城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市區(qū)域板塊協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略研究*——以鄭州市為例

河南省社會(huì)科學(xué)院課題組

一、城市區(qū)域板塊協(xié)調(diào)發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的題中應(yīng)有之義

城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)化發(fā)展而呈現(xiàn)的一種自然歷史過(guò)程，其突出標(biāo)志是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，因而體現(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)分工演進(jìn)的長(zhǎng)期過(guò)程。具體到特定區(qū)域或城市而言，由于地理區(qū)位、資源稟賦、歷史文化、發(fā)展階段等方面的諸多不同，各區(qū)域板塊間在發(fā)展功能上往往存在相當(dāng)大的差異。因此，作為以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的新型城鎮(zhèn)化，內(nèi)在地要求各區(qū)域板塊的功能優(yōu)化和完善，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

第一，堅(jiān)持以人為本的必然要求。當(dāng)前，隨著人們收入和生活水平的提高，對(duì)生活質(zhì)量的要求也隨之提高，尤其是對(duì)空氣、環(huán)境、健康、養(yǎng)生等愈加重視。在霧霾等惡劣天氣及“城市病”日益引起廣泛關(guān)注的背景下，能否適應(yīng)這一趨勢(shì)，是對(duì)新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量尤其是城市發(fā)展質(zhì)量和水平的重大考驗(yàn)。

第二，堅(jiān)持綠色發(fā)展的必然要求。黨的十八屆五中全會(huì)指出，要加快建設(shè)主體功能區(qū)，發(fā)揮主體功能區(qū)作為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度的作用，并強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持綠色發(fā)展，形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，規(guī)劃和保護(hù)好城市的“綠肺”，尤其是在城市規(guī)模不斷擴(kuò)張的背景下，必須堅(jiān)持綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，最大化減少對(duì)自然的干擾和損害。

第三，堅(jiān)持文化傳承的必然要求。歷史文化是城市的靈魂，新型城鎮(zhèn)化要保持形態(tài)多樣性、防止千城一面，城市建設(shè)要有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌、民族特點(diǎn)等，必須根據(jù)不同區(qū)域板塊的自然歷史文化稟賦，體現(xiàn)出區(qū)域差異，保護(hù)好文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌，增強(qiáng)歷史文化魅力，全面提升城市內(nèi)在品質(zhì)。

總之，新型城鎮(zhèn)化要求城市發(fā)展的各區(qū)域板塊在整體上功能完善，而不能出現(xiàn)功能缺失尤其是對(duì)資源環(huán)境、文化傳承功能上的漠視乃至無(wú)視。

二、鄭州市區(qū)域板塊協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)狀及思路

作為河南省和中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心城市，鄭州市近年來(lái)著力強(qiáng)化多點(diǎn)支撐，注重均衡發(fā)展，打好各區(qū)域板塊的群體戰(zhàn)，但隨著鄭東新區(qū)、航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)、鄭上新區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)，從目前鄭州全域發(fā)展的各區(qū)域板塊看，鄭州市東、南、西三個(gè)板塊定位清晰、優(yōu)勢(shì)凸顯，以中心城區(qū)為核心，鄭東新區(qū)已具規(guī)模、南部航空港快速崛起、西部鄭上新區(qū)已經(jīng)啟動(dòng)。比較而言，鄭北板塊發(fā)展思路還不甚明晰，獨(dú)特優(yōu)勢(shì)尚未充分彰顯，鄭州市在區(qū)域空間布局上存在“北部缺失”問(wèn)題。

1.鄭北板塊的發(fā)展基礎(chǔ)

鄭北板塊東起中牟縣雁鳴湖景區(qū)，西至鞏義市河洛景區(qū)，南達(dá)連霍高速，北抵黃河中心行政區(qū)界，總面積1164.16平方公里，占全市總面積的15.6％。該板塊生態(tài)文化旅游資源豐富，境內(nèi)有國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家4A級(jí)旅游區(qū)——鄭州黃河風(fēng)景名勝區(qū)（鄭州黃河生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)），面積108平方公里，其中核心區(qū)41.81平方公里。經(jīng)過(guò)多年來(lái)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，鄭北板塊獲得了快速發(fā)展，取得了顯著成效，生態(tài)優(yōu)勢(shì)不斷彰顯，文化積淀逐步挖掘，景區(qū)開(kāi)發(fā)加速推進(jìn)，社會(huì)影響顯著提升，呈現(xiàn)出持續(xù)快速發(fā)展的新局面。

