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    高校建設(shè)工程全過程審計(jì)現(xiàn)狀與改進(jìn)對(duì)策

    2016-01-14 01:48:21馬紅巖
    關(guān)鍵詞:事務(wù)所建設(shè)工程全過程

    馬紅巖

    一、當(dāng)前高校建設(shè)工程全過程審計(jì)現(xiàn)狀

    (一)審計(jì)介入點(diǎn)不同

    《教育部關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范建設(shè)工程項(xiàng)目全過程審計(jì)的意見》(教財(cái)﹝2007﹞29號(hào))(以下簡(jiǎn)稱教育部29號(hào)文)指出,對(duì)“大中型建設(shè)工程應(yīng)實(shí)施全過程審計(jì);也可根據(jù)重要性和成本效益原則,結(jié)合內(nèi)部情況,對(duì)大中型建設(shè)工程項(xiàng)目部分階段或環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程審計(jì)。”實(shí)際上,各高?;緩淖约簩W(xué)校實(shí)際情況出發(fā),選擇不同的介入點(diǎn)開始審計(jì)。有的從工程量清單編制審核介入,有的從施工單位招標(biāo)開始介入,有的從工程施工開始介入,不一而足。而從投資估算開始介入,對(duì)大中型建設(shè)工程項(xiàng)目的全部?jī)?nèi)容進(jìn)行全過程審計(jì)的高校極少。

    (二)審計(jì)范圍不同

    全過程審計(jì)的內(nèi)容主要有11個(gè)方面:(1)工程審批程序?qū)徲?jì);(2)設(shè)計(jì)審計(jì),包括初步設(shè)計(jì)審計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)審計(jì)和設(shè)計(jì)變更審計(jì);(3)工程量清單編制審計(jì);(4)工程招標(biāo)投標(biāo)審計(jì),包括招標(biāo)文件和招標(biāo)程序?qū)徲?jì);(5)工程合同審計(jì),包括合同簽訂前對(duì)合同條款的審核把關(guān)和合同執(zhí)行審計(jì);(6)拆遷審計(jì);(7)內(nèi)部控制制度審計(jì);(8)工程物資采購(gòu)審計(jì);(9)隱蔽工程審計(jì);(10)額外工程審計(jì);(11)工程進(jìn)度審計(jì),即定期對(duì)工程量清單執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。由于審計(jì)介入點(diǎn)不同和具體審計(jì)方案不同,各高校的全過程審計(jì)基本都未完全涵蓋以上內(nèi)容。

    (三)審計(jì)深度不同

    所謂審計(jì)深度,是指對(duì)審計(jì)事項(xiàng)的審計(jì)細(xì)致程度。比如工程量清單編制審計(jì),有的高校是全過程審計(jì)方和建設(shè)主管方委托的清單編制單位背靠背編制清單,然后將兩份清單進(jìn)行比對(duì),在此基礎(chǔ)上出具審計(jì)報(bào)告;有的高校沒有安排全過程審計(jì)方編制工程量清單,只對(duì)建設(shè)主管方提供的工程量清單進(jìn)行審核。兩者效果必然不同。再如,對(duì)工程變更聯(lián)系單的審計(jì),是對(duì)所有工程變更聯(lián)系單都進(jìn)行審計(jì),還是只選擇金額比較大的進(jìn)行審計(jì),金額大小的劃分界限是多少。這種審計(jì)深度問題貫穿于全過程審計(jì)的始終,對(duì)審計(jì)結(jié)果有著重要影響。

