從生存型救助到發(fā)展型救助：我國社會救助制度的發(fā)展困境與完善路徑

從生存型救助到發(fā)展型救助：我國社會救助制度的發(fā)展困境與完善路徑

謝勇才1，丁建定2

(1.中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院，北京100872；2.華中科技大學(xué)社會學(xué)系，武漢430074)

摘要：雖然《社會救助暫行辦法》確立了我國社會救助制度的基本框架，然而面對經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整的外部環(huán)境，我國現(xiàn)行的生存型社會救助制度仍然面臨著諸多發(fā)展困境，主要體現(xiàn)在救助理念消極、救助方式落后、救助標(biāo)準偏低、救助范圍狹窄、救助內(nèi)容單一、救助主體薄弱以及救助效率不高七個方面。為克服這些困境，我國社會救助制度應(yīng)當(dāng)由生存型救助走向發(fā)展型救助，從轉(zhuǎn)變救助理念、改善救助方式、提高救助標(biāo)準、擴大救助范圍、增加救助內(nèi)容、健全救助主體以及提升救助效率等方面來完善我國社會救助制度，進而織牢保障城鄉(xiāng)貧困群體基本生活的最后安全網(wǎng)。

關(guān)鍵詞：社會救助；最低生活保障；貧困；生存型救助；發(fā)展型救助

收稿日期：2015-06-05修回日期：2015-09-15

基金項目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“中國社會保障制度整合與體系完善研究”(項目編號：13JZD019)；國家社會科學(xué)基金項目“基本公共服務(wù)均等化視角下的城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展研究”(項目編號：13CSH092)。

作者簡介：謝勇才(1988-)，男，江西贛州人，中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院博士研究生，研究方向：弱勢群體社會保障。

中圖分類號：C913.7

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)11-0039-11

Abstract：Although the “Interim Measures for Social Assistance” has established the basic framework of China’s social assistance system，in the face of economic and social structure profound adjustment of the external environment，the existing survival social assistance in China is still facing many development difficulties，it is mainly embodied in six aspects，such as the assistance’s concept is negative，the way of assistance is backward，the assistance’s standard is low，the assistance’s scope is narrow，the assistance’s content is single，the assistance’s efficiency is low and the assistance’s body is weak etc..In order to overcome these difficulties，the social assistance system in our country should be developed from the survival type to the development type，perfecting the social assistance system by changing the assistance’s concept，improving the way of assistance，enhancing the assistance’s standard，expanding the assistance’s scope，increasing the assistance’s content，improving the assistance’s efficiency and sounding the assistance’s body and so on，and then weave the final safety net to protect the basic life of urban and rural poverty groups.

From “Survival Social Assistance” to “Developmental Social Assistance”：

Development Dilemma and Improvement Path of China’s Social Assistance System

XIE Yong-cai1，DING Jian-ding2

(1.SchoolofLaborandHumanResources，RenminUniversityofChina，Beijing100872,China;

2.DepartmentofSociology，Huazhonguniversityofscienceandtechnology，Wuhan430074,China)

Key words:social assistance;minimum living security;poverty;survival social assistance;developmental soc-ial assistance

一、問題的提出

自人類社會誕生伊始，貧困就成為威脅人類生存與發(fā)展的重大社會問題之一。英國知名福利學(xué)者威廉·貝弗里奇在《貝弗里奇報告——社會保險和相關(guān)服務(wù)》中將貧困與疾病、愚昧、骯臟和懶惰并列為阻礙英國社會發(fā)展與進步的五大弊病[1]。千百年來，人類在篳路藍縷的歷史長河中不斷地向貧困宣戰(zhàn)，反貧困貫穿于人類社會發(fā)展的歷史。在消除或者緩解貧困的過程中，人類逐步探索出慈善救濟、政府救濟和社會救助等多種正式或者非正式的制度安排。在這些反貧困制度安排中，社會救助制度發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。事實上，社會救助就是緩解或者消除貧困問題的制度與政策，反貧困是社會救助制度的天然使命。

自從上世紀90年代以來，以最低生活保障制度為主要內(nèi)容的我國社會救助制度在保障貧困群體基本生存、維護社會穩(wěn)定和促進社會和諧等方面發(fā)揮了重要作用。1999年城市最低生活保障制度初建時，政府財政投入的資金以十億元計，此后逐步增長到以百億元計和千億元計。當(dāng)2007年農(nóng)村最低生活保障制度建立時，政府財政用于城鄉(xiāng)低保制度的支出額為378.9億元*資料來源：民政部發(fā)布的《2007年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。，2014年增加到1592億元*資料來源：民政部發(fā)布的《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》。，在7年間快速增長了320%。與此相應(yīng)，獲得低保救助的城鄉(xiāng)居民也不斷增加，2007年全國城鄉(xiāng)低保對象有5723.9萬人*資料來源：同 ①。，2014年增加到7084.2萬人*資料來源：同 ②。，在7年間增長了23.8%。倘若再加上醫(yī)療救助、就業(yè)救助、住房救助、教育救助以及災(zāi)害救助等救助項目覆蓋的人群，那么社會救助制度惠及了數(shù)以億計的城鄉(xiāng)貧困人群。因此，社會救助作為“托底線、救急難”的一項重要民生制度在解除困難群體的生存危機方面無疑發(fā)揮了不可忽視的作用。