第一，生態(tài)優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步彰顯。近年來(lái)，為改善鄭北板塊的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，增強(qiáng)生態(tài)涵養(yǎng)功能和生態(tài)屏障作用，在河南省委省政府和鄭州市委市政府的大力推動(dòng)下，鞏義市、滎陽(yáng)市、惠濟(jì)區(qū)、金水區(qū)、中牟縣以及黃河生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)管委會(huì)等沿線(xiàn)縣（市、區(qū)）和部門(mén)不斷加大生態(tài)環(huán)境建設(shè)力度，積極實(shí)施了一批生態(tài)環(huán)境建設(shè)重大工程和重點(diǎn)項(xiàng)目，鄭北板塊生態(tài)環(huán)境質(zhì)量顯著改善，生態(tài)涵養(yǎng)功能不斷增強(qiáng)，生態(tài)優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步彰顯。特別是核心景區(qū)——黃河生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)，基本實(shí)現(xiàn)了從單一的綠化栽植向綜合的園林工程轉(zhuǎn)變，初步形成了綠樹(shù)成蔭、花團(tuán)錦簇的生態(tài)環(huán)境建設(shè)新局面，環(huán)境質(zhì)量大幅提升，生態(tài)優(yōu)勢(shì)日益凸顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅黃河生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)自1970年建設(shè)至今，已完成景區(qū)荒山綠化近3萬(wàn)余畝，森林覆蓋率達(dá)到85％以上。

第二，文化積淀進(jìn)一步挖掘。鄭北板塊文化資源豐富，遺址遺跡眾多，文化積淀厚重，黃河文化、河圖洛書(shū)、炎黃結(jié)盟、北宋皇陵、黃河中下游分界碑等文化資源，是中華文明、中國(guó)革命、中華地理的精神標(biāo)識(shí)和自然標(biāo)識(shí)。近年來(lái)，沿線(xiàn)各縣（市、區(qū)）積極實(shí)施歷史文化資源開(kāi)發(fā)保護(hù)工程，文化積淀進(jìn)一步挖掘，文化品位進(jìn)一步提升。鄭州黃河生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)近年來(lái)圍繞黃河文化、文化名人、歷史典籍等資源，開(kāi)發(fā)建設(shè)了炎黃二帝巨塑、黃河母親哺育像等一批重點(diǎn)項(xiàng)目和工程，景區(qū)文化內(nèi)涵和文化品位大幅提升。鞏義市、滎陽(yáng)市、惠濟(jì)區(qū)、金水區(qū)和中牟縣等縣（市、區(qū)），也依托厚重的歷史文化資源，積極謀劃實(shí)施了一批重大工程和項(xiàng)目，建成了虎牢關(guān)旅游區(qū)、官渡古戰(zhàn)場(chǎng)風(fēng)景區(qū)、飛龍頂旅游區(qū)、漢霸二王城風(fēng)景區(qū)等旅游區(qū)，謀劃實(shí)施了西山遺址、滎陽(yáng)古城、壽圣寺雙塔、杜甫故里、潘安故里等遺址遺跡的開(kāi)發(fā)保護(hù)工程，積極推進(jìn)了鞏義廟會(huì)、滎陽(yáng)象棋等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承與創(chuàng)新工作，取得了顯著成效。