    (四)審計(jì)主體不同

    目前高校工程審計(jì)專業(yè)人才緊缺是一個(gè)普遍現(xiàn)象,因此,很多高校都是委托社會(huì)上的工程造價(jià)咨詢公司進(jìn)行全過程審計(jì)。代表學(xué)校進(jìn)行委托全過程審計(jì)業(yè)務(wù)的部門一般是高校內(nèi)審部門(審計(jì)處)。而有的高校是建設(shè)主管部門(一般是基建處)既代表學(xué)校進(jìn)行工程建設(shè)管理,同時(shí)又代表學(xué)校委托事務(wù)所對(duì)所管理的建設(shè)工程項(xiàng)目進(jìn)行全過程審計(jì)。還有的高校是建設(shè)主管部門委托一家事務(wù)所進(jìn)行工程造價(jià)控制咨詢,內(nèi)部審計(jì)部門委托一家事務(wù)所進(jìn)行全過程審計(jì)。另外,各高校與事務(wù)所所簽審計(jì)合同不同,導(dǎo)致學(xué)校及代表學(xué)校委托審計(jì)業(yè)務(wù)的部門與事務(wù)所的合同關(guān)系具體內(nèi)容不同,即甲乙方權(quán)責(zé)界定不同,這些對(duì)全過程審計(jì)工作的開展及審計(jì)質(zhì)量都會(huì)產(chǎn)生直接的影響。

    (五)審計(jì)方與建設(shè)管理部門權(quán)責(zé)范圍不同

    教育部29號(hào)文對(duì)全過程審計(jì)的定位為“監(jiān)督、控制和評(píng)價(jià)”。但在全過程審計(jì)實(shí)踐中,經(jīng)常出現(xiàn)的審計(jì)越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象表明,對(duì)這一審計(jì)定位的把握是一個(gè)難點(diǎn)。有些項(xiàng)目中,審計(jì)方在每一個(gè)工程管理環(huán)節(jié)都需要簽字認(rèn)可,沒有審計(jì)負(fù)責(zé)人簽字同意工程量確認(rèn)無效,沒有審計(jì)負(fù)責(zé)人簽字同意不能進(jìn)行工程變更,沒有審計(jì)負(fù)責(zé)人簽字同意不能支付工程款。還有一些項(xiàng)目中,審計(jì)方只是針對(duì)同一建設(shè)工程項(xiàng)目的不同階段進(jìn)行結(jié)算審計(jì),將原本要在建設(shè)工程全部竣工后一次性做的結(jié)算審計(jì)分批提前完成而已。這兩種情況反映出不同高校建設(shè)工程項(xiàng)目的全過程審計(jì)中,審計(jì)方與建設(shè)管理部門的權(quán)責(zé)范圍是不盡相同的。前者存在明顯的越位錯(cuò)位現(xiàn)象,而后者嚴(yán)格意義上不能稱之為全過程審計(jì)。

    二、高校建設(shè)工程全過程審計(jì)存在問題的原因

    (一)高校建設(shè)工程項(xiàng)目全過程審計(jì)處于探索期

    高校建設(shè)工程全過程審計(jì)在我國(guó)是一項(xiàng)比較新的工作方式,無論是理論層面還是實(shí)踐層面都處于探索期。目前,高校建設(shè)工程項(xiàng)目全過程審計(jì)的不成熟性表現(xiàn)在:(1)沒有成熟的套路。目前沒有一種大致成熟的套路可以參考或者復(fù)制,各高校的具體做法不一,效果殊異。(2)相關(guān)制度不夠細(xì)致完善。比如關(guān)于全過程審計(jì)的理論研究認(rèn)為應(yīng)從工程立項(xiàng)開始介入審計(jì),但在實(shí)踐中這一點(diǎn)很難做到。(3)相關(guān)文本沒有規(guī)范性范本,比如全過程審計(jì)委托合同應(yīng)該是對(duì)全過程審計(jì)職責(zé)范圍的契約界定,但沒有像《施工合同范本》(通用條款和專用條款詳細(xì)準(zhǔn)確)這樣的文本可供參考,各高校的全過程審計(jì)委托合同內(nèi)容不同,格式不一,這與各自對(duì)全過程審計(jì)相關(guān)概念的理解不同及具體做法不同前后呼應(yīng),以致不同高校做法大相徑庭。