然而，隨著改革逐步步入攻堅期和深水區(qū)，我國經(jīng)濟發(fā)展與社會轉(zhuǎn)型面臨的新矛盾、新問題和新情況層出不窮，貧困的主體結(jié)構(gòu)逐步由絕對貧困人口轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬ω毨丝?，貧困的歸因也由收入貧困發(fā)展到權(quán)利貧困、機會貧困和可行能力的缺乏，加之隨著社會救助制度的不斷改革與探索，制度自身的一些弊病也日益凸顯，這些都使得以維持最低生存保障為目標(biāo)和以物質(zhì)補償為主要方式的生存型社會救助制度疲于應(yīng)付。對于這些問題，當(dāng)前學(xué)術(shù)界已有部分學(xué)者進行了探討，不過從現(xiàn)有的文獻來看，學(xué)者們的研究主要集中于對單個社會救助項目的分門別類研究(例如對城鄉(xiāng)最低生活保障制度的研究等)[2-5]，而對整個社會救助體系的研究還比較欠缺。然而，隨著我國綜合型社會救助體系的不斷發(fā)展與完善，亟需研究者們從整個社會救助體系的層面對這一制度面臨的發(fā)展困境進行研究，并在深化改革中尋求解決困境的策略。有鑒于此，本文將在簡述我國社會救助制度基本框架及其主要成效的基礎(chǔ)上，從社會救助整體發(fā)展的視角，剖析當(dāng)前我國社會救助制度面臨的主要發(fā)展困境，并對其完善路徑進行探討，以期對我國社會救助制度的發(fā)展和完善有所裨益。

二、我國社會救助制度的基本框架及其主要成效

經(jīng)過20余載的改革與發(fā)展，我國社會救助制度逐步形成了較為穩(wěn)定的基本框架，主要包括最低生活保障、醫(yī)療救助和教育救助等制度安排。同時，作為保障城鄉(xiāng)貧困群體基本生活的最后一張“安全網(wǎng)”和最后一堵“防波提”，社會救助制度為保證社會主義市場經(jīng)濟體制改革的順利進行、保障弱勢群體的基本生存以及促進社會和諧穩(wěn)定做出了卓越的貢獻。

(一)我國社會救助制度的基本框架

當(dāng)前，城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度是我國社會救助的核心內(nèi)容和主體制度。20世紀90年代末，為了有效緩解由于國企轉(zhuǎn)制和社會轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的1500萬—3000萬失業(yè)下崗人員的基本生存困境[6]，國務(wù)院于1999年頒布《城市居民最低生活保障條例》(以下簡稱《條例》)，正式建立城市居民最低生活保障制度。按照《條例》規(guī)定，城市居民最低生活保障制度的保障對象是家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準的貧困居民，具體包括“三無人員”、下崗失業(yè)人員和家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準的就業(yè)人員等。在城市低保制度建立8年后，為了有效地解決部分農(nóng)村貧困居民的溫飽問題，國務(wù)院于2007年7月印發(fā)《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》(國發(fā)〔2007〕19號)，決定在農(nóng)村建立最低生活保障制度，以保障其基本生活。根據(jù)國發(fā)〔2007〕19號文的規(guī)定，農(nóng)村低保制度的保障對象為家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)卣?guī)定的最低生活保障標(biāo)準的農(nóng)村貧困人口，具體包括由于年老體衰、病殘以及喪失勞動能力等因素導(dǎo)致長期生活困窘的農(nóng)村居民。

隨著城鄉(xiāng)居民最低生活保障的不斷發(fā)展與完善，一些專項救助制度和臨時救助制度也逐步建立，例如教育救助、住房救助和受災(zāi)人員救助等。為了有效地整合這些救助項目，更好地保障國民的基本生活，國務(wù)院于2014年02月21日頒布《社會救助暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，對我國社會救助制度的具體內(nèi)容和相關(guān)問題做出了比較系統(tǒng)全面的規(guī)定。根據(jù)《暫行辦法》的規(guī)定，我國社會救助制度的基本框架主要包括以下八項內(nèi)容：一是最低生活保障，主要保障對象為家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)卣嫉淖畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準的城鄉(xiāng)貧困人口；二是特困人員供養(yǎng)，主要是保障孤苦無依的老年人、未成年人和殘疾人的基本生存，通過家庭分散供養(yǎng)和機構(gòu)集中供養(yǎng)的形式予以救助；三是受災(zāi)人員救助，主要是對由于自然災(zāi)害而無法保證基本生活的災(zāi)民提供生活救助；四是醫(yī)療救助，主要是對城鄉(xiāng)貧困人口的醫(yī)療費用進行補助或者補貼；五是教育救助，主要是對城鄉(xiāng)貧困家庭子女受教育給予費用減免和發(fā)放獎助學(xué)金等；六是住房救助，主要是以提供廉價住房、住房補貼和危房改造等形式對城鄉(xiāng)貧困人口予以救助；七是就業(yè)救助，主要是以就業(yè)援助的方式幫助城鄉(xiāng)貧困家庭中有勞動能力的失業(yè)人員實現(xiàn)再就業(yè)；八是臨時救助，主要是對由于天災(zāi)人禍造成基本生活困難的家庭和流浪乞討人員提供救助。具體情況如圖1所示。

(二)我國社會救助制度的主要成效

社會救助制度作為解除弱勢群體生存危機的一項重要民生制度，經(jīng)過20余年的改革與創(chuàng)新，在促進我國經(jīng)濟社會發(fā)展和改善民生方面發(fā)揮著不可替代的作用。簡而言之，中國社會救助制度主要取得了以下成效：首先，確立了國民的基本生活保障權(quán)益[7]。社會救助制度的建立使得國民在基本生存難以維持時獲得救助由統(tǒng)治者的恩賜和社會的憐憫轉(zhuǎn)變?yōu)閲竦囊豁椈緳?quán)利，在事實上確立了國民在陷入貧困時可以向政府提出申請并獲得幫扶的權(quán)利。其次，保障了貧困群體的基本生活。社會救助制度有效地解除了城鄉(xiāng)貧困群體的生存危機，其通過物質(zhì)補償?shù)确绞阶尡姸嘭毨丝讷@得了最起碼的生存保障，捍衛(wèi)了底線公平和國民的基本生存權(quán)。再次，保證了社會主義市場經(jīng)濟體制改革的順利進行。社會救助制度有效地保障了由于國企改革和社會轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的1500萬-3000萬下崗失業(yè)人員的基本生活，為我國的社會主義市場經(jīng)濟體制改革創(chuàng)造了有利條件。最后，促進了社會的公平與正義。社會救助制度通過貨幣給付等形式直接給貧困群體以收入補償，實現(xiàn)了部分財富由富人向窮人的轉(zhuǎn)移，不僅能夠在一定程度上縮小居民收入分配差距，而且可以讓改革的失意階層和失利階層共享改革與發(fā)展紅利，進而促進社會的公平、正義與和諧。