第三，景區(qū)開(kāi)發(fā)進(jìn)一步加速。近年來(lái)，鄭北板塊旅游資源開(kāi)發(fā)加快推進(jìn)，景點(diǎn)景區(qū)加速建設(shè)，旅游配套設(shè)施不斷完善，生態(tài)文化旅游品牌的影響力、輻射力不斷增強(qiáng)，沿線(xiàn)景點(diǎn)景區(qū)的美譽(yù)度大幅提升。尤其是黃河生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)近年來(lái)積極推進(jìn)硬件提升、園林綠化提升、噴霧造景和燈光造景等重點(diǎn)工程，切實(shí)加快了景區(qū)道路、電信、餐飲、住宿等旅游配套設(shè)施建設(shè)，景區(qū)形象和品質(zhì)得到較大提升，呈現(xiàn)出全新的發(fā)展面貌。鞏義市、滎陽(yáng)市、惠濟(jì)區(qū)、金水區(qū)、中牟縣等縣（市、區(qū)）景點(diǎn)景區(qū)建設(shè)加速推進(jìn)，康百萬(wàn)莊園、北宋皇陵、紀(jì)信廟等景區(qū)功能不斷完善，杜甫故里、孤柏渡風(fēng)景區(qū)、中牟國(guó)家農(nóng)業(yè)公園等旅游區(qū)正式投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，河洛匯流文化旅游區(qū)、飛龍頂旅游區(qū)、虎牢關(guān)旅游區(qū)、雁鳴湖風(fēng)景區(qū)等加速建設(shè)。

第四，社會(huì)影響進(jìn)一步提升。經(jīng)過(guò)多年來(lái)的開(kāi)發(fā)和建設(shè)，鄭北板塊生態(tài)文化旅游業(yè)快速發(fā)展，生態(tài)文化旅游品牌影響力大幅提升，社會(huì)影響進(jìn)一步提高，已成為鄭州乃至全省旅游業(yè)發(fā)展的名片和王牌。鄭州黃河生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)歷經(jīng)45年的開(kāi)發(fā)建設(shè)，景區(qū)配套設(shè)施不斷完善，區(qū)域影響力和輻射力大幅提升，已成為河南旅游業(yè)發(fā)展的精品景區(qū)和國(guó)內(nèi)外知名的旅游景區(qū)，2002年被國(guó)家旅游局評(píng)為國(guó)家4A級(jí)旅游區(qū)，2005年被國(guó)土資源部批準(zhǔn)成為國(guó)家地質(zhì)公園，2009年被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)晉升為國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，2010年被國(guó)家水利部批準(zhǔn)為國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)，2014年入選“影響世界的中國(guó)文化旅游名景”和中國(guó)旅游總評(píng)榜“年度最具品牌力旅游目的地”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，45年來(lái)，景區(qū)累計(jì)接待參觀游覽人數(shù)2000多萬(wàn)人次，目前景區(qū)年接待游客80萬(wàn)人次，年旅游綜合收入近3000萬(wàn)元。

2.鄭北板塊發(fā)展面臨的主要問(wèn)題

第一，資源環(huán)境面臨被侵蝕的危機(jī)。鄭北板塊相對(duì)優(yōu)越的生態(tài)宜居環(huán)境、巨大的生態(tài)文化旅游開(kāi)發(fā)價(jià)值，以及“生居蘇杭、死葬北邙”的世俗傳說(shuō)，使得這一區(qū)域廣受關(guān)注和重視。一些地方政府和開(kāi)發(fā)商違規(guī)建設(shè)，占用資源開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)項(xiàng)目；一些企業(yè)集團(tuán)和個(gè)人通過(guò)“以租代征”的方式，到處“跑馬圈地”，私搭亂建、違法經(jīng)營(yíng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前私人“圈地”約占整個(gè)邙嶺的80％，而一些村民將土地變墓地，“私下交易”出售賺取利益，目前邙嶺地區(qū)墳頭數(shù)量達(dá)2萬(wàn)多個(gè)，黃河灘涂等土地私自占用現(xiàn)象屢禁不絕。如果對(duì)這種現(xiàn)象不加控制，鄭北板塊將面臨遺址遺跡被侵蝕、資源環(huán)境被破壞、生態(tài)系統(tǒng)被打破的潛在危機(jī)，從而造成無(wú)法挽回的巨大損失。

