“小金庫(kù)”的甄別方法與治理對(duì)策

【摘要】近年來，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)“小金庫(kù)”的專項(xiàng)治理工作，取得了可人成績(jī)，但并未從根源上解決“小金庫(kù)”問題。私設(shè)“小金庫(kù)”不僅擾亂經(jīng)濟(jì)秩序，而且讓國(guó)家蒙受損失，也為貪污腐敗提供了滋生土壤，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和時(shí)代推動(dòng)，私設(shè)“小金庫(kù)”的手段越來越高明和隱蔽，對(duì)其甄別方法提出了不小挑戰(zhàn)。本文通過分析“小金庫(kù)”的特點(diǎn)，挖掘“小金庫(kù)”的甄別方法，進(jìn)而探析有針對(duì)性的治理對(duì)策，為根除“小金庫(kù)”問題，提供參考和依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】小金庫(kù) 甄別方法 治理對(duì)策

中圖分類號(hào)： G206 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3791（2015）01（c）0000-00

1“小金庫(kù)”的內(nèi)涵與特點(diǎn)

1.1“小金庫(kù)”的內(nèi)涵

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深入開展“小金庫(kù)”治理工作的意見》（中辦發(fā)〔2009〕18號(hào)）和中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財(cái)政部、審計(jì)署、國(guó)務(wù)院國(guó)資委聯(lián)合發(fā)布的《國(guó)有及國(guó)有控股單位“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理實(shí)施辦法》（中紀(jì)發(fā)〔2010〕29號(hào)）規(guī)定，所謂“小金庫(kù)”是指違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金（含有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)。這一定義內(nèi)涵明確，外延拓展，不再突出設(shè)立“小金庫(kù)”的手段和方法，強(qiáng)調(diào)符合規(guī)定的單位會(huì)計(jì)賬簿，不再局限在資金，強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)資金（含有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)。

1.2“小金庫(kù)”的特點(diǎn)

1.2.1資金來源多樣，資金去向凌亂

“小金庫(kù)”資金來源具有多樣性，主要有財(cái)政撥款收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、資產(chǎn)處置或出租收入、經(jīng)營(yíng)收入、利息收入、捐贈(zèng)收入、罰沒收入、回扣收入等?！靶〗饚?kù)”資金去向較為凌亂，五花八門，主要有彌補(bǔ)成本費(fèi)用、購(gòu)置資產(chǎn)、對(duì)外投資或?qū)ν饨杩?、發(fā)放職工薪酬（工資、獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼、福利等）、接待宴請(qǐng)、公款旅游、職務(wù)消費(fèi)、禮品禮金支出、私分、貪污、挪用等?！靶〗饚?kù)”資金來源的多樣性和資金去向的凌亂性，也對(duì)“小金庫(kù)”的甄別和治理出了難題。

1.2.2數(shù)額不斷上升，手段日新月異

隨著通貨膨脹的加劇，“小金庫(kù)”的數(shù)量和金額都呈不斷上升趨勢(shì)。根據(jù)人民日?qǐng)?bào)數(shù)據(jù)：從2009年4月至2011年11月底，全國(guó)納入治理范圍的111.99萬個(gè)單位共發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”60722個(gè)，涉及金額315.86億元。據(jù)國(guó)家審計(jì)署總審計(jì)師孫寶厚推算，黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位小金庫(kù)每年可能有827億的規(guī)模，更有大膽人士推測(cè)，全國(guó)每年進(jìn)入小金庫(kù)的錢大約5000億元，約占當(dāng)年GDP的5%。雖然，近幾年國(guó)家?guī)锥乳_展“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作，確實(shí)取得了喜人成績(jī)，但易發(fā)多發(fā)勢(shì)頭依然難以從根本上得到遏制，數(shù)額仍在不斷上升。

隨著國(guó)家嚴(yán)打的推進(jìn)，私設(shè)“小金庫(kù)”的手段也在日新月異。傳統(tǒng)的利用亂收亂罰，截留、擠占、挪用、轉(zhuǎn)移合法收入，收取不法收入，接受贊助、捐贈(zèng)等設(shè)立“小金庫(kù)” 的手段已為審計(jì)人員所熟知，現(xiàn)在又出現(xiàn)了新的設(shè)立“小金庫(kù)”手段：以票據(jù)形式騙取資金設(shè)立“小金庫(kù)”，如假發(fā)票報(bào)銷套現(xiàn)、正規(guī)發(fā)票虛假內(nèi)容套現(xiàn)、正規(guī)發(fā)票半真半假內(nèi)容套現(xiàn)和開具頭大尾小的鴛鴦發(fā)票或收據(jù)，少記收入套現(xiàn)；虛列支出轉(zhuǎn)出資金設(shè)立“小金庫(kù)”，如向下級(jí)單位或關(guān)聯(lián)單位多撥專款等，跨年度后將多撥的款項(xiàng)收回而不入賬等。

