農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、征地制度與農(nóng)民利益關(guān)系研究

■ 宋茂華教授 杜明才教授 陳 茜博士 丁健軍教授（、湖北文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院 湖北襄陽 44054 、荊楚理工學(xué)院湖北荊門 448000）

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農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、征地制度與農(nóng)民利益關(guān)系研究

■ 宋茂華1教授 杜明才1教授 陳 茜1博士 丁健軍2教授（1、湖北文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院 湖北襄陽 441054 2、荊楚理工學(xué)院湖北荊門 448000）

內(nèi)容摘要：本文指出了我國現(xiàn)行征地制度存在的缺陷：征地范圍過寬，征地目標(biāo)泛化；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理；征地過程中土地收益分配不合理。并且從產(chǎn)權(quán)的視角分析了造成我國征地制度缺陷的原因：農(nóng)地所有權(quán)主體模糊，產(chǎn)權(quán)界定不清，農(nóng)民承包地的轉(zhuǎn)讓權(quán)受到嚴(yán)格限制，收益權(quán)得不到法律的保障。最后，提出了完善我國現(xiàn)行征地制度、保護(hù)農(nóng)民利益的對策和建議。

關(guān)鍵詞：土地征用制度 農(nóng)地產(chǎn)權(quán) 農(nóng)民利益

引言

隨著工業(yè)化與城市化進(jìn)程的加快，對土地的需求急劇增加，導(dǎo)致大量農(nóng)村土地被征用，變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地。與此同時，因征地問題引發(fā)的社會矛盾逐漸顯露，并且日趨尖銳。2006年，據(jù)中央財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，因征地問題引發(fā)的農(nóng)村群體事件已經(jīng)占全國農(nóng)村群體性事件的65%以上，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。矛盾的根源是現(xiàn)行征地制度，農(nóng)民普遍反映現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，征地目標(biāo)泛化，征地補(bǔ)償費(fèi)分配操作缺乏規(guī)范，農(nóng)民缺乏知情權(quán)與參與權(quán)，對現(xiàn)有征地制度大多持不滿意態(tài)度（錢忠好，2007）。

文獻(xiàn)綜述

對我國現(xiàn)行的征地制度，學(xué)者們見仁見智，提出了許多看法。王小映（2003）認(rèn)為我國現(xiàn)行征地制度存在征地目標(biāo)泛化、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、征地程序不規(guī)范等缺陷，趙金龍、何玲（2007）認(rèn)為，我國征地困境的成因是：以行政手段確定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以合理化，以集體所有制為名的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度使征地問題復(fù)雜化、以“大政府”為特征的管理體制難以保證政府合理征地；史清華等（2011）認(rèn)為，沒有實(shí)現(xiàn)程序公平才是現(xiàn)行征地制度的根本缺陷。但是，現(xiàn)有研究大多未能將現(xiàn)行征地制度與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)合起來。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行征地制度的缺陷以及農(nóng)民利益受損與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不盡合理密切相關(guān)。因此，本文擬對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排與現(xiàn)行征地制度缺陷之間的內(nèi)在聯(lián)系做初淺探討，提出一個“重新構(gòu)建農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、改革征地制度、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益”的理論框架。

我國征地制度存在的問題

（一）征地范圍過寬且征地目標(biāo)泛化

雖然《憲法》、《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用”，但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有對公共利益做出明確的界定，“公共利益”內(nèi)涵不清，為政府濫用征地權(quán)創(chuàng)造了條件，導(dǎo)致政府征地范圍從公共利益項(xiàng)目擴(kuò)張到許多非公共利益項(xiàng)目。征地實(shí)踐中，一些經(jīng)營性項(xiàng)目用地也動用政府征地權(quán)獲得用地，政府征地行為已經(jīng)偏離公共利益目標(biāo)。