圖1　中國社會救助制度的基本框架 注：筆者根據(jù)《社會救助暫行辦法》制作。

三、我國社會救助制度面臨的主要發(fā)展困境*除文中重點論述的七個主要發(fā)展困境外，我國社會救助制度還存在其他發(fā)展困境，限于篇幅，在此不加贅述。

隨著我國的經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)和社會轉(zhuǎn)型的逐步加快，社會救助制度面臨的外部環(huán)境愈來愈復(fù)雜，同時在各類社會救助項目逐步完善的情況下，社會救助制度內(nèi)部各項目之間的銜接與協(xié)調(diào)問題也迫切需要解決，由此給我國社會救助制度的發(fā)展與完善帶來了諸多挑戰(zhàn)。

(一)救助理念消極：強調(diào)單向救助，無法讓受助者實現(xiàn)助人自助

盡管最低生活保障和醫(yī)療救助等救助項目的實施在較大程度上緩解了貧困群體的生存危機，然而，無論是最低生活保障還是醫(yī)療救助，抑或是受災(zāi)人員救助等，采取的都是單向式救助，只有當(dāng)國民由于各種不可抗拒的原因陷入貧困、無法維持基本生存時，由貧困家庭或者個人提出申請，政府對符合條件的申請者予以救助，進而解除貧困群體的生存危機，保障其基本生存。事實上，這是一種自上而下的單向“他助”過程，是純粹的“給予”或者“接受”，在此過程中，政府救助部門通常是以“家長式”的姿態(tài)將申請社會救助者置于一種消極被動的絕對弱勢地位，把他們看作是無助地等待和依靠政府、社會或者他人給予救助的受動體，往往忽略了受助對象的主體能動性，這不僅可以從《城市居民最低生活保障條例》中得到佐證，也可以在《社會救助暫行辦法》中得到驗證，因為已有的社會救助行政法規(guī)和部門規(guī)章制度強調(diào)的都是政府單方面給貧困人群予以救助，根本沒有考慮到受助對象的主體能動性。故而，這種消極、被動的“輸血型救助”[8]，不但無助于發(fā)掘受助對象的自身潛能，導(dǎo)致其缺乏擺脫困境的積極性與主動性，無法實現(xiàn)助人自助，而且還有可能造成政府的救助無法匹配受助者的實際需求，出現(xiàn)供需關(guān)系的錯位，從而嚴重地削弱救助的實際效果。

(二)救助方式落后：注重事后救助，難以讓受助者徹底脫貧解困*隨著“風(fēng)險社會”觀念的逐步流行，尤其是在黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之后，一些救助項目開始強調(diào)事前預(yù)防與“上游干預(yù)”，如從災(zāi)害救助到災(zāi)害預(yù)防等，但是總體而言，我國社會救助制度仍然存在注重事后救助和“下游干預(yù)”的缺陷。

縱觀我國社會保障發(fā)展史可以發(fā)現(xiàn)，我國社會救助制度是為了應(yīng)對突發(fā)社會問題而建立的應(yīng)急性制度，例如城市最低生活保障制度建立的初衷在很大程度上就是為了解決數(shù)千萬城市下崗失業(yè)人員的生存危機，因而具有較為強烈的“摸著石頭過河”色彩，是一種亡羊補牢式的事后補救和“下游干預(yù)”，往往缺乏前瞻性和預(yù)見性。進而言之，我國現(xiàn)行的社會救助是一種物質(zhì)給付式的事后補償機制，是緩貧或者減貧而非脫貧。國民要想獲得最低生活保障或者其他社會救助項目的給付，就必須先淪為貧困者，即家庭人均收入低于當(dāng)?shù)卣?guī)定的最低生活保障標(biāo)準，這實際上只是在緩減或者降低貧困者的貧困程度，抑或是把貧困者的收入水平提升至貧困線之上而已，是一種權(quán)宜之計，無法從根本上解決貧困者的自身發(fā)展問題，許多貧困者往往剛退出被救助行列不久就重新陷入貧困。以低保為例，根據(jù)民政部政策研究中心2008年對六省市的調(diào)查結(jié)果顯示，超過70%的城市調(diào)查對象享受了2年以上的低保待遇，超過35%的城市調(diào)查對象享受了5年以上的低保待遇；接近30%的農(nóng)村調(diào)查對象享受了2年以上的低保待遇*資料來源：張時飛.低保制度是“吊床”抑是“蹦床”[EB/OL].中國社會學(xué)網(wǎng)，2010-02-25.。此外，根據(jù)表1也可以發(fā)現(xiàn)，2014年4季度全國城市低保制度的退出率很低，全國各省份城市低保制度的當(dāng)月退出率多數(shù)在1%-3%之間，全國當(dāng)月低保退出率的均值僅為1.82%，當(dāng)月低保退出率最低的是新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，僅為0.2%。低保對象長期停留在低保行列難以退出，說明低保對象很可能對低保制度形成了依賴，甚至有可能會逐步陷入持續(xù)貧困的“貧困陷阱”，從而給社會救助制度的長效發(fā)展帶來嚴峻挑戰(zhàn)。