第二，生態(tài)保護(hù)存在巨大安全隱患。一是這一區(qū)域生態(tài)環(huán)境比較脆弱，植被比較單一，生態(tài)系統(tǒng)極不穩(wěn)定，如果遭到破壞，極易引發(fā)水土流失，造成重大生態(tài)安全事故。二是這一區(qū)域森林覆蓋率高、植被茂盛，同時(shí)是鄭州市陵園和墓地建設(shè)的集中區(qū)，如不能進(jìn)行有效管理，導(dǎo)致無(wú)序燒香祭祖，極易引發(fā)山林大火。三是這一區(qū)域黃河河床普遍高于大堤，形成“懸河”景觀，屬典型的游蕩性河段和洪水多發(fā)性地段，若管理失當(dāng)，容易造成重大安全隱患。四是這一區(qū)域也是鄭州市城市供水的水源地，如果水體受到污染和破壞，居民用水將會(huì)受到很大影響。五是這一區(qū)域景點(diǎn)景區(qū)相對(duì)密集，如不能有效采取安全預(yù)防措施，將給游客生命安全帶來(lái)很大隱患。

第三，景區(qū)景點(diǎn)開(kāi)發(fā)呈現(xiàn)破碎格局。一是由于區(qū)域生態(tài)文化資源分布散亂，且缺乏統(tǒng)一發(fā)展決策、規(guī)劃設(shè)計(jì)、資源配置、扶持政策、項(xiàng)目安排和對(duì)外宣傳，導(dǎo)致一些景區(qū)景點(diǎn)開(kāi)發(fā)盲目無(wú)序，布局十分隨意，分布較為混亂。二是現(xiàn)有旅游開(kāi)發(fā)能量激活不足，多數(shù)景點(diǎn)尚處于待開(kāi)發(fā)狀態(tài)，目前區(qū)域76項(xiàng)生態(tài)文化旅游資源中，處于正在開(kāi)發(fā)和尚未開(kāi)發(fā)的旅游資源共計(jì)41項(xiàng)，占全部資源總量的53.9％。三是在景區(qū)景點(diǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，大多數(shù)景點(diǎn)開(kāi)發(fā)處于中低端水平，配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后，區(qū)域間交通聯(lián)系不暢，尚未形成區(qū)域整體開(kāi)發(fā)效果和精品旅游品牌效應(yīng)，且較少考量時(shí)代特征、區(qū)域背景與文化因子，低水平重復(fù)建設(shè)、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)較為嚴(yán)重。

第四，區(qū)域管理主體多元、相互掣肘。鄭北板塊涉及中牟縣、金水區(qū)、惠濟(jì)區(qū)、滎陽(yáng)市、鞏義市5個(gè)行政區(qū)的13個(gè)鎮(zhèn)、2個(gè)管委會(huì)、2個(gè)辦事處和273個(gè)行政村。由于管理主體多、層級(jí)多和管理交叉等體制性問(wèn)題，導(dǎo)致行政缺位、錯(cuò)位、越位和政出多門(mén)、各自為政、相互扯皮、相互掣肘等現(xiàn)象與問(wèn)題比較突出。僅就鄭州黃河生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)來(lái)說(shuō)，在7平方公里范圍內(nèi)，就涉及黃河水利委員會(huì)、鄭州鐵路局、黃河橋工段、武警部隊(duì)、鄭州市水務(wù)局等多家單位，以及惠濟(jì)區(qū)的多個(gè)行政村、自然村。由于黃河生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)管委會(huì)缺乏有效的執(zhí)法管理權(quán)，對(duì)于區(qū)域內(nèi)一些村民和企業(yè)亂搭亂建，建設(shè)景區(qū)景點(diǎn)和有關(guān)設(shè)施，甚至毀樹(shù)壞林、破山開(kāi)荒、亂倒垃圾等問(wèn)題無(wú)法進(jìn)行有效管理，嚴(yán)重影響了景區(qū)資源的保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用。這種各自為政、相互掣肘的體制狀況，使得鄭北板塊的發(fā)展受到極大制約。

3.鄭北板塊的區(qū)域特質(zhì)