（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

主要表現(xiàn)為以下幾個方面：其一，征地補(bǔ)償費(fèi)偏低。我國征地補(bǔ)償費(fèi)嚴(yán)重偏低，并且實(shí)行一次性支付補(bǔ)償費(fèi)的方法，沒有考慮物價上漲等因素對被征地農(nóng)戶生活帶來的影響，無法保證農(nóng)戶土地被征收后生活水平不下降；征地補(bǔ)償費(fèi)低還導(dǎo)致用地成本低，土地價格不能反映我國土地資源的稀缺程度，帶來土地資源的粗放利用和浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重；其二，征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方法不科學(xué)。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)通常按照被征土地原用途前三年平均年產(chǎn)值最高不超過30倍計(jì)算，這種計(jì)算方法沒有考慮到土地的利用方式、種植制度、種植作物的類型以及土地專用后的市場價值，沒有充分考慮土地的生產(chǎn)要素功能、社會保障功能等給農(nóng)民帶來的利益；其三，缺乏對土地所有權(quán)的補(bǔ)償。農(nóng)村土地歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，作為村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，農(nóng)戶讓渡了自己的土地所有權(quán)，應(yīng)該獲得補(bǔ)償，但是，現(xiàn)行征地制度缺乏對農(nóng)地所有權(quán)的補(bǔ)償。

(三)征地過程中土地收益分配不合理

主要表現(xiàn)為以下兩個方面：其一，征地補(bǔ)償費(fèi)分配不合理，農(nóng)民獲得的比例偏低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國征地補(bǔ)償費(fèi)用分配中，農(nóng)民只得5%-10%，村集體得25%-30%，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）得60%-70%（“經(jīng)濟(jì)體制改革動態(tài)跟蹤與改革建議”課題組，2010）；其二，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地后土地增值收益分配不合理。土地價值是由土地未來收益的凈現(xiàn)值決定，土地收益又取決于土地用途，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，會帶來土地收益的增加，發(fā)生土地增值。王小映等（2006）將農(nóng)地轉(zhuǎn)用產(chǎn)生的土地增值分為兩部分：一部分是在土地征收環(huán)節(jié)政府以稅費(fèi)形式取得的土地增值收益，即初次增值；另一部分是在土地供應(yīng)環(huán)節(jié)政府通過用地者支付的土地受讓價款或者土地出讓金取得的土地增值收益，即二次增值。根據(jù)王小映等人的統(tǒng)計(jì)，政府稅費(fèi)收入即初次增值收益占當(dāng)?shù)仄骄恋厝〉脙r格的比例，東、中、西部地區(qū)分別為48.5%、41.9%、35.8%；二次增值收益中，每平方米土地增值收益，東、中、西部地區(qū)分別為149.8元、123.6元、75.2元，占土地供應(yīng)價格的比例分別為69.2%、73.2%、55.6%；而政府獲得的二次增值收益占比，東、中、西部地區(qū)分別為74.4%、74.5%、26.6%，剩下部分為開發(fā)商獲得?？梢?，巨大的土地增值收益被各級政府以各種稅費(fèi)的形式獲取，剩下部分被政府和開發(fā)商獲得，農(nóng)民和村集體無法分享農(nóng)地轉(zhuǎn)用的巨額增值收益。

(四)征地程序缺乏公開和透明且失地農(nóng)民不能有效參與

程序公正是結(jié)果公平的制度保障。我國征地制度的實(shí)踐表明，政府征地程序缺失，在土地利用規(guī)劃、公共利益確認(rèn)、制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，未能廣泛聽取被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的意見，農(nóng)民缺乏參與征地過程的渠道，導(dǎo)致公共利益的審查、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，都是由政府單方面決定。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國土地政策綜合改革課題組”的調(diào)查資料表明，征地補(bǔ)償方案確定過程中，只有22.4%的農(nóng)戶表示當(dāng)?shù)卣痛逦瘯藛T開會并且上門征求過意見；21.5%表示僅僅開會聽取意見；48.1%表示征地前沒有聽取意見；8%的表示“不了解當(dāng)時情況”。在征地過程中，32.2%的家庭積極參加相關(guān)村民代表大會并表達(dá)意見，39.7%的家庭沒有參加但委托別人參加，19.7%表示沒有召開會議（國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國土地政策綜合改革課題組”，2006）。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、征地制度缺陷與農(nóng)民利益