(三)救助標(biāo)準偏低：限于最低保障，無法滿足受助者的基本生活

社會救助作為最低層次的社會保障制度，無論是在俾斯麥模式還是在貝弗里奇模式中，其救助標(biāo)準皆為保障救助對象的基本生活需要。當(dāng)然，不同國家或者國際組織的標(biāo)準會有所差別。例如，國際勞工組織認為，倘若一個家庭或者個人的收入低于制造業(yè)工人平均工資的30%，就應(yīng)當(dāng)享有社會救助；而歐盟則認為，倘若一位成年公民的可支配收入不足社會平均收入水平的50%，就應(yīng)當(dāng)屬于被救助對象[9]。然而，對比我國的社會救助標(biāo)準可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國的救助標(biāo)準偏低，只有歐盟規(guī)定標(biāo)準的30%左右[10]，僅限于最低生存保障，往往難以滿足受助者的基本生活需要。以低保為例，按照《社會救助暫行辦法》第十條規(guī)定：“最低生活保障標(biāo)準，由省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市級人民政府按照當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦璧馁M用確定、公布*資料來源：社會救助暫行辦法[N].人民日報，2014-02-28.”。換言之，低保制度的救助標(biāo)準最起碼要以滿足受助者的基本生活所必須的衣、食和住為主要依據(jù)，以保證受助者享有某種最低的生活水平。不過，根據(jù)表2可以發(fā)現(xiàn)，在2007—2014年的8年間，盡管我國城鄉(xiāng)低保標(biāo)準不斷提高，然而卻連最低收入戶的人均衣食住消費支出都無法滿足或者勉強滿足，城鎮(zhèn)低保標(biāo)準僅能滿足城鎮(zhèn)最低收入戶95%左右的人均衣食住消費支出，農(nóng)村低保標(biāo)準僅能滿足農(nóng)村最低收入戶79%左右的人均衣食住消費支出，這就表明當(dāng)前我國的低保標(biāo)準嚴重偏低，連最低收入戶的基本生存都難以維持，更不用奢談滿足貧困群體的基本生活。

表1　2014年4季度全國縣以上城市低保退出率情況　(人/%)

資料來源：民政部發(fā)布的《2014年4季度全國縣以上城市低保情況》。

表2　2007—2012年我國低保標(biāo)準與最低收入戶人均衣食住消費支出比較

注：(1)2007—2014年低保標(biāo)準數(shù)據(jù)來自《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》(2007—2009)和《社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》(2010—2014)；2007—2012年最低收入戶人均衣食住消費支出數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》(2008—2013)。

(2)由于《中國統(tǒng)計年鑒2014》剔除了“按收入等級分城鎮(zhèn)居民家庭平均每人全年現(xiàn)金消費支出”和“按收入五等份分農(nóng)村居民家庭平均每人生活消費支出”兩項統(tǒng)計，故而2013—2014年城鎮(zhèn)和農(nóng)村最低收入戶人均衣食住消費支出數(shù)據(jù)無法直接得出，不過《中國統(tǒng)計年鑒》提供了城鄉(xiāng)居民消費價格指數(shù)(上年=100)，因此筆者可以根據(jù)2013—2014年城市居民衣著類、食品類、居住類的消費價格指數(shù)和農(nóng)村居民衣著類、食品類、居住類的消費價格指數(shù)計算得出。

(四)救助范圍狹窄：瞄準絕對貧困，難以適應(yīng)貧困主體結(jié)構(gòu)變化

經(jīng)過20余年的積極探索，盡管我國的社會救助制度快速發(fā)展，救助水平日漸提高，然而當(dāng)前采用的仍然是絕對貧困標(biāo)準，救助對象主要瞄準絕對貧困群體，難以適應(yīng)貧困主體結(jié)構(gòu)的變化。這可以從表2得到佐證，即當(dāng)前我國的低保標(biāo)準連最低收入戶的溫飽問題都難以解決。但是，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和扶貧開發(fā)項目的有序推進，絕對貧困人口急劇減少[11]，相對貧困人口成為貧困群體的主體構(gòu)成部分。根據(jù)表3可知，自2011—2014年，我國農(nóng)村居民最低收入戶人均衣食住消費支出與新的國家扶貧標(biāo)準的比值已經(jīng)超過1且比值逐年增大，這就表明當(dāng)前占我國貧困人口絕大多數(shù)的農(nóng)村貧困居民的溫飽問題基本得到解決，他們不再是家庭或者個人可支配收入難以滿足最基本生存需要的絕對貧困群體，而是可支配收入難以使其維持相對體面生活的相對貧困群體。英國知名社會學(xué)家彼得·湯森德指出，相對貧困是一個社會性的人在社會參與中的能力不足的反映[12]。因而，我國社會救助仍然瞄準絕對貧困群體，就會造成瞄準對象的錯位，難以覆蓋亟需救助的相對貧困群體，導(dǎo)致社會救助制度的覆蓋面偏低，無法實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?，進而嚴重影響其實際效果。

表3　2011—2014年農(nóng)村居民最低收入戶

注：(1)2011—2014年農(nóng)村居民最低收入戶人均衣食住消費支出數(shù)據(jù)來源同表2。

(2)新的國家扶貧標(biāo)準數(shù)據(jù)來源：顧仲陽、范小建.扶貧標(biāo)準上調(diào)至2300元[N].人民日報，2011-11-30.