第一，功能定位的特殊性。鄭北板塊是鄭州乃至全省重要的自然、文化遺產(chǎn)資源富集區(qū)，也是重要的生態(tài)涵養(yǎng)空間和生態(tài)綠肺，這一區(qū)域特殊的功能特征決定了其獨(dú)特定位及區(qū)域開(kāi)發(fā)利用的特殊要求。因此，對(duì)于鄭北板塊的開(kāi)發(fā)利用，要依據(jù)資源的重要性、敏感性和適宜性，突出生態(tài)、文化、經(jīng)濟(jì)等綜合功能，在確保生態(tài)環(huán)境資源不被破壞、文化遺址遺跡有效保護(hù)的基礎(chǔ)上，合理確定區(qū)域開(kāi)發(fā)的路徑。為此，必須按照生態(tài)文明建設(shè)的有關(guān)精神和國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)管理工作的要求，堅(jiān)持保護(hù)與傳承并重、開(kāi)發(fā)與利用并舉的原則，著力頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，合理開(kāi)發(fā)思路，明確功能定位，以避免區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)造成生態(tài)文化資源破壞。

第二，產(chǎn)業(yè)選擇的特殊性。鑒于區(qū)域生態(tài)文化旅游資源的珍貴性和脆弱性，鄭北板塊在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中必須有戰(zhàn)略眼光和全局觀念，特別是要有“生態(tài)傳承文化、開(kāi)發(fā)讓步生態(tài)”的意識(shí)，堅(jiān)守生態(tài)紅線(xiàn)，妥善處理區(qū)域開(kāi)發(fā)與各方的利益關(guān)系，產(chǎn)業(yè)發(fā)展要符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，符合風(fēng)景區(qū)保護(hù)要求，防止生態(tài)被資本侵蝕、文化被利益裹挾。要突出分區(qū)管理，根據(jù)生態(tài)文化資源分布和區(qū)域發(fā)展特征，合理劃分生態(tài)保護(hù)區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、旅游建設(shè)區(qū)等功能分區(qū)，并采取差異化的產(chǎn)業(yè)政策，進(jìn)行分區(qū)調(diào)控。同時(shí)，鑒于目前黃河風(fēng)景區(qū)的管理機(jī)構(gòu)以及旅游觀賞、游客咨詢(xún)、餐飲娛樂(lè)等功能都在風(fēng)景區(qū)內(nèi)，導(dǎo)致景區(qū)過(guò)于擁擠和雜亂，亟須將相關(guān)功能疏散至風(fēng)景區(qū)外圍，以減輕國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的資源負(fù)荷。

第三，開(kāi)發(fā)時(shí)序的特殊性。鄭北板塊生態(tài)文化旅游資源豐富但十分脆弱，一旦遭到破壞，往往是不可逆的，即便能夠修復(fù)也需要很長(zhǎng)時(shí)間。因此，推進(jìn)鄭北板塊發(fā)展，必須站在歷史發(fā)展的高度，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，妥善處理近期實(shí)際與遠(yuǎn)景目標(biāo)的矛盾，統(tǒng)一規(guī)劃，分步實(shí)施，走可持續(xù)發(fā)展之路。要統(tǒng)籌旅游景點(diǎn)和生態(tài)環(huán)境對(duì)旅游發(fā)展速度、規(guī)模及檔次的承載能力，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)與保護(hù)相結(jié)合的原則，把環(huán)境保護(hù)、資源綜合開(kāi)發(fā)和生態(tài)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，既要強(qiáng)化對(duì)旅游資源、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)文化的有效保護(hù)，避免對(duì)其造成不可恢復(fù)的損害；又要通過(guò)對(duì)生態(tài)文化資源的合理利用，謀求更大、更好、更快的發(fā)展，以發(fā)展促保護(hù)。同時(shí)，要重視對(duì)文物古跡的保護(hù)與修繕，新建建筑物要與周?chē)沤ㄖ鄥f(xié)調(diào)。