第一，農(nóng)地所有權(quán)主體模糊，產(chǎn)權(quán)界定不清，農(nóng)民缺乏維護(hù)土地權(quán)益的制度基礎(chǔ)。所有權(quán)界定清晰與否，是產(chǎn)權(quán)清晰的重要標(biāo)志。巴澤爾認(rèn)為，如果產(chǎn)權(quán)界定不清，沒有被充分界定的產(chǎn)權(quán)就留在了“公共領(lǐng)域”。我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定不清，所有權(quán)主體模糊，農(nóng)地資源開發(fā)與利用中的“巴澤爾困境”（離開了清楚界定并得到良好執(zhí)行的產(chǎn)權(quán)制度，人們必將竟相攫取稀缺的經(jīng)濟(jì)資源和機(jī)會）就不可避免：當(dāng)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非，土地用途改變帶來價值大幅度提高，引發(fā)相關(guān)利益群體激烈的攫取行為。我國農(nóng)村土地承包法律規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民基于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，通過承包合同等形式，按人口或勞動力比例平均分配獲得土地，依法擁有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)?，F(xiàn)行法律賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有農(nóng)地所有權(quán)，村委會擁有依法對集體土地發(fā)包和調(diào)整的權(quán)力，農(nóng)民擁有承包經(jīng)營權(quán)。

但是，集體是什么？誰代表存集體經(jīng)濟(jì)組織行使農(nóng)地所有權(quán)？《土地管理法》規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理…”，我國農(nóng)村村民自治的實(shí)踐表明，行使這項(xiàng)經(jīng)營管理權(quán)能的主體大多是村委會。當(dāng)政府征用農(nóng)民的承包地時，政府會就征地范圍、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題與農(nóng)地所有者代表——村委會談判，普通農(nóng)民參與征地決策的權(quán)利被剝奪，農(nóng)民的土地權(quán)益掌控在村委會手中。在我國現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)下，村委會具有雙重身份：一方面，村委會是全體村民的代理人，村委會與村民之間形成了委托-代理關(guān)系；另一方面，現(xiàn)行行政管理體制使村委會成為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在農(nóng)村事實(shí)上的代理人，并且鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府權(quán)力滲透到農(nóng)村，決定著村委會成員的去留。農(nóng)民的土地權(quán)利能否得到有效維護(hù)取決于村委會能否代表農(nóng)民利益與政府談判，而保證村委會能夠代表農(nóng)民利益則必須滿足以下條件：

其一，一般來說，全體村民有能力對村委會的行為形成有效監(jiān)督。但是下列原因卻導(dǎo)致村民未能很好地監(jiān)督村委會的行為：村民和村委會之間擁有的信息不對稱，監(jiān)督難度大；監(jiān)督村委會的行為成本高，而收益屬于全體村民，個人獲取的收益低；監(jiān)督過程中的“搭便車”行為削弱了監(jiān)督效果。監(jiān)督村委會的行為需要監(jiān)督者個人支付監(jiān)督成本，而收益卻歸全體村民所有，因此理性的村民會選擇“搭便車”，放棄監(jiān)督。