(五)救助內(nèi)容單一：重視物質(zhì)救助，無法應(yīng)對致貧因素的多樣性

當(dāng)前我國社會救助存在著單一的物質(zhì)性救助缺陷，無法有效應(yīng)對致貧因素的多樣性和復(fù)雜性。不管是最低生活保障制度，還是教育救助、住房救助和醫(yī)療救助等救助項目，其救助形式基本上都是以貨幣或者實物為主要內(nèi)容的物質(zhì)性救助為主。然而，物質(zhì)性救助所能起到的作用畢竟是有限的，它只有在應(yīng)對物質(zhì)型貧困時才能發(fā)揮巨大的作用，在應(yīng)對非物質(zhì)型貧困時往往效果一般。但是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展與社會的進步，貧困的原因并非是一成不變的，物質(zhì)型貧困往往只是貧困群體之所以陷入貧困的表面形式，在這形式背后很可能隱藏著非常復(fù)雜的非物質(zhì)性因素，例如社會排斥、心理失衡、社會參與機會的缺乏、權(quán)利的匱乏、可行能力的被剝奪、人力資本的低下以及社會資本的不足等(見表4)，對于這些非物質(zhì)性致貧因素，物質(zhì)性救助往往無能為力、鞭長莫及，即使能夠發(fā)揮一定的作用，也僅僅是把貧困群體的收入提升至貧困線以上而已，無異于揚湯止沸，一旦貧困者退出被救助行列，很快就會重新陷入貧困而難以自拔，進而造成貧困者形成福利依賴，使得他們陷入“貧困——救助——貧困——救助”的惡性循壞，從而對社會救助制度的健康發(fā)展造成巨大威脅。

(六)救助主體薄弱：囿于政府財政，無法實現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展

縱觀中外社會保障制度發(fā)展歷史可以發(fā)現(xiàn)，社會救助歷來就是政府主導(dǎo)與多方參與的社會事業(yè)，積極有效的社會救助離不開民間組織和社區(qū)等社會力量的大力支持與積極參與。事實上，民間組織在社會救助與反貧困領(lǐng)域的作用是不可或缺的[13]。然而，在種種因素的限制下，當(dāng)前我國社會救助制度的發(fā)展囿于政府資源，民間組織和社區(qū)等社會力量的參與力度非常有限，政府幾乎包攬了社會救助的所有事項。以民政部門負責(zé)的社會救助項目為例，從表5可以發(fā)現(xiàn)，自2007—2014年，民政部門接收的社會各界的捐贈款額平均值僅為94.2億元，而民政部門負責(zé)的社會救助項目支出的平均值則高達1515.86億元，即民政部門接收的社會各界捐款數(shù)僅占民政部門負責(zé)的社會救助項目支出總額的6%左右，換言之，民政部門負責(zé)的社會救助項目的支出絕大部分來源于政府財政，社會力量的貢獻極其有限。毫無疑問，政府應(yīng)當(dāng)在社會救助制度中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任[14]，然而任何一方的資源與能力都是有限的，政府也概莫能外，僅僅依靠政府財政救助，不僅救助制度的覆蓋范圍有限，救助的水平也難以提升，救助的質(zhì)量亦難以保證，而且容易導(dǎo)致社會團體和民間組織等游離在社會救助制度之外，無法調(diào)動和利用各種社會資源，不但難以有效滿足受救助者的多種需要，幫助其脫貧解困，而且不利于制度的可持續(xù)發(fā)展。

表4　貧困的歸因

資料來源：(1)彭華民等著.西方社會福利理論前沿——論國家、社會、體制與政策[M].北京：中國社會出版社，2009.

(2)王小林.貧困測量：理論與方法[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2012.

表5　2007—2014年社會捐贈款數(shù)與社會救助支出的比較　(億元/%)

注：(1)表中的“社會捐贈款數(shù)”為民政部門接收的社會各界捐款；“社會救助支出”為民政部門負責(zé)的社會救助項目支出，主要包括城市低保、農(nóng)村低保、農(nóng)村五保、醫(yī)療救助以及災(zāi)害救助等項目的支出。

(2)數(shù)據(jù)來源于《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》(2007—2009)和《社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》(2010—2014)。

(七)救助效率不高：救助項目分散，增加了制度的運行成本

隨著社會救助項目的日益增多，涉及的政府部門也逐步增多，民政部門作為社會救助的主要部門，并未能夠?qū)φ麄€社會救助體系進行有效的監(jiān)督與管理。伴隨著一些專項救助項目的建立，我國的社會救助項目高度分散在眾多政府部門，由此使得我國社會救助體系呈現(xiàn)出“多龍治水”的局面。當(dāng)前，最低生活保障、醫(yī)療救助、受災(zāi)人員救助以及臨時救助等救助項目主要由民政部門負責(zé)實施；教育救助主要由教育部門負責(zé)實施；就業(yè)救助主要由人力資源和社會保障部門負責(zé)落實；住房救助則主要由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門負責(zé)落實。此外，對于一些交叉性較強的救助項目，如特困人員供養(yǎng)，則由民政部門、公安部門、衛(wèi)生部門、城管部門和交通部門等共同負責(zé)[15]。這種部門分割、多頭負責(zé)的局面，不僅會加大救助部門之間溝通與協(xié)調(diào)的難度，難以形成統(tǒng)一的救助決策與監(jiān)督機制，造成各項救助政策無法有效銜接，使得各項救助項目之間出現(xiàn)交叉重疊與殘缺漏洞并存的后果，而且會造成有限社會救助資源的巨大浪費，增加制度的運行成本，進而嚴重影響社會救助體系的整體效率。

概而言之，當(dāng)前我國的社會救助制度仍屬于生存型救助，無論是救助的形式還是救助的內(nèi)容都呈現(xiàn)出明顯的濟貧性、補缺性和消極性特征，救助的理念和目標(biāo)仍然停留在保證受助者的最基本生存方面，而對于培育受助者的自立、自強、自助精神，提升受助者的自我發(fā)展能力，使其實現(xiàn)助人自助等方面的關(guān)注較少。