第四，評(píng)價(jià)導(dǎo)向的特殊性。鄭北板塊生態(tài)文化資源厚重的特質(zhì)，決定了這一區(qū)域發(fā)展的評(píng)價(jià)導(dǎo)向必須強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益并重，在某種程度上要堅(jiān)持生態(tài)效益優(yōu)先。同時(shí)，由于這一區(qū)域是多種資源的有機(jī)綜合體，這種綜合資源不可分割，其價(jià)值不僅大大高于各單項(xiàng)資源的價(jià)值，也高于各單項(xiàng)資源價(jià)值的簡(jiǎn)單疊加，所以只有實(shí)行統(tǒng)一管理，才能科學(xué)、合理地配置各類(lèi)資源，充分發(fā)揮資源的綜合性功能，避免造成資源破壞。因此，對(duì)于這一區(qū)域相關(guān)地區(qū)和部門(mén)的考核評(píng)價(jià)，要把生態(tài)環(huán)境建設(shè)、文化資源保護(hù)、區(qū)域協(xié)同發(fā)展等作為主要內(nèi)容納入考核評(píng)價(jià)體系，對(duì)于區(qū)域涉及的縣（市、區(qū)）主要領(lǐng)導(dǎo)同志和有關(guān)部門(mén)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，并作為干部提拔任用的重要依據(jù)。

第五，建設(shè)管理的特殊性。從自然人文資源和地形地貌上來(lái)看，鄭北板塊生態(tài)文化旅游資源緊密相連，地形地貌大體相同，是一個(gè)完整的不可分割的有機(jī)整體，如果分裂開(kāi)來(lái)，不僅不利于生態(tài)文化旅游資源的高效開(kāi)發(fā)利用，而且容易帶來(lái)一些諸如惡性競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)、無(wú)序開(kāi)發(fā)等矛盾和問(wèn)題，影響整個(gè)區(qū)域的持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)于這類(lèi)地區(qū)和這類(lèi)問(wèn)題的處理，河南省內(nèi)外已進(jìn)行了一些有益探索，形成了一些比較好的經(jīng)驗(yàn)，如整合金水區(qū)、中牟縣等區(qū)縣的部分區(qū)域而形成的鄭東新區(qū)，以及武漢東湖風(fēng)景區(qū)的統(tǒng)一管理等。要積極借鑒省內(nèi)外發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，積極整合鄭北區(qū)域資源，著力打破條塊分割，切實(shí)做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，形成強(qiáng)大的區(qū)域發(fā)展合力，助推區(qū)域走向良性發(fā)展格局。

4.鄭北板塊的戰(zhàn)略定位

第一，世界一流的黃河文化旅游目的地。以鄭州黃河生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)為主體，整合鄭州北部沿黃板塊生態(tài)、文化和旅游資源，按照發(fā)展決策、規(guī)劃設(shè)計(jì)、資源配置、政策扶持、項(xiàng)目安排、品牌推介“六統(tǒng)一”的要求，整體推進(jìn)鄭州北部沿黃板塊文化旅游資源開(kāi)發(fā)，完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施，開(kāi)發(fā)特色旅游產(chǎn)品，規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，全面提升旅游管理和服務(wù)水平。

第二，鄭州沿黃生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)帶。依托鄭州北部沿黃板塊區(qū)位、交通、文化、生態(tài)等優(yōu)勢(shì)，以建設(shè)國(guó)家級(jí)生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)為目標(biāo)，加快推進(jìn)生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極培育生態(tài)旅游、文化創(chuàng)意、會(huì)議、休閑度假、體育旅游、養(yǎng)老商住、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代畜牧業(yè)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)林業(yè)等新興業(yè)態(tài)，打造鄭州沿黃生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)帶，建成河南省獨(dú)具特色的新型生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

第三，大鄭州都市區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略支點(diǎn)。按照大鄭州都市區(qū)建設(shè)的總體要求，將鄭州北部沿黃河板塊納入統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)管理，理順體制，創(chuàng)新機(jī)制，推進(jìn)鄭北板塊核心層、主體層與外圍層聯(lián)動(dòng)發(fā)展，建設(shè)以生態(tài)、休閑、養(yǎng)生、旅游為主要功能的鄭州黃河生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)帶，形成大鄭州都市區(qū)建設(shè)的北部戰(zhàn)略支撐。

