抗日戰(zhàn)爭時期人民軍隊(duì)制度建設(shè)的回顧與思考

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一、抗日戰(zhàn)爭時期我軍制度建設(shè)的形成與發(fā)展

抗戰(zhàn)時期，我軍的制度建設(shè)初步形成了以加強(qiáng)黨對軍隊(duì)絕對領(lǐng)導(dǎo)制度為核心，涵蓋領(lǐng)導(dǎo)指揮體制和組織編制、軍事工作制度、政治工作制度、紀(jì)律法制工作制度、后勤工作制度等內(nèi)容的相對完整的體系。

(一)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制和組織編制。在領(lǐng)導(dǎo)指揮體制上，1937年8月下旬，中共中央政治局洛川會議決定成立新的中共中央革命軍事委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)八路軍、新四軍和其他抗日武裝。29日，中共中央決定在中央革命軍事委員會下成立前方分會(后改稱華北軍分會)，領(lǐng)導(dǎo)八路軍的全面工作；12月24日，成立中共中央軍委新四軍分會，領(lǐng)導(dǎo)新四軍全面工作。實(shí)行中央軍委領(lǐng)導(dǎo)下的各級軍政委員會制度。根據(jù)1937年8月1日《中央組織部關(guān)于改編后黨及政治機(jī)關(guān)的組織的決定》，八路軍、新四軍在師以及獨(dú)立行動的部隊(duì)中設(shè)立不公開的軍政委員會，作為中共在該部隊(duì)的最高軍政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。到1941年2月，中央軍委頒布《軍政委員會條例》和《關(guān)于各級軍政委員會人員之批準(zhǔn)權(quán)限的規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)定了在團(tuán)級以上單位成立軍政委員會作為每一級的集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。進(jìn)入戰(zhàn)略相持階段后，為粉碎日軍殘酷的“總體戰(zhàn)”， 1942年9月1日，中共中央作出《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，明確要求各根據(jù)地實(shí)行黨政軍民一元化領(lǐng)導(dǎo)，并對黨政軍民及上下左右各組織間關(guān)系作了調(diào)整和統(tǒng)一，從組織上保證了全黨全軍的集中統(tǒng)一。

在組織編制上，部隊(duì)改編后實(shí)行八路軍總部下的師、旅、團(tuán)和新四軍軍部下的支隊(duì)、大隊(duì)編制，同時在抗日根據(jù)地實(shí)行軍區(qū)、軍分區(qū)和縣大隊(duì)體制，使部隊(duì)更加精干，指揮更為靈便。此后，針對相持階段的嚴(yán)重困難，中共中央軍委于1941年11月正式提出：抗日根據(jù)地內(nèi)實(shí)行主力軍、地方軍和人民武裝三結(jié)合的武裝力量體制。以發(fā)展地方軍和人民武裝為主，主力軍采取“精兵政策”。據(jù)此，八路軍、新四軍普遍實(shí)行主力軍地方化和地方軍群眾化，先后頒布執(zhí)行《關(guān)于精兵簡政的指示》《華中局關(guān)于部隊(duì)編制決定》等規(guī)定，使主力軍與地方軍的比例在山區(qū)達(dá)到2∶1，在平原達(dá)到1∶1。至1943年底，精兵簡政工作基本結(jié)束。實(shí)踐證明，三結(jié)合的武裝力量體制是這一時期實(shí)行人民戰(zhàn)爭最有效的組織形式，對于克服困難，戰(zhàn)勝敵頑夾擊具有重要意義。毛澤東在黨的七大總結(jié)建軍經(jīng)驗(yàn)時對此予以肯定，指出：“如果沒有這種正確的劃分……要戰(zhàn)勝敵人也是不可能的?！?《毛澤東選集》，第3卷，1040頁，北京，人民出版社，1991。進(jìn)入抗戰(zhàn)后期，八路軍、新四軍開始逐漸由分散的游擊戰(zhàn)向集中較大兵力的正規(guī)戰(zhàn)過渡。1945年8月，中央軍委決定八路軍、新四軍主力脫離分散游擊狀態(tài)，分甲乙丙三等，組成團(tuán)或旅或師，變成超地方性的正規(guī)野戰(zhàn)兵團(tuán)或地方兵團(tuán)。其中，野戰(zhàn)兵團(tuán)以縱隊(duì)為基本戰(zhàn)略單位，采取三三制，每個縱隊(duì)轄3～5個旅(師)，每師(旅)轄3個團(tuán)。這標(biāo)志著八路軍、新四軍在體制編制上完成了由地方化向正規(guī)化的轉(zhuǎn)變。