    (二)高校內(nèi)部審計(jì)有效性有待提高

    高校大中型建設(shè)工程項(xiàng)目一般由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人,由學(xué)?;ú块T為主組成日常管理部門,學(xué)校審計(jì)部門作為與基建部門同級(jí)的內(nèi)部機(jī)構(gòu),在面對(duì)同級(jí)部門和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)時(shí)很難做到完全真正獨(dú)立,這種情況在全過程審計(jì)不規(guī)范、不完善的情況下尤為突出。另外,高校審計(jì)部門和審計(jì)人員的勝任能力參差不齊,全過程審計(jì)相關(guān)各方對(duì)審計(jì)任務(wù)和職責(zé)的共識(shí)度較低,這些因素一起對(duì)高校建設(shè)工程項(xiàng)目全過程審計(jì)的有效性產(chǎn)生負(fù)面影響。如何做到參與而不干預(yù)、監(jiān)督而不越位、控制而不管理,評(píng)價(jià)而不決策,是高校建設(shè)工程項(xiàng)目全過程審計(jì)面臨的現(xiàn)實(shí)問題和難點(diǎn)。

    (三)內(nèi)部審計(jì)力量不足及事務(wù)所水平存在差異

    目前高校內(nèi)部審計(jì)部門工程審計(jì)人員少、任務(wù)重的現(xiàn)象仍很普遍,因此,大部分高校的全過程審計(jì)委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行,借助于社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和人力資源優(yōu)勢(shì)開展全過程審計(jì),同時(shí),高校內(nèi)審部門對(duì)委托的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的全過程審計(jì)工作進(jìn)行指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。這種情況下,高校內(nèi)部審計(jì)人員的勝任能力,事務(wù)所相關(guān)審計(jì)工作人員的勝任能力,以及雙方職責(zé)關(guān)系的合同約定對(duì)全過程審計(jì)的有效性和審計(jì)質(zhì)量產(chǎn)生重要影響。目前,高校內(nèi)部審計(jì)人員專業(yè)水平和管理能力差異較大,事務(wù)所對(duì)高校內(nèi)部管理及全過程審計(jì)工作的理解和經(jīng)驗(yàn)差異、事務(wù)所派出的審計(jì)工作人員專業(yè)結(jié)構(gòu)和水平差異、高校與事務(wù)所的委托合同內(nèi)容的差異共同構(gòu)成了審計(jì)隊(duì)伍整體水平的巨大差別,相應(yīng)地,全過程審計(jì)的有效性和質(zhì)量也存在較大差別。

    三、高校建設(shè)工程全過程審計(jì)的改進(jìn)對(duì)策

    (一)提高制度化規(guī)范化水平

    出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)和制度文件,厘清概念,規(guī)范操作,對(duì)于高校建設(shè)工程全過程審計(jì)工作高效開展有重要意義。首先,厘清全過程審計(jì)相關(guān)概念,準(zhǔn)確界定全過程審計(jì)的起點(diǎn)、終點(diǎn)、范圍、要點(diǎn)等,明確審計(jì)方的職責(zé),并形成規(guī)范性的法規(guī)或制度文件。這是做好全過程審計(jì)工作的基礎(chǔ)。其次,提供相關(guān)文本的參考范本,提高全過程審計(jì)的規(guī)范性和可操作性。比如全過程審計(jì)協(xié)審單位招標(biāo)文件參考范本,學(xué)校與協(xié)審單位合同范本,全過程審計(jì)小組技術(shù)人員標(biāo)準(zhǔn)組成等。最后,完善全過程審計(jì)的相關(guān)輔助性制度,比如全過程審計(jì)協(xié)審費(fèi)用計(jì)算等,這是全過程審計(jì)工作規(guī)范有序開展的重要保障。

    (二)高校內(nèi)部加強(qiáng)審計(jì)溝通與協(xié)調(diào)