四、我國社會救助制度的完善路徑

由上述分析可知，我國現(xiàn)行的生存型社會救助制度存在救助范圍狹窄和救助方式落后等諸多困境，難以適應(yīng)當(dāng)前日新月異的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢和未來難以預(yù)料的各種嚴峻挑戰(zhàn)，亦無法順應(yīng)貧困群體主體結(jié)構(gòu)的變化。為此，政府和社會各界應(yīng)當(dāng)對社會救助制度進行改革與創(chuàng)新，完善救助的體制與機制，推動社會救助制度由生存型救助走向發(fā)展型救助，在有效幫助受助者脫貧解困的基礎(chǔ)上實現(xiàn)制度的成熟、定型與可持續(xù)發(fā)展。

(一)轉(zhuǎn)變救助理念：提倡雙向救助，幫助受助者實現(xiàn)助人自助

現(xiàn)行社會救助的理念和目標(biāo)仍然停留在維持受助者的基本生存上，這是一種消極的、被動的、單向式的救助，不僅無法讓受助者實現(xiàn)助人自助，而且不利于制度的可持續(xù)發(fā)展。為此，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的救助理念，樹立積極的救助理念，提倡互動的、雙向式的救助，提升受助者的自我發(fā)展能力，進而實現(xiàn)助人自助。具體說來，可以從以下兩個方面進行努力：一是救助部門應(yīng)當(dāng)以積極的眼光看待受助者，他們只是由于各種不可抗拒的原因而暫時陷入貧困的貧困者，并非單純地等待和依靠政府、社會以及他人救助過活的社會累贅，他們也是寶貴的人力資源，他們也有提升自我發(fā)展能力，擺脫自身困境的愿望與訴求，有學(xué)者的調(diào)查研究顯示，超過90%的低保受訪者表示只要有機會愿意積極尋找工作[16]，故而救助部門應(yīng)當(dāng)把改善受助者的貧困狀況和發(fā)展機會的平等有機結(jié)合，促使他們改變自身境遇，實現(xiàn)自立、自強；二是實行互動的、雙向式的救助，社會救助不能單純依靠政府對貧困群體的單向式救助，而應(yīng)該讓受助者也成為救助行動的積極參與者，因為只有受助者才最了解自己需要什么，救助部門與受助者之間應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)良性互動，從受助者的實際需要出發(fā)進行有針對性的分類救助，并開展有利于增強受助者自身能力和社會參與的救助項目，充分發(fā)掘其潛能，進而讓受助者真正實現(xiàn)助人自助，徹底脫貧解困。

(二)改善救助方式：注重事前預(yù)防，增強受助者的風(fēng)險抵御能力

“亡羊補牢”式的事后救助與“下游干預(yù)”，不僅代價高昂，而且救助效果有限，不利于社會救助制度的健康運行與長效發(fā)展。為此，政府必須改善社會救助的方式，由傳統(tǒng)的事后救助與“下游干預(yù)”，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的事前預(yù)防和“上游干預(yù)”，即從“亡羊補牢”走向“未雨綢繆”，增強受助者的風(fēng)險抵御能力。事實上，根據(jù)風(fēng)險管理理論，在當(dāng)前世界經(jīng)濟一體化的背景下，通過事后救助讓受助者擺脫貧困不僅代價非常高昂，而且難以實現(xiàn)，因而唯有通過事前預(yù)防才能有效地消除貧困[17]。這就要求政府和社會采取以下措施：一是逐步建立貧困預(yù)警系統(tǒng)，對于那些瀕臨貧困和處于致貧因素(如失業(yè)等)困擾的高風(fēng)險人群提供事前的物質(zhì)或者服務(wù)支持，以幫助他們提升自我發(fā)展能力或者鼓勵他們選擇一些回報較好的經(jīng)濟活動，變“授之以魚”為“授之以漁”，從而使得他們真正實現(xiàn)脫貧解困；二是包括社會救助在內(nèi)的社會政策應(yīng)當(dāng)致力于減少或者消除哪些導(dǎo)致國民陷入貧困的各種誘因，而不是在國民陷入貧困或者不幸后再對其進行救助，例如通過實施積極的就業(yè)政策和有效的就業(yè)救助減少失業(yè)現(xiàn)象的產(chǎn)生，通過教育救助等提升貧困家庭子女接受教育的可及性，切斷貧困代際傳遞的機制等，唯有如此，才能增強受助者的風(fēng)險抵御能力，進而成為能夠自我滿足需要的社會成員。

(三)提高救助標(biāo)準：重視基本保障，滿足受助者的基本生活需要

救助標(biāo)準的高低不僅關(guān)系到貧困群體的基本生活需要能否得到保障，而且在很大程度上關(guān)乎救助政策的有效與否。當(dāng)前，我國社會救助的標(biāo)準偏低，救助金僅能維持受助者的基本生存，這從短期來看是有利于控制救助成本，然而從長期來看，這種做法的代價非常高昂。因為救助標(biāo)準偏低往往會嚴重削弱受助者改善自身困境的積極性與主動性[18]，也有可能會阻礙受助者自我發(fā)展能力的提升，甚至可能會導(dǎo)致受助者對救助制度產(chǎn)生福利依賴，這無異于是在制造和維持一個貧困階層，嚴重地影響了社會救助制度的整體效果，也違背了社會救助制度建立的初衷。事實上，盡管當(dāng)前我國低保制度退出率偏低是多種因素交互作用的結(jié)果，然而低保標(biāo)準偏低難辭其咎。因此，政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)靥岣呔戎鷺?biāo)準，以滿足受助者的基本生活需要為依據(jù)，救助資金的金額應(yīng)當(dāng)讓受助者在滿足溫飽、解決基本生存后有所剩余，以鼓勵有條件的受助者通過參加就業(yè)培訓(xùn)、技能培訓(xùn)或者創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等提升自身人力資本，增強自我發(fā)展能力，進而有效地擺脫貧困。