(二)軍事工作制度。規(guī)范軍事訓(xùn)練制度。1939～1940年，八路軍、新四軍發(fā)展迅猛。針對新成分大量增加、沒有集中時間進(jìn)行整訓(xùn)等問題，中共中央北方局和八路軍總部分別于1939年2月、6月和1940年2月，三次發(fā)出整軍訓(xùn)令，要求開展以“五大技術(shù)”*五大技術(shù)，即射擊、投彈、刺殺、爆破和土工作業(yè)。為主，以游擊戰(zhàn)術(shù)和攻堅(jiān)戰(zhàn)術(shù)為輔的軍事訓(xùn)練。1941年頒發(fā)的《中央關(guān)于建軍問題的決定》規(guī)定，必須及時爭取時機(jī)整理訓(xùn)練，奠定正規(guī)化的基礎(chǔ)。游擊隊(duì)一開始組成，便要立刻建立黨的核心，訓(xùn)練新黨員，在發(fā)展過程中逐漸建立各種制度。*參見《中國人民解放軍政治工作史教學(xué)研究資料》，335頁，北京，國防大學(xué)訓(xùn)練部編印，1987。1944年7月1日，中共中央再次發(fā)出《關(guān)于整訓(xùn)軍隊(duì)的指示》，以制度的形式對整訓(xùn)的內(nèi)容和練兵方法作出具體規(guī)定，把練兵運(yùn)動推向了高潮。

制定兵役法律制度?？箲?zhàn)時期，各抗日民主根據(jù)地十分重視兵役法規(guī)的制定和完善。僅陜甘寧邊區(qū)的主要兵役法規(guī)就有《陜甘寧邊區(qū)抗日自衛(wèi)軍組織條例》《陜甘寧邊區(qū)政府抗日軍人優(yōu)待條例》等，逐步形成了以志愿兵役制為基礎(chǔ)，民兵制度、優(yōu)撫制度等相配套的兵役法律制度，有效保證了部隊(duì)的政治純潔與兵員素質(zhì)。

完善獎懲制度。各部隊(duì)在《紀(jì)律條令》規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際，細(xì)化獎懲規(guī)定。比如，1941年10月24日，八路軍兵站部公布《兵站人員獎懲條例》，對獎懲方法作出詳細(xì)規(guī)定。1942年5月，新四軍頒布《軍暫行獎懲軍律》。這些具體獎懲制度的制定和完善，為抗戰(zhàn)條件下鼓舞士氣、嚴(yán)明軍紀(jì)發(fā)揮了重要作用。

(三)政治工作制度。確定政治工作三大原則?？箲?zhàn)時期，我軍高度重視把軍隊(duì)政治工作實(shí)踐上升到制度經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。1937年9月29日，毛澤東在《國共合作成立后的迫切任務(wù)》一文中首次將官兵一致、軍民一致作為革命軍隊(duì)政治工作的原則提出來。10月25日，毛澤東在《和英國記者貝特蘭的談話》中，提出官兵一致、軍民一致、瓦解敵軍和寬待俘虜是“八路軍政治工作的基本原則”*《毛澤東選集》，第2卷，379頁。，并全面闡述了其思想內(nèi)涵。1938年5月，毛澤東在《論持久戰(zhàn)》一文中，正式將官兵一致、軍民一致、瓦解敵軍確定為“軍隊(duì)政治工作的三大原則”*《毛澤東選集》，第2卷，512頁。。三大原則是我軍軍隊(duì)建設(shè)和政治工作經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，是政治工作全面發(fā)展并日臻成熟的重要標(biāo)志之一。

確立黨委會制度。全國抗戰(zhàn)爆發(fā)后，部隊(duì)設(shè)立軍政委員會，具有與黨委制相似的特點(diǎn)和作用，但是在實(shí)踐中，軍政委員會較之黨委制仍存在一定的缺陷。它沒有建立起自上而下的黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體系，只管大政方針，不管具體黨務(wù)，同部隊(duì)基層黨組織的關(guān)系不明確。這一現(xiàn)象直到1942年10月頒布《政治委員工作條例》，才得以糾正。黨的七大，特別強(qiáng)調(diào)軍隊(duì)中黨委制的健全問題，中央隨后頒布了我軍歷史上第一部完整的關(guān)于黨委制建設(shè)的條例——《中國人民解放軍黨委會條例(草案)》，首次用比較完備的軍內(nèi)法規(guī)形式，規(guī)定了軍隊(duì)黨委建設(shè)的各項(xiàng)內(nèi)容，從而使黨委制逐步走上了制度化規(guī)范化的軌道。