1.2.3形式愈加隱蔽，用途日趨腐化

近年來，“小金庫(kù)”的設(shè)立形式愈加隱蔽，傳統(tǒng)的現(xiàn)金專人保管和公款私存形式，業(yè)已向更加隱蔽的形式轉(zhuǎn)變：向下級(jí)單位或關(guān)聯(lián)單位轉(zhuǎn)移，通過設(shè)立賬外賬、打白條或口頭指令等隱藏“小金庫(kù)”；通過審計(jì)死角隱藏小金庫(kù)，如以培訓(xùn)費(fèi)、管理費(fèi)和咨詢費(fèi)等名義套現(xiàn)隱藏“小金庫(kù)”，特別是對(duì)個(gè)體戶和民營(yíng)企業(yè)收取的費(fèi)用，在這些審計(jì)“觸角”難以伸到的地方，使用白條或白頭收據(jù)收費(fèi)；甚至向關(guān)聯(lián)單位介紹業(yè)務(wù)，按比例提成，但不收現(xiàn)金，只將請(qǐng)客送禮旅游等發(fā)票交給關(guān)聯(lián)單位，金額控制在提成的額度內(nèi)等。

受個(gè)人和部門利益驅(qū)動(dòng)，“小金庫(kù)”用途日趨腐化。除了用于各種填補(bǔ)經(jīng)費(fèi)超標(biāo)漏洞、超標(biāo)購(gòu)置車輛或設(shè)備、違規(guī)發(fā)放獎(jiǎng)金福利和超標(biāo)宴請(qǐng)等“灰色支出”外，大部分用于滿足個(gè)別人的私利，也就是所謂的請(qǐng)客送禮行賄、自由揮霍和獨(dú)占私分等的“黑色支出”?！靶〗饚?kù)”的用途主要在于滿足私欲方面，即使現(xiàn)今出現(xiàn)了“利益均沾、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的個(gè)人和部門集體勾結(jié)犯案的趨勢(shì)，“小金庫(kù)”用途的腐化性已漸成趨勢(shì)。

2“小金庫(kù)”的甄別方法

2.1突擊盤點(diǎn)法

該方法是采用不事先告知，實(shí)施突擊盤點(diǎn)，提高發(fā)現(xiàn)私設(shè)“小金庫(kù)”線索的概率，是一種相對(duì)簡(jiǎn)便、高效、準(zhǔn)確的“小金庫(kù)”甄別方法。先盤點(diǎn)現(xiàn)金，核對(duì)實(shí)存數(shù)和賬面數(shù)，查找有無長(zhǎng)短款，進(jìn)而挖掘長(zhǎng)短款原因，并結(jié)合銀行對(duì)賬單，關(guān)注有無“賬外賬戶”，檢查有無收入不入賬或私設(shè)賬外賬的“小金庫(kù)”問題；再突查保險(xiǎn)柜，檢查存放在保險(xiǎn)柜中的現(xiàn)金和其他票據(jù)資料，查明有無來源不明的現(xiàn)金、有價(jià)證券或違規(guī)收費(fèi)的票據(jù)存根等線索，結(jié)合收費(fèi)票據(jù)、現(xiàn)金支票、空白支票、轉(zhuǎn)賬支票存根、作廢存根等實(shí)物資料，追根求源，清查原因，進(jìn)而甄別是否私設(shè)“小金庫(kù)”。

2.2現(xiàn)場(chǎng)勘察法

該方法是通過到單位相關(guān)場(chǎng)所實(shí)地勘察，記錄勘察數(shù)據(jù)，比對(duì)賬面金額，查看有無賬外資產(chǎn)和賬外收入，進(jìn)而甄別“小金庫(kù)”的一種方法。實(shí)地到單位辦公、經(jīng)營(yíng)等場(chǎng)所察看，辨別有無賬外資產(chǎn)和閑置資產(chǎn)，追溯賬外資產(chǎn)資金來源，了解有無房屋或資產(chǎn)出租、單位食堂有無對(duì)外經(jīng)營(yíng)或承包、其他相關(guān)場(chǎng)所有無對(duì)外經(jīng)營(yíng)或承包等，同時(shí)向承租方或承包方了解租賃費(fèi)或承包費(fèi)繳納情況、繳納數(shù)額及出租承包合同，根據(jù)了解的情況檢查其租賃收入或承包收入是否入賬，若無入賬，追查收入下落，深挖是否私設(shè)“小金庫(kù)”。