其二，作為具有雙重代理身份的村委會，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和農(nóng)民的利益發(fā)生沖突時，能夠選擇代表農(nóng)民的利益。村委會的選擇偏向取決于農(nóng)民與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對代理人的約束強(qiáng)度和代理人個人的效用函數(shù)。但是，上述關(guān)于農(nóng)民對村委會代理行為監(jiān)督缺失的分析證明了農(nóng)民對村委會的約束強(qiáng)度較弱，而另一方面，隨著鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府權(quán)力對村集體經(jīng)濟(jì)組織的滲透，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府實(shí)際控制著村委會成員和村支書的去留，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對村委會的約束強(qiáng)度高于分散的農(nóng)民全體。因此，當(dāng)村民和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府產(chǎn)生利益出沖突時，村委會會選擇站在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府一邊，這也符合村委戶成員個人的效用函數(shù)。筆者在江蘇、甘肅等地農(nóng)村就此問題的調(diào)查證明了這一論斷，86%的村民認(rèn)為在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和農(nóng)民的利益發(fā)生沖突時，村委會代表鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的利益。因此，當(dāng)政府征地行為導(dǎo)致土地價值大幅度提升時，各級政府、村委會和農(nóng)民為了攫取這部分利益展開激烈的“產(chǎn)權(quán)博弈”，在政府與農(nóng)民的博弈中，農(nóng)民始終處于弱勢，而村委會又不能代表農(nóng)民利益參與博弈，農(nóng)民就失去了維護(hù)其土地權(quán)益的制度基礎(chǔ)。

第二，農(nóng)民承包地的轉(zhuǎn)讓權(quán)受到嚴(yán)格限制，導(dǎo)致農(nóng)民不能獲得土地用途改變產(chǎn)生的增值收益。產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性是實(shí)現(xiàn)稀缺資源從效率低的用途流向高效率用途的有效保證，從而在市場機(jī)制的作用下實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托改進(jìn)。對產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)讓性的不當(dāng)限制會影響價格機(jī)制發(fā)揮正常作用、降低資源配置效率。在工業(yè)化和城市化的過程中，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)主體能夠在多大程度上分享農(nóng)地轉(zhuǎn)為他用引起的增值，是由農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度——特別是農(nóng)地權(quán)利的轉(zhuǎn)讓制度決定的（周其仁，2004）?！掇r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t”，“承包方依法取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)”，“受讓方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定保護(hù)土地，禁止改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途”，“受讓方應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”。

現(xiàn)行的法律、法規(guī)將農(nóng)民擁有的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)限定在農(nóng)業(yè)用途，農(nóng)地流轉(zhuǎn)還要承擔(dān)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系等政治責(zé)任，并且對受讓方的資格進(jìn)行了明確的限制，使得農(nóng)民的承包地不能流向效率更高的領(lǐng)域，妨礙了農(nóng)民最大化土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。如果農(nóng)地改變農(nóng)業(yè)用途，流向收益更高的工業(yè)、商業(yè)等領(lǐng)域，承包農(nóng)戶的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)就不再得到法律的保護(hù)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，必須經(jīng)過政府征收環(huán)節(jié)，將農(nóng)民集體所有的土地變?yōu)閲宜?，再由政府以協(xié)議轉(zhuǎn)讓、“招拍掛”等形式出讓國有土地使用權(quán)，農(nóng)民沒有買賣自己土地的權(quán)力。這一制度安排要求農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地必須以土地國有化為基礎(chǔ)，國家征用是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的唯一合法途徑，政府成為農(nóng)地轉(zhuǎn)讓一級市場唯一合法主體。政府的壟斷地位和擁有的行政強(qiáng)制力，使其可以排斥市場機(jī)制配置土地資源，壓低土地價格，降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)民承包地的產(chǎn)權(quán)租金變?yōu)樾姓?quán)力租金。

第三，農(nóng)地使用權(quán)受到嚴(yán)格限制，導(dǎo)致收益權(quán)得不到法律保障。產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利束，包括占有、使用、處分和收益的權(quán)利，占有、使用和處分等權(quán)利都是圍繞收益權(quán)這一目的進(jìn)行的。如果收益權(quán)得不到法律的有效保護(hù)，就不能充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵約束功能，損害產(chǎn)權(quán)所有者的利益。我國《物權(quán)法》將農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)利界定為“用益物權(quán)”，但是，現(xiàn)行的法律、法規(guī)卻對農(nóng)民承包地的這項(xiàng)權(quán)利沒有給予充分保護(hù)。