恢復(fù)政治委員和政治機(jī)關(guān)制度。政治委員制度于1937年10月首先在八路軍的三個師得以恢復(fù)。10月24日，中共中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)黨在軍隊(duì)中領(lǐng)導(dǎo)的決定》，正式恢復(fù)政治委員和政治機(jī)關(guān)原有制度。與此同時，中央軍委重新恢復(fù)了軍委總政治部和各級政治部。1938年12月，中央軍委批準(zhǔn)頒發(fā)《國民革命軍第十八集團(tuán)軍暫行工作條例(草案)》，從法規(guī)上進(jìn)一步明確了政治委員的地位和職權(quán)。1942年10月重新修訂頒布的《中國國民革命軍第十八集團(tuán)軍政治工作條例(草案)》，對政治委員的指揮方式進(jìn)行了補(bǔ)充，重申政治部就是中國共產(chǎn)黨在軍隊(duì)的工作機(jī)關(guān)。同年，中央軍委又再次修訂頒發(fā)《政治委員工作條例》，使政治委員制度更趨完善。這些規(guī)定的頒布執(zhí)行，加強(qiáng)和改善了一度削弱的軍隊(duì)政治工作。正如譚政所說：“八路軍的政治工作所以能做得生動活潑，取得顯著成績，是與堅(jiān)持這兩項(xiàng)制度直接相關(guān)的。”*中國人民解放軍歷史資料叢書編審委員會：《八路軍·回憶史料》(3)，6頁，解放軍出版社，北京，1988。

(四)紀(jì)律法制工作制度。制定軍事司法制度。為適應(yīng)團(tuán)結(jié)抗戰(zhàn)和部隊(duì)作戰(zhàn)的需要，八路軍軍事審判機(jī)構(gòu)做出調(diào)整，由紅軍時期的軍事裁判所改為軍法處，并制定頒布《第八路軍軍法處工作條例草案》，對各級軍法處的職權(quán)作出具體規(guī)定。此外，為鞏固根據(jù)地抗日民主政權(quán)，各邊區(qū)政府還制定了大量的軍事刑事法規(guī)，比如《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期懲治漢奸條例》《陜甘寧邊區(qū)軍民訴訟暫行條例》等，明確了軍事司法管轄，對維護(hù)穩(wěn)固根據(jù)地政權(quán)發(fā)揮了重大作用?？箲?zhàn)時期的軍事法制建設(shè)是中國軍事法制走向現(xiàn)代化非常重要的一步。

修訂完善紀(jì)律條令?？箲?zhàn)時期，我軍先后3次修改頒布《紀(jì)律條令》。1939年5月，針對當(dāng)時部隊(duì)改編后深入敵后、高度分散進(jìn)行游擊戰(zhàn)爭的實(shí)際，八路軍留守處參謀處頒布《紀(jì)律條例(草案)》，鞏固了部隊(duì)紀(jì)律，防止了自由散漫等不良現(xiàn)象的滋生。1942年2月重新修訂頒布《紀(jì)律條令(草案)》，內(nèi)容更加詳備，而且更注重用語的規(guī)范性和適用的程序性。1943年10月，八路軍留守兵團(tuán)第3次修改頒布《紀(jì)律條令(草案)》。這部條令很好地延續(xù)了上一代條令的主要內(nèi)容，有關(guān)懲戒條目更加具體，也更加符合部隊(duì)實(shí)際。

與土地革命時期相比，這一時期各種軍紀(jì)規(guī)章不僅在數(shù)量上有較大增加，而且在內(nèi)容上也日臻完善，在量和質(zhì)上的飛躍，標(biāo)志著我軍正規(guī)化建設(shè)邁向新的階段。