2.3核實(shí)核對(duì)法

該方法是通過核實(shí)收入和支出，核對(duì)賬戶和票據(jù)，尋找差異和出入，進(jìn)而甄別是否私設(shè)“小金庫(kù)”的一種方法。核實(shí)收入和支出，主要是把握收入來源，確認(rèn)其是否按時(shí)足額入賬，重點(diǎn)核查投資收益、房屋租賃收入、出售低值易耗品、材料和廢料收入等是否入賬，核對(duì)相關(guān)收入證賬表，審查有無截留、轉(zhuǎn)移經(jīng)營(yíng)收入和其他收入；通過審查支出，檢查是否有虛報(bào)冒領(lǐng)款項(xiàng)轉(zhuǎn)做“小金庫(kù)”的情況，重點(diǎn)關(guān)注白條抵庫(kù)、大額變動(dòng)，盤查實(shí)際支出數(shù)和賬面列支數(shù)額是否相符，有無虛列支出的情況。核對(duì)賬戶和票據(jù)主要核對(duì)銀行存款與銀行對(duì)賬單是否相符，票據(jù)登記和票據(jù)編號(hào)是否連續(xù)，票據(jù)存根是否完整，大小寫金額是否一致，有無肆意涂改現(xiàn)象，通過編制銀行存款余額調(diào)節(jié)表，依據(jù)票據(jù)領(lǐng)購(gòu)、使用、繳銷和結(jié)存登記，借助會(huì)計(jì)電算化審計(jì)手段，尋找差異和出入，進(jìn)而甄別是否存在“小金庫(kù)”。

2.4關(guān)聯(lián)審查法

該方法是通過對(duì)關(guān)聯(lián)單位或下級(jí)單位進(jìn)行延伸審查，甄別是否存在“小金庫(kù)”的一種方法。主要是結(jié)合被審查單位的相關(guān)財(cái)務(wù)資料，選擇其重要關(guān)聯(lián)單位或下級(jí)單位進(jìn)行審查，查看有無不正常資金往來，有無非正常往來掛賬和大額往來支出情況，有無利用不實(shí)往來支出隱瞞收入情況等，并進(jìn)行調(diào)查取證，分析判斷，搜尋蛛絲馬跡，進(jìn)而嗅出“小金庫(kù)”的關(guān)聯(lián)秘密；通過從關(guān)聯(lián)單位或下級(jí)單位收集證據(jù)，對(duì)比被審查單位會(huì)計(jì)賬目，揭開“小金庫(kù)”隱秘面紗。

此外，還可利用調(diào)查詢證法、審閱資料法、比較分析法和舉報(bào)法等方法，通過“管中窺豹”的點(diǎn)滴發(fā)現(xiàn)，達(dá)到“見微知著”的甄別“小金庫(kù)”的目標(biāo)。

3“小金庫(kù)“的治理對(duì)策

3.1加強(qiáng)宣傳教育，構(gòu)筑思想防線

加強(qiáng)法律法規(guī)和職業(yè)道德教育，提高領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)財(cái)務(wù)制度與財(cái)經(jīng)法規(guī)的認(rèn)知，約束財(cái)務(wù)行為，規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序；充分利用各種媒介進(jìn)行多角度和全方位的強(qiáng)化宣傳和正面引導(dǎo)，切實(shí)增強(qiáng)自覺抵制設(shè)立“小金庫(kù)”的意識(shí)，提高拒腐防變的能力；強(qiáng)化財(cái)務(wù)人員職業(yè)操守，提高政治素養(yǎng)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，增強(qiáng)遵紀(jì)守法意識(shí)，自覺履行會(huì)計(jì)監(jiān)督職能，嚴(yán)格按照國(guó)家財(cái)務(wù)管理制度進(jìn)行賬務(wù)核算，依法辦事，遵法理財(cái)。

3.2提高處罰力度，上升法律層次

要解決“小金庫(kù)”問題，必須提高處罰力度，并上升到法律層次，才能真正形成威懾力。目前，我國(guó)對(duì)“小金庫(kù)”問題的處罰缺乏相關(guān)法律支持，沒有形成統(tǒng)一的處罰標(biāo)準(zhǔn)，而且處罰力度較輕，經(jīng)濟(jì)處罰最高限額僅為五萬元，不能起到應(yīng)有的警示作用；同時(shí)，有關(guān)“小金庫(kù)”處罰力度幾乎都停留在法規(guī)層次，而且較為分散，法律層次幾乎空白，亟待加以立法補(bǔ)漏，上升到法律層次，為根治“小金庫(kù)”問題提供法律依據(jù)。

治理“小金庫(kù)”，可以綜合運(yùn)用黨紀(jì)處罰、行政處罰、經(jīng)濟(jì)處罰、刑事處罰等多種處罰方法，提高處罰力度和處罰等級(jí)，并實(shí)施連帶處罰制和責(zé)任追究制，打破“法不責(zé)眾”的處理囧像，追責(zé)到底，提高違法成本，構(gòu)建處罰堤壩；同時(shí)，將“小金庫(kù)”問題納入單位黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，實(shí)行一票否決，并樹立反面典型案例，加大曝光披露宣傳，形成威懾效應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避效應(yīng)。

