N植的煙農(nóng)實行“差異化”專業(yè)化服務(wù)，利用現(xiàn)有政策因勢利導(dǎo)推動煙區(qū)土地流轉(zhuǎn)，有效降低煙農(nóng)用地成本。

作者簡介：卞建鋒(1984-)，男，四川成都人，碩士研究生，主要從事煙葉生產(chǎn)管理工作。

收稿日期：2015-7-17