實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋初探

楊霞

審計(jì)全覆蓋就是審計(jì)機(jī)關(guān)在職責(zé)權(quán)力范圍內(nèi)，將所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況納入審計(jì)監(jiān)督，不留監(jiān)督盲區(qū)和死角，做到對審計(jì)對象和范圍的全覆蓋。審計(jì)全覆蓋橫向上看包括對財(cái)政、金融、企業(yè)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等的全覆蓋，從縱向上應(yīng)當(dāng)包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），直至財(cái)政資金使用者的全覆蓋，范圍極其廣泛。正確理解全覆蓋的內(nèi)涵，是提高審計(jì)監(jiān)督水平的重要途徑。

劉家義審計(jì)長認(rèn)為，“全覆蓋”應(yīng)把握好深度、重點(diǎn)、步驟和成效，不能一味追求數(shù)量，要對每個(gè)項(xiàng)目都審深審?fù)?；不是所有領(lǐng)域、所有項(xiàng)目平均用力，而是要確定審計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)注的重點(diǎn)問題；要統(tǒng)籌部署，有計(jì)劃推進(jìn)，確保實(shí)現(xiàn)對重點(diǎn)對象每年審計(jì)一次、其他對象五年至少審計(jì)一次；要在做到審計(jì)覆蓋面“廣”的同時(shí)，力爭反映情況“準(zhǔn)”、查處問題“深”、原因分析“透”、措施建議“實(shí)”。這說明，必須要正確處理好審計(jì)全覆蓋與重點(diǎn)審計(jì)、審計(jì)效果三者之間關(guān)系，特別是在審計(jì)資源有限的客觀條件下，要突出審計(jì)重點(diǎn)，多層次、多方式、多渠道地循序漸進(jìn)推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，適應(yīng)審計(jì)工作新常態(tài)。

一、當(dāng)前審計(jì)全覆蓋面臨的困難和問題

（一）審計(jì)力量弱和任務(wù)重矛盾突出

審計(jì)監(jiān)督全覆蓋必然帶來審計(jì)任務(wù)和工作量的加大，而當(dāng)前地方審計(jì)機(jī)關(guān)普遍感到任務(wù)重、時(shí)間緊、人手少，很多一線審計(jì)人員超負(fù)荷工作。同時(shí)一專多能的復(fù)合型審計(jì)人才缺乏，部分審計(jì)人員在審計(jì)理論、知識(shí)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)技能上有所欠缺，也制約了審計(jì)全覆蓋的效果。

（二）審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部缺乏有效的銜接和協(xié)調(diào)配合機(jī)制

目前，在審計(jì)業(yè)務(wù)開展上還缺乏全國“一盤棋”的思想。審計(jì)監(jiān)督體系中的政府審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)相互之間未做到協(xié)調(diào)配合，尤其是內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的作用未得到有效發(fā)揮。從縣級(jí)以下部門內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)置情況看，許多主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)審機(jī)構(gòu)都是由財(cái)務(wù)人員兼職，缺少專職內(nèi)審機(jī)構(gòu)人員，內(nèi)審機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)良莠不齊，內(nèi)審工作不夠規(guī)范化，沒有和國家審計(jì)機(jī)關(guān)形成合力和資源共享；同時(shí)，社會(huì)審計(jì)人員大多對財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)制度較熟悉，但對國家政策法規(guī)、財(cái)經(jīng)紀(jì)律和當(dāng)前政府審計(jì)要求知之甚少，一些不適合社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)從事的審計(jì)事項(xiàng)，難以通過購買公共服務(wù)的渠道來完成，使之難以形成對國家審計(jì)的有效補(bǔ)充，影響審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（三）被審計(jì)對象協(xié)助和配合不夠

目前一些被審計(jì)對象接受依法審計(jì)意識(shí)欠缺，對審計(jì)工作抵觸，拒絕提供審計(jì)必需的資料，有的協(xié)查單位保密意識(shí)也不足。

二、實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的路徑和方法

（一）加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，提升能力和水平

實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，關(guān)鍵在人、最終靠人。加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)是健全規(guī)范審計(jì)程序和機(jī)制，提高審計(jì)質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的基礎(chǔ)保障。一方面要根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)工作量和人力資源情況，考慮適當(dāng)增加審計(jì)人員，以緩解人員少與任務(wù)重之間的矛盾；另一方面，立足于內(nèi)部挖掘潛力，提高現(xiàn)有人員的工作效率。在完善內(nèi)部考核制度的基礎(chǔ)上，通過進(jìn)一步淡化部門、專業(yè)限制，統(tǒng)一調(diào)配審計(jì)力量，采取大兵團(tuán)作戰(zhàn)、上下左右聯(lián)動(dòng)的審計(jì)方式，科學(xué)配置資源，提高審計(jì)工作效率；此外，還應(yīng)積極創(chuàng)造條件和機(jī)會(huì)，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)人員各項(xiàng)技能培訓(xùn)，提升審計(jì)信息化水平和審計(jì)干部信息化運(yùn)用能力，著力打造復(fù)合型人才，為全面實(shí)施審計(jì)全覆蓋提供有力保障。