3.3形成監(jiān)管合力，構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制

一是由監(jiān)察機(jī)構(gòu)牽頭，搭建財(cái)政、審計(jì)、人民銀行、新聞媒體和社會(huì)群眾等多方聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，充分發(fā)揮法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等方面的監(jiān)督作用，真正形成監(jiān)管合力，全面治理“小金庫(kù)”行為；二是建立責(zé)任追究制，制約領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，牢牢看住單位“一把手”，明確“一把手”是“小金庫(kù)”問題的第一責(zé)任人，加大對(duì)“一把手”的監(jiān)管力度，讓權(quán)力受到約束而無法進(jìn)行“暗箱操作”；三是完善“小金庫(kù)”清查制度和監(jiān)管制度，不斷增強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍素質(zhì)，提高其在現(xiàn)代復(fù)雜的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)環(huán)境中甄別和查處“小金庫(kù)”的能力；四是建立預(yù)算單位銀行賬戶準(zhǔn)設(shè)制定、預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制和會(huì)計(jì)信息承諾問責(zé)機(jī)制，積極推進(jìn)單位體制機(jī)制改革，從制度上堵死“小金庫(kù)”漏洞，進(jìn)而構(gòu)建治理“小金庫(kù)”的長(zhǎng)效機(jī)制。

3.4完善內(nèi)控建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)

完善內(nèi)部控制建設(shè)，可從以下方面著手：一是改革行政審批制度，削減行政審批和核準(zhǔn)事項(xiàng)，降低截留和坐支的可能性；二是實(shí)施“收支兩條線”制度，嚴(yán)禁“坐收坐支”和公款私存行為，鏟除“小金庫(kù)” 的滋生土壤；三是健全財(cái)務(wù)管理制度，加強(qiáng)收入和支出管理，規(guī)范票據(jù)和資產(chǎn)管理，統(tǒng)一細(xì)化管理預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金，增加“小金庫(kù)”運(yùn)作的難度系數(shù)；四是注重不相容職務(wù)相分離，強(qiáng)化崗位間的相互制約和監(jiān)督，梳理內(nèi)部控制盲區(qū)，完善內(nèi)部控制建設(shè)，構(gòu)建“小金庫(kù)”內(nèi)控防火墻。

強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)，可從以下方面入手：一是提高內(nèi)部審計(jì)人員素養(yǎng)，強(qiáng)化內(nèi)審人員制度建設(shè)參與度，并不斷做好領(lǐng)導(dǎo)的“忠實(shí)提醒”服務(wù)，發(fā)掘漏洞缺陷，提出針對(duì)措施，預(yù)防舞弊風(fēng)險(xiǎn)；二是強(qiáng)化任中審計(jì)和離任審計(jì)，加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)力度，提高領(lǐng)導(dǎo)“小金庫(kù)”風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，以及“小金庫(kù)”內(nèi)審查處能力；三是加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)深度，提高審計(jì)頻率，拓展審計(jì)范圍，有效實(shí)施事前、事中和事后審計(jì)，輔助以審計(jì)軟件，深挖可疑線索，有力揭露“小金庫(kù)”違法行為；四是要加大原始憑證的審核力度，關(guān)注關(guān)聯(lián)單位，注重延伸審計(jì)和跟蹤審計(jì)，擴(kuò)大審計(jì)視野，找準(zhǔn)癥結(jié)所在，進(jìn)而“按圖索驥”，真正發(fā)揮治理“小金庫(kù)”的“安全衛(wèi)士”作用。

【參考文獻(xiàn)】

[1]吳柯.關(guān)于從源頭上治理小金庫(kù)的思考[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì).2010（02）.

[2]楊軍.淺析審查“小金庫(kù)”的技巧與方法[J].科技信息.2011（07）.

[3]李明竹.“小金庫(kù)”的查處方法與防治路徑[J].商業(yè)會(huì)計(jì).2014（01）.

[4]逄京言.小金庫(kù)形成的方式及治理對(duì)策思考[J].經(jīng)濟(jì)師.2014（01）.

[5]王瑞蘭.淺析“小金庫(kù)”的治理[J].管理觀察.2014（10）.

作者簡(jiǎn)介：

姓名：趙連燈；出生年月：1980年11月；性別：男；民族：漢；籍貫：河南項(xiàng)城；

職稱：講師；學(xué)位：管理學(xué)學(xué)士（雙證MBA在讀）；研究方向：會(huì)計(jì)電算化、會(huì)計(jì)學(xué)；