第四，綠色低碳宜居宜業(yè)生態(tài)新城。堅(jiān)持生態(tài)為本、環(huán)境優(yōu)先，在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)，推進(jìn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，建設(shè)低碳經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，探索人與自然和諧相處的文明發(fā)展之路，使鄭州北部沿黃河板塊成為鄭州乃至全國(guó)人民休閑娛樂(lè)度假的美麗花園。

第五，鄭（州）新（鄉(xiāng)）焦（作）協(xié)同發(fā)展聯(lián)結(jié)帶。按照建設(shè)大鄭州都市區(qū)的要求，完善鄭州黃河生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)帶的交通、通信、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)化休閑、養(yǎng)生、娛樂(lè)、旅游等服務(wù)功能，推動(dòng)鄭新沿黃生態(tài)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)和鄭焦生態(tài)旅游區(qū)共建，形成鄭州向北與新鄉(xiāng)焦作對(duì)接、促進(jìn)三市協(xié)同發(fā)展的聯(lián)結(jié)帶。

三、在加快新型城鎮(zhèn)化中促進(jìn)城市區(qū)域板塊協(xié)調(diào)發(fā)展的思考

通過(guò)對(duì)鄭北板塊之于鄭州大都市區(qū)建設(shè)特殊功能的分析，可以管窺在加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中促進(jìn)城市區(qū)域板塊協(xié)調(diào)發(fā)展的共性問(wèn)題。對(duì)此，要從推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、提高城市發(fā)展品位的戰(zhàn)略高度加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，并超越現(xiàn)行行政管理區(qū)劃的限制，進(jìn)行更高層次的制度與機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化政府承擔(dān)相應(yīng)發(fā)展責(zé)任和市場(chǎng)有效配置經(jīng)營(yíng)資源的“雙輪驅(qū)動(dòng)”。

1.深化對(duì)城市區(qū)域板塊主體功能的認(rèn)識(shí)

順應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展新理念新趨勢(shì)，充分認(rèn)識(shí)各區(qū)域板塊在各自特殊功能上的重要性、緊迫性、特殊性，站在推動(dòng)城市科學(xué)發(fā)展和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的全局和戰(zhàn)略高度，全面審視和謀劃各板塊發(fā)展的突破口、切入點(diǎn)和抓手，深刻認(rèn)識(shí)充分發(fā)揮各板塊功能的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)要求，圍繞各板塊主體功能，積極培育新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

2.強(qiáng)化城市發(fā)展各區(qū)域板塊的定位

在把握城市發(fā)展各區(qū)域板塊主體功能的基礎(chǔ)上，明確各板塊的發(fā)展定位，打造不同的功能組團(tuán)。如對(duì)鄭北板塊，要以推動(dòng)鄭州區(qū)域協(xié)同發(fā)展為目標(biāo)，對(duì)黃河鄭州段南岸進(jìn)行整體規(guī)劃，將同類(lèi)質(zhì)資源統(tǒng)一規(guī)劃和開(kāi)發(fā)，保障黃河生態(tài)，發(fā)展黃河旅游，提升區(qū)域品質(zhì)，打造一個(gè)高水平的、綜合性的、以生態(tài)為主的，兼具文化、旅游、休閑、產(chǎn)業(yè)和低密度居住等功能的綠色低碳宜居宜業(yè)生態(tài)新城。要大力發(fā)展生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)，并將其作為加強(qiáng)大氣污染防治的重要途徑來(lái)謀劃、作為重要支柱產(chǎn)業(yè)來(lái)培育，形成生態(tài)、文化、旅游三者相互促進(jìn)的格局。

3.突出城市區(qū)域板塊協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)難點(diǎn)

堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，加大區(qū)域生態(tài)保護(hù)和建設(shè)力度，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與污染防治并重，強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)，建立多層次、多功能、立體化的生態(tài)體系，打造市區(qū)生態(tài)長(zhǎng)廊和生態(tài)屏障。要堅(jiān)持文化立本，加強(qiáng)文化傳承創(chuàng)新，強(qiáng)化生態(tài)文化旅游資源整合，打造統(tǒng)一的文化品牌。要堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)為基，構(gòu)建生態(tài)文化旅游全產(chǎn)業(yè)鏈，以文化為靈魂、旅游為主體、商貿(mào)為動(dòng)力，加快發(fā)展與生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高的交通運(yùn)輸、住宿、餐飲等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，努力發(fā)展生態(tài)文化旅游特色的商貿(mào)會(huì)展、高端養(yǎng)老、文化創(chuàng)意、信息資訊等新型服務(wù)業(yè)，積極促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、涉外服務(wù)業(yè)等業(yè)態(tài)發(fā)展。要堅(jiān)持產(chǎn)城融合，推進(jìn)生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)化與城鎮(zhèn)化融合發(fā)展，以生態(tài)文化旅游促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，以城鎮(zhèn)化優(yōu)化生態(tài)文化旅游環(huán)境。

4.創(chuàng)新城市區(qū)域板塊協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制

針對(duì)區(qū)域板塊協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，大膽創(chuàng)新突破，從根本上理順體制機(jī)制，為各板塊協(xié)調(diào)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保障。如對(duì)于鄭北板塊，可以在借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，實(shí)行“三個(gè)圈層”的空間結(jié)構(gòu)模式和管理模式。在核心層，采取準(zhǔn)一體化管理模式，調(diào)整區(qū)域內(nèi)相關(guān)村落隸屬關(guān)系，管委會(huì)對(duì)區(qū)域內(nèi)所有景區(qū)統(tǒng)一進(jìn)行行政、人事、財(cái)務(wù)等方面的管理，對(duì)景區(qū)內(nèi)所有旅游資源予以整合；在主體層，采取緊密型雙重管理模式，各景點(diǎn)歸屬關(guān)系不變，管委會(huì)對(duì)其負(fù)有主要的組織與管理協(xié)調(diào)職能，對(duì)旅游帶各景點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)；在外圍層，采取松散型雙重管理模式，各景區(qū)仍主要由當(dāng)?shù)卦泄芾聿块T(mén)負(fù)責(zé)具體管理工作，景區(qū)管理通過(guò)建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)“六統(tǒng)一”：統(tǒng)一發(fā)展決策、統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、統(tǒng)一資源配置、統(tǒng)一扶持政策、統(tǒng)一項(xiàng)目安排、統(tǒng)一對(duì)外宣傳。

5.完善城市區(qū)域板塊協(xié)調(diào)發(fā)展的政策體系

加強(qiáng)政策配套，促進(jìn)政策配套銜接，對(duì)涉及產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展的交通、旅游設(shè)施等項(xiàng)目，要加快審批并盡快開(kāi)工建設(shè)；對(duì)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)旅游項(xiàng)目，在新增用地計(jì)劃指標(biāo)安排上要給予傾斜。要推進(jìn)開(kāi)放發(fā)展，繼續(xù)加大財(cái)政對(duì)產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展的投入，全面落實(shí)國(guó)家支持旅游業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，積極打造生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展投融資平臺(tái)，創(chuàng)新PPP等融資模式，大力吸收社會(huì)資本。要營(yíng)造良好環(huán)境，加大對(duì)區(qū)域板塊協(xié)調(diào)發(fā)展的宣傳力度，營(yíng)造各相關(guān)主體和廣大干部群眾理解發(fā)展、支持發(fā)展、參與發(fā)展的良好氛圍。

［1］中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015-11-04.

［2］國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-03-17.

［3］河南省人民政府關(guān)于加快旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見(jiàn)［EB/OL］.河南省人民政府網(wǎng)，http://www.henan.gov.cn/zwgk/system/2014/06/08/010478581.shtml，2014-05-15.

［4］鄔曉霞.多中心空間開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略研究——以大鄭州都市區(qū)為例［J］.地域研究與開(kāi)發(fā)，2011，（5）.