    高校建設(shè)工程全過程審計(jì)工作涉及到學(xué)校審計(jì)部門(審計(jì)處)、協(xié)審單位(事務(wù)所)、學(xué)?;ü芾聿块T(基建處)、施工單位和監(jiān)理單位,部門多,業(yè)務(wù)交往復(fù)雜,即使各方準(zhǔn)確充分理解彼此職責(zé)范圍和分工,相互間需要溝通的信息量也是非常大的。實(shí)際情況是,相關(guān)各方對(duì)于全過程審計(jì)的認(rèn)識(shí)并不完全一致,甚至有較大的差異和誤解,這為原本復(fù)雜的溝通增添了難度。尤其是作為同一學(xué)校內(nèi)部平級(jí)部門的基建處和審計(jì)處,分別在項(xiàng)目建設(shè)和全過程審計(jì)中履行重要職責(zé),負(fù)有主要責(zé)任,既需要密切協(xié)作,又存在固有矛盾,兩者關(guān)系對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和全過程審計(jì)都影響巨大,因此,學(xué)校管理層因其行政管理層級(jí)較高,既要關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)和全過程審計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn),又要在加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上,強(qiáng)化對(duì)全過程審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)和管理,促進(jìn)各方優(yōu)化溝通,團(tuán)結(jié)協(xié)作。

    (三)高校內(nèi)審部門加強(qiáng)對(duì)事務(wù)所的遴選和管理

    全過程審計(jì)的成效在很大程度上取決于事務(wù)所的工作成效,因此,對(duì)事務(wù)所的遴選和管理是高校內(nèi)審部門的重要工作內(nèi)容。優(yōu)質(zhì)的招標(biāo)文件是事務(wù)所遴選工作的關(guān)鍵。在高校建設(shè)工程全過程審計(jì)理論和實(shí)務(wù)工作并不完善的情況下,具體的全過程審計(jì)工作大部分依據(jù)來源于招標(biāo)文件和委托合同,這更凸顯了招標(biāo)文件的重要性。招標(biāo)文件中一般包括招標(biāo)需求、評(píng)標(biāo)辦法和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、合同主要條款,這些是對(duì)擬確定的事務(wù)所的要求、產(chǎn)生辦法的描述,是對(duì)全過程審計(jì)委托關(guān)系雙方職責(zé)的初步界定,也是對(duì)通過招標(biāo)確定的事務(wù)所工作開展的指導(dǎo)和約束,因此必須仔細(xì)推敲,準(zhǔn)確表述,通過招標(biāo)文件將全過程審計(jì)工作的理念予以體現(xiàn),通過招標(biāo)選擇實(shí)力較強(qiáng)的事務(wù)所承擔(dān)全過程審計(jì)協(xié)審工作。

    (四)根據(jù)審計(jì)環(huán)境和審計(jì)目標(biāo)制定合適的審計(jì)方案

    教育部29號(hào)文最后一條為“各部門、各單位的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)建設(shè)工程全過程審計(jì)工作在規(guī)范建設(shè)工程管理、提高投資效益、促進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用,認(rèn)真組織實(shí)施。同時(shí),根據(jù)本意見,結(jié)合本部門本單位的實(shí)際,制定或修訂關(guān)于建設(shè)工程項(xiàng)目全過程審計(jì)的制度或?qū)嵤┺k法?!逼渲?,“規(guī)范建設(shè)工程管理”、“提高投資效益”、“促進(jìn)廉政建設(shè)”是審計(jì)目標(biāo)的宏觀概括,但具體實(shí)現(xiàn)程度必然受制于“本部門本單位實(shí)際”等現(xiàn)實(shí)的審計(jì)環(huán)境。審計(jì)環(huán)境包括學(xué)校自身決策程序,內(nèi)部審計(jì)部門人力資源情況,學(xué)校內(nèi)審部門和建設(shè)部門相互關(guān)系等。高校內(nèi)審部門和協(xié)審事務(wù)所應(yīng)充分溝通、討論、分析全過程審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和本校審計(jì)相關(guān)現(xiàn)狀,共同制定目標(biāo)積極又切實(shí)可行的審計(jì)方案,高質(zhì)高效完成全過程審計(jì)工作。

    (作者單位:杭州電子科技大學(xué))

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