我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地，任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。法律賦予每個集體經(jīng)濟(jì)組織成員天然擁有承包地的權(quán)利。與此同時，對于承包地收益的分配，取消農(nóng)業(yè)稅之前，學(xué)術(shù)界將國家相關(guān)政策總結(jié)為“交夠國家的、留足集體的，剩下的都是自己的”。自2006年6月1日全面取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民即獲得經(jīng)營承包土地產(chǎn)生的全部收益，農(nóng)民的收益權(quán)得到充分實(shí)現(xiàn)。但是，《農(nóng)村土地承包法》同時規(guī)定，承包方“不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)”。這項(xiàng)規(guī)定將農(nóng)民的承包地用途限制在農(nóng)業(yè)，農(nóng)民獲取的土地收益也僅限于經(jīng)營農(nóng)業(yè)的收益。國家法律、法規(guī)只保護(hù)農(nóng)民將土地用于農(nóng)業(yè)用途獲取收益的權(quán)利。當(dāng)農(nóng)地改變用途，用作非農(nóng)建設(shè)用地時，農(nóng)民的土地使用權(quán)隨之被剝奪，收益權(quán)也就失去了法律保護(hù)。國家法律、法規(guī)的這項(xiàng)規(guī)定造成政府征地補(bǔ)償限于土地用于農(nóng)業(yè)用途時農(nóng)民獲取的收益。當(dāng)農(nóng)地用于非農(nóng)建設(shè)，產(chǎn)生巨額增值收益時，由于缺乏國家法律、法規(guī)的保護(hù)，農(nóng)民和村集體不能分享土地專用產(chǎn)生的巨額增值收益。

征地制度改革與農(nóng)民利益保護(hù)

（一）尊重農(nóng)民擁有的農(nóng)地用益物權(quán)并建立與此相適應(yīng)的征地補(bǔ)償制度

經(jīng)過30多年的改革，我國基本形成了“兩權(quán)分離”的城鄉(xiāng)土地制度。國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)是我國土地公有制得以實(shí)現(xiàn)的兩個基本法律制度（靳相木，2008），在保持國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)的同時，發(fā)展出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等土地用益物權(quán)。征地制度改革必須遵守兩個基本法律制度，正視設(shè)立于農(nóng)村集體所有土地之上的土地用益物權(quán)，尊重和保護(hù)農(nóng)民擁有的承包地用益物權(quán)，在國家征收農(nóng)民土地時，土地用益物權(quán)必須成為土地征用權(quán)的標(biāo)的，讓土地承包經(jīng)營權(quán)人成為土地征用的相對人并享有相關(guān)權(quán)利，并且在用益物權(quán)制度的基礎(chǔ)上界定農(nóng)村集體所有土地上農(nóng)民擁有的權(quán)利，確定征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。因此，未來征地制度改革的重點(diǎn)應(yīng)該從單純“提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”向“尊重農(nóng)民的土地物權(quán)”轉(zhuǎn)變，因?yàn)槿魏螁渭兲岣哒鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、剝奪農(nóng)民獲取土地增值收益的征地補(bǔ)償，都缺乏對農(nóng)民土地用益物權(quán)這一權(quán)利的保護(hù)。根據(jù)用益物權(quán)的基本原理，所有人一旦為非所有人在其所有物上設(shè)立了用益物權(quán)，除期限屆滿和用益物權(quán)人違反物權(quán)契約的情形外，所有人是不能收回用益物權(quán)的。農(nóng)村土地征收是政府運(yùn)用公共權(quán)力強(qiáng)制消滅設(shè)立于集體土地上的用益物權(quán)，因此應(yīng)該對土地被征收農(nóng)民因失去用益物權(quán)而蒙受的損失給予補(bǔ)償；并且農(nóng)地征收帶來土地用途的改變，引起土地市場價價值的提高，而土地市場價值提高，部分來源于農(nóng)民放棄農(nóng)地用益物權(quán)的代價。因此，征地制度改革應(yīng)該確保農(nóng)地用益物權(quán)主體獲取土地增值收益、參與征地決策的權(quán)利，以維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