(四)擴大救助范圍：覆蓋相對貧困，適應(yīng)貧困主體結(jié)構(gòu)的變化

長期以來，由于我國社會救助的理念和目標(biāo)是維持受助者的基本生存，再加上救助的標(biāo)準偏低，使得社會救助制度主要覆蓋的是絕對貧困群體。這種政策定位存在巨大的缺陷，不僅難以讓絕對貧困群體脫貧解困，而且使得哪些瀕臨貧困的家庭孤立無援，對于這些處于貧困邊緣的家庭而言，他們基本上沒有抵御風(fēng)險的條件與能力，一些輕微的生活變故抑或經(jīng)濟沖擊都有可能讓他們馬上陷入貧困境地而難以自拔，這也是近年來我國脫貧人口返貧率偏高和反貧困政策效果不佳的重要原因之一。故而，在相對貧困問題越來越凸顯[19]、相對貧困人口已經(jīng)成為我國貧困群體主體構(gòu)成部分的新形勢下，我國的社會救助制度應(yīng)該適應(yīng)貧困主體結(jié)構(gòu)的變化，適度地擴大救助范圍，不僅要對處于絕對貧困境地的貧困人口實施救助，更應(yīng)該為處于貧困邊緣的相對貧困人口進行有針對性的幫扶，通過物質(zhì)補償或者技能培訓(xùn)等措施，幫助他們提升自我發(fā)展能力和風(fēng)險抵御能力，進而有效地應(yīng)對生活風(fēng)險。

(五)增加救助內(nèi)容：實施多項救助，有效應(yīng)對致貧因素的復(fù)雜性

以往的社會救助對象多為“三無群體”和一些特殊困難人員，他們陷入貧困的原因基本上是收入不足或者物質(zhì)匱乏，因而單一的貨幣或者實物救助就能有效地幫助他們緩解或者消除貧困。然而，隨著改革的不斷深入和經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的不斷加快，各種社會矛盾和社會沖突層見疊出，致貧因素也呈現(xiàn)出多樣性和復(fù)雜性[20]，以致于單純依靠貨幣或者實物救助已經(jīng)無法有效地應(yīng)對貧困風(fēng)險，更不能提升受助者的風(fēng)險抵御能力，故而應(yīng)當(dāng)改變救助的基本內(nèi)容，由單純的以貨幣或者實物為主要內(nèi)容的物質(zhì)性救助走向以能力救助、服務(wù)救助、權(quán)利救助、機會救助以及精神救助為主要內(nèi)容的多元化救助，以期有效地應(yīng)對各種貧困風(fēng)險。與此相適應(yīng)，在發(fā)展型社會救助制度的設(shè)計中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)致貧因素的不同實施多元化救助，例如針對物質(zhì)型貧困、能力型貧困、機會型貧困、文化資本型貧困以及社會排斥型貧困等貧困現(xiàn)象，實施物質(zhì)救助、能力救助、機會救助、教育救助以及權(quán)益維護等救助內(nèi)容，從而幫助貧困群體有效地應(yīng)對各種貧困問題。

(六)健全救助主體：引入多元主體，實現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展

自古以來，政府就是社會救助制度當(dāng)仁不讓的主要責(zé)任主體，然而這并不意味著政府是社會救助的唯一責(zé)任主體，無論是基于歷史還是基于現(xiàn)實考慮，任何一方的資源與能力都不是無限的，即使是強有力的政府也不能例外。而且，社會救助制度責(zé)任主體的單一化不僅無法有效解除受助者的生活困境，也不利于制度的可持續(xù)發(fā)展[21]。故而，應(yīng)當(dāng)在堅持政府主導(dǎo)的前提下，引入民間組織、社區(qū)、企業(yè)和社工機構(gòu)等社會力量，實現(xiàn)社會救助制度責(zé)任主體的多元化與社會化，進而構(gòu)建政府主導(dǎo)與多方分責(zé)的社會救助責(zé)任體系。具體說來，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)推動立法、提供救助資金、制定財稅優(yōu)惠政策和監(jiān)督管理等職責(zé)，發(fā)揮責(zé)任主體作用；社區(qū)和社會工作機構(gòu)則主要承擔(dān)各類救助項目的組織實施和具體運作等職責(zé)，發(fā)揮運作主體作用；而企業(yè)和非政府組織等則主要承擔(dān)提供專業(yè)服務(wù)、募集資金和整合資源等職責(zé)，發(fā)揮協(xié)助主體作用。倘若政府能夠運用政府救助資源撬動市場資源和社會資源，實現(xiàn)政府資源、社會資源和市場資源三種資源密切協(xié)作，在政府資源的引領(lǐng)下各展其能、各揚其長、各盡其責(zé)，那么我國的社會救助政策的效果將會得到充分發(fā)揮，不僅能夠有效地解除各類受助者的生活困境，而且有利于實現(xiàn)社會救助制度的公平與可持續(xù)發(fā)展。

