歐開行，中國該不該加入？

曹慧

2015年11月6日，中國外交部正式披露我國申請加入歐洲復(fù)興開發(fā)銀行（“歐開行”，EBRD）。消息一出便迅速成為熱門話題。實(shí)際上，中國萌發(fā)加入歐開行的意愿由來已久，但鑒于種種原因，在過去的幾年當(dāng)中一直無法如愿。而受債務(wù)危機(jī)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的影響，歐洲內(nèi)部出現(xiàn)嚴(yán)重的投資不足，急需外部資金提振經(jīng)濟(jì)。隨著中歐高層間的頻繁對話，該議題被順理成章地提到“桌面”上來。

歐洲復(fù)興開發(fā)銀行全球年會于2015年5月14日至15日在格魯吉亞首都第比利斯舉行。

歐開行具有極強(qiáng)的戰(zhàn)略性和目的性

歐開行成立于1991年，目前有64個國家股東和2個機(jī)構(gòu)股東（歐盟和歐洲投資銀行）。如果將歐盟28個成員國、歐盟和歐洲投資銀行加在一起的話，歐盟整體在歐開行的股份達(dá)到63%，是當(dāng)之無愧的大股東。如果按國家計算，美國則是最大的股東。

作為獨(dú)立運(yùn)作的多邊性金融機(jī)構(gòu)，與歐洲投資銀行不同，歐開行不是嚴(yán)格意義上的“歐盟機(jī)構(gòu)”。但在一定程度上，它也肩負(fù)著執(zhí)行歐盟政策的任務(wù)。這種定位主要是通過歐開行、歐盟委員會、歐洲投資銀行之間簽訂“三方諒解備忘錄”來安排實(shí)現(xiàn)的。在歐盟政策的指導(dǎo)下，歐盟委員會制定行動計劃，設(shè)立專項(xiàng)資金，通過歐盟委員會根據(jù)歐洲投資銀行或歐開行執(zhí)行項(xiàng)目。

從成立背景、覆蓋地區(qū)可以看出，歐開行具有極強(qiáng)的戰(zhàn)略性和目的性。該行的成立主要是為支持中東歐國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、加強(qiáng)其國際競爭力提供投融資服務(wù)。2006年，隨著眾多中東歐國家入盟，歐開行開始與歐洲投資銀行共同對中東歐、俄羅斯、烏克蘭以及高加索等地區(qū)的國家進(jìn)行聯(lián)合投資。2011年，歐開行的足跡開始涉及西亞北非地區(qū)。為適應(yīng)“阿拉伯之春”運(yùn)動后的劇變，歐開行修改章程，將該行的投資范圍擴(kuò)大到地中海東岸和南岸國家，以幫助該地區(qū)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。這些國家主要包括埃及、突尼斯、摩洛哥以及約旦等國。

歐開行的目的性則體現(xiàn)在其所投資的領(lǐng)域，如能源、金融業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等行業(yè)。以能源為例，據(jù)歐開行數(shù)據(jù)，2006年?2014年，該行在30多個國家的926個能源項(xiàng)目中共投資164億歐元。2014年，歐開行在能源項(xiàng)目上的投資幅度占其投資總額的34%。

歐開行具有相當(dāng)?shù)撵`活性。這主要源自其運(yùn)行模式的商業(yè)化，即大量從國際資本市場融資，并將投資聚焦在私營部門。這點(diǎn)與國際貨幣基金組織（IMF）、歐洲投資銀行等多邊金融機(jī)構(gòu)有本質(zhì)的區(qū)別。正如英國財政部在對2011年歐開行修訂章程進(jìn)行評估時指出的，該行的主要投資對象是私營部門，而不是政府。