（二）掃除監(jiān)督盲區(qū)，夯實(shí)項(xiàng)目計(jì)劃管理

首先，全面排查審計(jì)對象，對管理、分配公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的單位及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對象進(jìn)行全面普查，準(zhǔn)確把握應(yīng)覆蓋情況、已覆蓋情況及其實(shí)時(shí)變化情況，全面掌握審計(jì)對象信息；然后對被審計(jì)單位信息數(shù)據(jù)進(jìn)行整理分類，設(shè)定相應(yīng)的動(dòng)態(tài)管理層級(jí)。通過對獲取的被審計(jì)單位信息數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析，依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)合理取舍后建立被審計(jì)單位基本情況信息數(shù)據(jù)庫。根據(jù)被審計(jì)單位的行業(yè)、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、規(guī)模、預(yù)算級(jí)次等標(biāo)準(zhǔn)，將審計(jì)對象進(jìn)行科學(xué)分類，設(shè)定不同的動(dòng)態(tài)管理層級(jí)，為制定切實(shí)可行的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃提供可靠的參考數(shù)據(jù)；接下來將審計(jì)對象分為重點(diǎn)、一般和微型三大類型。針對不同的審計(jì)對象，確定不同的審計(jì)頻率，實(shí)行長遠(yuǎn)規(guī)劃與年度計(jì)劃相協(xié)調(diào)，對黨委政府關(guān)心、人民群眾關(guān)注、收支規(guī)模較大、發(fā)現(xiàn)問題較為嚴(yán)重、屢審屢犯的重點(diǎn)單位、重點(diǎn)資金和重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行每年審計(jì)；對收支規(guī)模一般、制度較為健全、管理較為規(guī)范的一般單位、一般資金和一般項(xiàng)目兩到三年審計(jì)一次；對微型單位、微小資金和微型項(xiàng)目五年審計(jì)一次，從而積局部覆蓋為整體覆蓋。

（三）創(chuàng)新審計(jì)模式和方法，提升審計(jì)全覆蓋效果

一要綜合運(yùn)用預(yù)算執(zhí)行、專項(xiàng)資金、國有企業(yè)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等審計(jì)與審計(jì)調(diào)查類別，盡可能做到一次進(jìn)點(diǎn)、掃除盲區(qū)。對收支規(guī)模較小的單位、資金和項(xiàng)目，可以采取審計(jì)調(diào)查方式“一網(wǎng)打盡”； 二要適當(dāng)增加統(tǒng)一組織審計(jì)項(xiàng)目的數(shù)量。由審計(jì)署或省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織大型審計(jì)項(xiàng)目開展審計(jì)活動(dòng)，這是最有效率的審計(jì)全覆蓋方式。近年來全國地方政府性債務(wù)審計(jì)、社會(huì)保障資金審計(jì)等大型審計(jì)項(xiàng)目成績不俗，實(shí)現(xiàn)了同一項(xiàng)目、同一時(shí)間、不同區(qū)域、不同審計(jì)人員資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、組織管理整體聯(lián)動(dòng)的效果，也證明了這種組織方式的有效性；三要進(jìn)一步加大審計(jì)結(jié)果公告力度。實(shí)行審計(jì)結(jié)果公告制度，一方面能夠增強(qiáng)政府工作的透明度，另一方面也對潛在或未被納入審計(jì)范圍的不法行為起到警示和震懾作用。

（四）統(tǒng)籌運(yùn)用其它審計(jì)力量，形成審計(jì)監(jiān)督整體合力

一是充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的有效補(bǔ)充和延伸作用。內(nèi)部審計(jì)作為審計(jì)監(jiān)督體系中基礎(chǔ)性、源頭性的自我監(jiān)管機(jī)制，在審計(jì)監(jiān)督體系中發(fā)揮著重要作用，是各單位行政權(quán)力、經(jīng)濟(jì)決策權(quán)力執(zhí)行和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理監(jiān)督的第一道關(guān)口，是自我糾錯(cuò)改正的重要環(huán)節(jié)。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持抓重點(diǎn)、把重心、控源頭，深入到單位重大項(xiàng)目決策、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、公共資源配置、“三公”經(jīng)費(fèi)使用等重點(diǎn)領(lǐng)域，審計(jì)重心向基層一線延伸，審計(jì)著力點(diǎn)向二級(jí)單位下移，堵塞漏洞，完善管理，加固制度的籠子，確保對國家審計(jì)形成有效補(bǔ)充；

二是實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目“購買服務(wù)”，尋求社會(huì)審計(jì)力量支持。在最大限度整合國家審計(jì)內(nèi)部人力資源和充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的基礎(chǔ)上，將那些點(diǎn)多面廣、保密性不強(qiáng)、專業(yè)程度高的審計(jì)項(xiàng)目外包給社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)，以擴(kuò)大一定時(shí)間內(nèi)審計(jì)監(jiān)督的作用面。目前，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的固定資產(chǎn)投資審計(jì)項(xiàng)目大部分已實(shí)施業(yè)務(wù)“發(fā)包”，進(jìn)行審計(jì)項(xiàng)目“外賣”。在操作過程中，審計(jì)機(jī)關(guān)要嚴(yán)格實(shí)行準(zhǔn)入制度，對項(xiàng)目的適用性、社會(huì)組織和專家的執(zhí)業(yè)能力及誠信度認(rèn)真把關(guān)。同時(shí)要加強(qiáng)監(jiān)督管理、質(zhì)量控制和績效考核，確保讓社會(huì)審計(jì)成為國家審計(jì)的有益補(bǔ)充。

（作者單位： 榆林市審計(jì)局）