（二）建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場

打破政府對土地一級市場的壟斷，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入土地一級市場的機(jī)制，允許符合土地利用總體規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場流通；取消對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)交易特別是土地流轉(zhuǎn)的不合理限制，賦予農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)合法流轉(zhuǎn)的權(quán)利，明確規(guī)定農(nóng)戶有將自己的承包地向非農(nóng)用途流轉(zhuǎn)的權(quán)利，探索土地承包經(jīng)營權(quán)出租、抵押、入股等土地流轉(zhuǎn)方式，促進(jìn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)合理流動；建立“同地、同價、同權(quán)”的城市國有土地和農(nóng)村集體土地使用制度，盡量縮小城市國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地之間的價格差額；建立和完善農(nóng)村土地確權(quán)、登記和頒證制度，依法保障農(nóng)民的土地權(quán)利；建設(shè)包括咨詢、代理、土地價格評估、仲裁等土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)，為建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場提供制度保障。

（三）嚴(yán)格區(qū)分公益性與非公益性征地

將政府的征地權(quán)嚴(yán)格限定在公益性范圍內(nèi)，嚴(yán)格界定公益性目的的范圍，借鑒國外關(guān)于“公共利益”界定的經(jīng)驗(yàn)，合理確定我國的公共利益內(nèi)涵，限制政府征地權(quán)利的濫用；對于非公共利益的征地，必須引入市場機(jī)制，由用地單位按照土地的市場價格直接從農(nóng)民手中購買；逐步完善土地交易市場，建立農(nóng)村土地價格發(fā)現(xiàn)機(jī)制；法律必須保障農(nóng)民有平等參與土地交易談判的權(quán)利，確保農(nóng)民能夠分享農(nóng)地轉(zhuǎn)用之后的增值收益。

（四）完善征地程序且確保農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)異議的權(quán)利

農(nóng)民作為農(nóng)村集體土地的所有者（作為村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員而享有農(nóng)地所有權(quán)）、承包地的使用者，擁有對自己土地使用用途轉(zhuǎn)換的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。因此，必須改革現(xiàn)行制度，確保農(nóng)民上述權(quán)利的實(shí)現(xiàn)：建立完整的征地方案確定、聽證和評議程序；建立征地方案審核程序；確定征地審核機(jī)關(guān)，行使對征地范圍的確定、征地目的是否符合公共利益用途等進(jìn)行審核的權(quán)利；完善征地實(shí)施程序；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定、補(bǔ)償額度、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償費(fèi)分配等的決定，必須有農(nóng)民代表參加，建立征地補(bǔ)償聽證制度，賦予農(nóng)民代表異議權(quán)。

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宋茂華（1970-），男 ，湖北荊門人，湖北文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院教授，管理學(xué)博士，研究方向：農(nóng)村組織與制度。

杜明才（1963-）男，湖北天門人，湖北文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院教授，研究方向：農(nóng)村社會問題。

陳茜（1984-），女，浙江臺州人，湖北文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：國際貿(mào)易。

丁健軍（1968-），男，湖北荊門人，荊楚理工學(xué)院教授，研究方向：農(nóng)村社會問題。

作者簡介：

中圖分類號：◆F126

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

基金項(xiàng)目：▲湖北科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目，編號2015BDF042；教育部人文社科項(xiàng)目，編號14YJAZH 016；湖北省哲學(xué)社會科學(xué)重大項(xiàng)目，編號15zd036；湖北省教育廳重點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目編號13D 110；湖北文理學(xué)院政治學(xué)學(xué)科重點(diǎn)項(xiàng)目，ZD2015013