“可持續(xù)發(fā)展”和

“民主進(jìn)程”的推手

根據(jù)章程，歐開行被賦予“推動可持續(xù)發(fā)展和多黨民主”兩大功能。在推動“可持續(xù)發(fā)展”方面，歐開行將歐盟的氣候變化、能源、環(huán)境、社會等政策融入其投資項(xiàng)目的實(shí)際操作中，利用其投資者、市場參與者的身份搭建與轉(zhuǎn)型國家政府部門之間的“政策對話”渠道，使歐盟標(biāo)準(zhǔn)和治理理念在這些國家“生根發(fā)芽”。在過去的20年間，歐開行不僅鼓勵當(dāng)?shù)剡M(jìn)行市場、金融改革，在個別案例中，甚至?xí)苯訁⑴c轉(zhuǎn)型國家的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、法律制度完善和司法體系建設(shè)。如歐開行為土耳其政府起草了支持能源行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。在烏克蘭和西巴爾干地區(qū)，歐開行為轉(zhuǎn)型國家在可再生能源和能效方面的立法提供政策咨詢。在吉爾吉斯斯坦，受歐開行影響，該國的能源立法也大多參照歐盟標(biāo)準(zhǔn)制定。歐開行還草擬了該國的破產(chǎn)法案，并在通信、司法體制建設(shè)、公司治理和投資者保護(hù)等方面為吉政府提供政策咨詢。在哈薩克斯坦，歐開行負(fù)責(zé)執(zhí)行可再生能源二級立法。在通信、公司治理、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)網(wǎng)等立法領(lǐng)域，歐開行為哈國政府提供政策建議和法律評估。在俄羅斯，歐開行參與該國的“提高公共建筑能效”的立法過程。在約旦，為增強(qiáng)當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)解決與競爭法、知識產(chǎn)權(quán)法等相關(guān)糾紛的能力，歐開行為其司法部門提供系列培訓(xùn)講座，近百余名法官從中受益?？梢哉f，在這些轉(zhuǎn)型國家中，歐開行的“影子”無處不在。

在推動“民主進(jìn)程”方面，歐開行的作用體現(xiàn)在三方面，即對項(xiàng)目施加附加條件、提高公民的有效參與意識以及加強(qiáng)公司內(nèi)部治理。實(shí)際上，歐開行已將這三方面的內(nèi)容融入到日常的項(xiàng)目運(yùn)作上。

對項(xiàng)目附加條件是歐開行投資準(zhǔn)則中的硬性要求。從章程看，“推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、市場改革和民主進(jìn)程”等原則已經(jīng)為所有歐開行的項(xiàng)目套上了附加條件。此外，按照慣例，歐開行參與的項(xiàng)目基本是和其他國際多邊金融機(jī)構(gòu)，如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)聯(lián)合投資。這也增強(qiáng)了其項(xiàng)目有附加條件的特性。

在設(shè)置透明、問責(zé)制的內(nèi)部公司治理結(jié)構(gòu)，提高當(dāng)?shù)毓竦膮⑴c意識方面，歐開行的影響力也不容小覷。歐開行雖然沒有在教育、脫貧等項(xiàng)目上投資，但鑒于其本身透明化、問責(zé)制的內(nèi)部治理制度要求，在項(xiàng)目立項(xiàng)、執(zhí)行、監(jiān)督和評估等環(huán)節(jié)均采取信息公開，鼓勵個人或市民社會組織 （civil society organizations）的參與。如在立項(xiàng)階段，當(dāng)?shù)氐捻?xiàng)目申請方需要提供由獨(dú)立咨詢機(jī)構(gòu)提供的、符合歐盟法律、法規(guī)的“環(huán)境與社會評估報告”，只有這樣項(xiàng)目才會得以批準(zhǔn)。在項(xiàng)目執(zhí)行階段，歐開行有標(biāo)準(zhǔn)化、高效的“項(xiàng)目投訴機(jī)制”，使項(xiàng)目所在地的任何公民都可因環(huán)境或社會因素向其表達(dá)不滿和訴求。投訴一旦被受理后，歐開行會在其官網(wǎng)上予以公布。如2015年初，蒙古國的部分牧民和非政府組織對歐開行在該國參與投資的TayanNuur鐵礦石項(xiàng)目提出投訴，抱怨該項(xiàng)目的施工和建設(shè)不僅嚴(yán)重干擾了當(dāng)?shù)厝擞文潦降纳罘绞剑疫€對當(dāng)?shù)乜諝?、路面以及水資源等環(huán)境造成污染。該投訴信敦促歐開行展開調(diào)查，重新審議該項(xiàng)目是否符合該行所倡導(dǎo)的環(huán)境與社會標(biāo)準(zhǔn)。該投訴被受理后，歐開行“項(xiàng)目投訴機(jī)制”部門隨即召集所有利益相關(guān)方就此議題進(jìn)行對話和審議。

由此可見，歐開行這種問責(zé)、透明的運(yùn)行方式，潛移默化地對轉(zhuǎn)型國家的政府部門產(chǎn)生了示范效應(yīng)，從而將歐盟標(biāo)準(zhǔn)和理念作為衡量環(huán)境和社會影響的參照物，進(jìn)而培養(yǎng)所在國公民的參與意識，增進(jìn)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的“民主化”進(jìn)程。

中國加入歐開行的優(yōu)勢以及不利因素

無論從戰(zhàn)略高度還是地理位置看，歐開行均與“一帶一路”具有多方面的“高度重合性”，因此中國加入歐開行利大于弊。

首先，助推“一帶一路”倡議與“歐洲戰(zhàn)略投資計劃”（“容克計劃”）順利對接，積極加入全球多邊開發(fā)銀行，符合中國與歐洲的長期戰(zhàn)略需求。