(七)提升救助效率：統(tǒng)籌救助體系，降低制度的運行成本

社會救助體系效率的高低，不僅關(guān)系到有限的救助資源能否得到充分利用，而且關(guān)乎救助制度能否實現(xiàn)健康發(fā)展。當(dāng)前，我國救助體系效率不高，救助項目高度分散在諸多權(quán)力部門，盡管這種局面的出現(xiàn)在一定程度上是迫不得已的結(jié)果，然而從長遠來看，這種做法的代價異常高昂。因為任何政府部門皆有自身的利益和考慮，一旦某項救助項目由某一政府部門負責(zé)后，就會被該部門視為既得利益，往往難于監(jiān)管和協(xié)調(diào)，給救助制度的健康發(fā)展形成重大阻礙。因此，盡管《社會救助暫行辦法》第一章第三條明確規(guī)定：“國務(wù)院民政部門統(tǒng)籌全國社會救助體系建設(shè)。國務(wù)院民政、衛(wèi)生計生、教育、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源社會保障等部門，按照各自職責(zé)負責(zé)相應(yīng)的社會救助管理工作*資料來源：社會救助暫行辦法[N].人民日報，2014-02-28.”，但是由于各種因素的制約，當(dāng)前民政部門的統(tǒng)籌效果并不明顯，社會救助工作仍然是多頭管理。故而，民政部門應(yīng)當(dāng)進一步發(fā)揮好統(tǒng)籌作用，盡快建立民政牽頭和相關(guān)部門配合的救助協(xié)作機制，加強與其他救助部門之間的互動、溝通與協(xié)作，減少制度運行的環(huán)節(jié)與成本，實現(xiàn)各項救助項目之間的有效銜接，避免救助項目之間出現(xiàn)重復(fù)或者遺漏，從而有效地提升社會救助體系的效率，促進制度的可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)論

經(jīng)過20多年的改革與發(fā)展，我國社會救助制度已經(jīng)形成了相對合理的制度框架，主要包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、住房救助、醫(yī)療救助、就業(yè)救助、教育救助、受災(zāi)人員救助以及臨時救助等制度安排。作為民生保障與社會安全領(lǐng)域的最后一道“屏障”和“防線”，社會救助制度在解除國民生存危機、保證社會主義市場經(jīng)濟體制改革順利進行以及促進社會和諧與發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。然而，由于當(dāng)前我國社會救助制度仍然屬于生存型救助，社會救助的理念和目標(biāo)仍然停留在維持受助者的基本生存方面等原因，使得其在面對波詭云譎的外部環(huán)境時捉襟見肘，面臨著救助方式落后、救助范圍狹窄以及救助主體薄弱等諸多發(fā)展困境。故而，政府和社會各界應(yīng)當(dāng)共同努力，構(gòu)建政府主導(dǎo)與多方分責(zé)的責(zé)任分擔(dān)機制，在實現(xiàn)頂層設(shè)計與底層自覺互動的過程中，通過改善救助方式、拓展救助范圍和完善救助主體等措施，有效地解決社會救助的發(fā)展困境，以實現(xiàn)社會救助制度的成熟、定型與可持續(xù)發(fā)展，從而為民眾提供穩(wěn)定且可及的安全預(yù)期，促進社會的和諧、正義與發(fā)展。

參考文獻：

[1][英]威廉·貝弗里奇.貝弗里奇報告——社會保險和相關(guān)服務(wù)[M].勞動和社會保障部社會保險研究所組織翻譯，北京：中國勞動社會保障出版社，2008：3.

[2]韓克慶，劉喜堂.城市低保制度的研究現(xiàn)狀、問題與對策[J].社會科學(xué)，2008(11)：65-72.

[3]關(guān)信平.論建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的條件、原則及運行機制[J].文史哲，2007(1)：127-133.

[4]楊立雄.最低生活保障制度存在的問題及改革建議[J].中國軟科學(xué)，2011(8)：72-84.

[5]林閩鋼.城市貧困救助的目標(biāo)定位問題——以中國城市居民最低生活保障制度為例[J].東岳論叢，2011(5):13-19.

[6]劉喜堂.建國60年來我國社會救助發(fā)展歷程與制度變遷[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2010(4)：19-26.

[7]鄭功成主編.中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略：救助與福利卷[M].北京：人民出版社，2011:2.

[8]周沛，陳靜.新型社會救助體系研究[J].南京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué))，2010(4):141-149.

[9]鐘仁耀.社會救助與社會福利[M].上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2013：76.

[10]唐鈞.“十一五”以來社會救助發(fā)展的回顧及展望[J].社會科學(xué)，2012(6)：65-76.

[11]關(guān)信平.完善我國綜合性社會救助體系的基本原則和主要議題[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2010(5)：15-22.

[12]Townsend,p.The concept of poverty：working papers on methods of investigation and life-styles of the poor in different countries[M].London：Heinemann Educational，1984.

[13]中國發(fā)展研究基金會.在發(fā)展中消除貧困：中國發(fā)展報告2007[R].北京：中國發(fā)展出版社，2007:181.

[14]周沛.社會福利視野下的發(fā)展型社會救助體系及社會福利行政[J].南京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué))，2012(6)：59-66.

[15]林閩鋼.中國社會救助體系的整合[J].學(xué)海，2010(4)：55-59.

[16]韓克慶，郭瑜.“福利依賴”是否存在？——中國城市低保制度的一個實證研究[J].社會學(xué)研究，2012(2)：149-167.

[17]徐月賓，劉鳳芹，張秀蘭.中國農(nóng)村反貧困政策的反思——從社會救助向社會保護轉(zhuǎn)變[J].中國社會科學(xué)，2007(3)：40-53.

[18]魏后凱，王寧.參與式反貧困：中國城市貧困治理的方向[J].江淮論壇，2013(5)：9-17.

[19]王曉毅，張浩，占少華等.發(fā)展中的貧困與貧困影響評價[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2015(1):79-85.

[20]彭華民.中國社會救助政策創(chuàng)新的制度分析：范式嵌入、理念轉(zhuǎn)型與福利提供[J].學(xué)術(shù)月刊，2015(1):93-100.

[21]王思斌.轉(zhuǎn)型中的中國社會救助制度之發(fā)展[J].文史哲，2007(1):121-126.

(本文責(zé)編：王延芳)