從中國方面看，加入歐開行，符合中國的利益需求。近年來在國際金融領(lǐng)域，中國不斷地在合作機(jī)制中尋求突破、創(chuàng)新，如發(fā)起成立亞投行、金磚國家新開發(fā)銀行等。歐開行前任首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯格洛夫坦言，中國在金融領(lǐng)域的一系列機(jī)制創(chuàng)新填補(bǔ)了全球金融制度的建構(gòu)缺失，而且在修復(fù)全球金融環(huán)境中，中國的領(lǐng)導(dǎo)作用得到了強(qiáng)化。

從歐盟方面看，在中長期內(nèi)，受歐債危機(jī)之累，許多國家仍需從國際資本市場大量融資，吸引外國直接投資以提振經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)增長與就業(yè)。自2008年全球金融危機(jī)以來，從哈薩克斯坦的阿拉木圖到波蘭的華沙，各處都需要投資和基礎(chǔ)設(shè)施。正如歐開行董事總經(jīng)理兼代理首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家蘭克斯所強(qiáng)調(diào)的，世界各國政府除了要面對需求疲軟的挑戰(zhàn)，還要解決經(jīng)濟(jì)的長期瓶頸問題，其中一個重要部分就是基礎(chǔ)設(shè)施。要加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)之間、資本市場的互通機(jī)制，以歐開行（或歐洲投資銀行）與亞投行為橋梁和紐帶，開展亞歐非之間多形式、多渠道的投融資合作，共同打造互通、互聯(lián)的亞歐大市場。中國在與歐盟建交40周年之際標(biāo)志性地申請加入歐開行表明，中歐雙方均愿意借助對方的優(yōu)勢，形成合力，為深化互利合作提供機(jī)遇，進(jìn)一步推動中歐全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系向前發(fā)展。

其次，加入歐開行，表明中歐雙方在合作能力和合作意愿方面有所提高。在合作能力上，2010年，歐開行首次發(fā)行以人民幣計價的歐元債券。2013年，中歐之間達(dá)成雙邊本幣互換作為流動性支持工具的安排，保障歐元區(qū)銀行人民幣的持續(xù)供應(yīng)，促進(jìn)人民幣在跨境貿(mào)易和投資中的使用。據(jù)Dealogic數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2015年11月底，歐洲各銀行發(fā)行的人民幣計價債券總規(guī)模達(dá)27億，是2014年的五倍，為歷年來最高。此外，中國也在積極幫助歐洲國家擺脫債務(wù)危機(jī)的困擾。自2008年以來，中國通過IMF或向危機(jī)國家購買債券等直接或間接的方式，為受危機(jī)困擾的歐盟國家提供了大量資金。在合作意愿方面，早在2013年簽署《中歐合作2020戰(zhàn)略規(guī)劃》之際，中國與歐開行的合作意愿已被明確列入其中。2015年，當(dāng)歐洲理事會新任主席容克提出規(guī)模為3150億歐元的“容克計劃”時，首先得到了中國的支持。中國也是第一個對該計劃表示支持的非歐盟國家。相應(yīng)地，2015年亞投行成立之際，歐開行也表達(dá)了支持和合作意愿。隨后，“中歐經(jīng)貿(mào)高層對話”、“中歐領(lǐng)導(dǎo)人峰會”、習(xí)近平主席訪問英國等一系列高層對話不斷夯實(shí)了中歐間的政治互信基礎(chǔ)，傳遞了合作意愿。

盡管中國加入歐開行受到廣泛“熱捧”，但是要清醒地看到其中的不利因素。不利因素主要來自歐開行，即歐開行的章程以及其本身因歐盟政策變化可能受到的影響。畢竟，歐開行“多黨民主、多元主義及市場經(jīng)濟(jì)”原則的規(guī)定是多年來阻撓中國與歐開行展開談判的主要障礙。再者，歐開行的投資行為可能因歐盟政策的變化而受到影響。如2011年歐盟通過決議，將“因變而議”（Agenda for Change）原則嵌入其對外政策中。該原則主要是將“民主”和“良治”等因素作為對一個地區(qū)或國家是否有資格接受歐盟財政援助或投資的考核指標(biāo)。作為歐盟政策的參與執(zhí)行機(jī)構(gòu)，歐開行也將毫無例外地遵守此項(xiàng)要求。

未來，中國將在歐洲經(jīng)濟(jì)振興之路上繼續(xù)扮演關(guān)鍵的角色?！耙粠б宦贰睂印叭菘擞媱潯保鋵?shí)《中歐合作2020戰(zhàn)略規(guī)劃》，也是中國借助外力、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的明智之舉。

（作者為中國社科院歐洲所助理研究員）