(五)后勤工作制度?？箲?zhàn)初期，八路軍、新四軍按改編要求各自建立了獨(dú)立的后勤管理體系，頒布了《財(cái)政預(yù)計(jì)(決)算及開支制度》《糧秣預(yù)計(jì)(決)算及保障分配制度》等一系列新的制度。進(jìn)入戰(zhàn)略相持階段，各抗日根據(jù)地后勤保障受敵破壞嚴(yán)重，管理混亂、違犯紀(jì)律等現(xiàn)象時有發(fā)生。為此，軍委要求以極大的精力抓規(guī)章制度建設(shè)，力促后勤工作步入正規(guī)。1940年2月，中央軍委發(fā)出《關(guān)于開展生產(chǎn)運(yùn)動的指示》，從制度上要求各根據(jù)地展開生產(chǎn)自救。此后，又接連發(fā)布《關(guān)于兵工建設(shè)的指示》《八路軍、新四軍供給工作條例》等相關(guān)法規(guī)，不斷規(guī)范后勤管理。轉(zhuǎn)入反攻階段，隨著部隊(duì)建設(shè)的發(fā)展，后勤工作制度逐步走向正規(guī)化、標(biāo)準(zhǔn)化。比如，1943年2月由中央軍委試行《八路軍、新四軍供給工作條例》，歷經(jīng)二年不斷充實(shí)修改，最終于1945年正式形成了完整系統(tǒng)的《第18集團(tuán)軍暫行供給法規(guī)》。由于普遍地加強(qiáng)了制度監(jiān)督，這一時期各部隊(duì)生產(chǎn)節(jié)約運(yùn)動成效明顯增強(qiáng)，為戰(zhàn)略反攻積蓄了力量?？箲?zhàn)時期后勤裝備制度建設(shè)主要是圍繞部隊(duì)供給、財(cái)務(wù)管理、軍工生產(chǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生等展開的。這些制度的貫徹執(zhí)行，有力緩解了戰(zhàn)時條件下部隊(duì)供給矛盾，基本滿足了作戰(zhàn)需要。

二、抗日戰(zhàn)爭時期我軍制度建設(shè)的主要特點(diǎn)

(一)目標(biāo)歸屬上的根本性。從建立與維護(hù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的實(shí)際出發(fā)，強(qiáng)化黨對軍隊(duì)的絕對領(lǐng)導(dǎo)，是抗戰(zhàn)時期我軍制度建設(shè)的根本立足點(diǎn)。在紅軍改編的命令中，中央軍委就強(qiáng)調(diào)“各師改編為國民革命軍后，必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，“保證紅軍在改編后成為共產(chǎn)黨的黨軍”。*《中國人民解放軍軍史》編寫組：《中國人民解放軍軍史》，第2卷，391頁，北京，軍事科學(xué)出版社，2011。此后，我軍在維護(hù)和鞏固抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的方針策略下，始終堅(jiān)持獨(dú)立自主原則，恢復(fù)政治委員、政治機(jī)關(guān)制度，設(shè)置軍政委員會制度，實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，建立健全黨委制度，把從制度上堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對軍隊(duì)的絕對領(lǐng)導(dǎo)作為根本核心，貫穿于奪取抗戰(zhàn)勝利的每一步，并最終在黨的六屆六中全會上升華為“我們的原則是黨指揮槍，而決不允許槍指揮黨”*《毛澤東選集》，第2卷，547頁。這一建軍根本原則?？箲?zhàn)勝利的偉大實(shí)踐再次證明，黨對軍隊(duì)絕對領(lǐng)導(dǎo)制度的健全與落實(shí)，既是人民軍隊(duì)的生存之根，更是中國革命的力量之源和勝利之本。

(二)適用范圍上的通聯(lián)性?？箲?zhàn)時期，軍隊(duì)建設(shè)和抗日民主政權(quán)建設(shè)密不可分，軍事制度建設(shè)也隨之呈現(xiàn)出顯著的軍政合一特征。比如:在領(lǐng)導(dǎo)體制上，紅軍改編后實(shí)行的軍政委員會制度，就是一個典型的抗戰(zhàn)時期軍政合一性質(zhì)的政權(quán)組織形式，全面領(lǐng)導(dǎo)著地方和部隊(duì)的建設(shè)。再比如，各抗日民主政權(quán)與軍事機(jī)關(guān)往往聯(lián)合發(fā)布“決定”，等等。究其原因，抗日根據(jù)地民主政權(quán)的一切建設(shè)都是圍繞抗日民族大業(yè)來進(jìn)行的，在嚴(yán)酷的斗爭形勢面前，軍事利益與國家利益、民族利益高度一致。因此，這一時期軍事制度的建設(shè)，不僅立足于維護(hù)軍隊(duì)自身紀(jì)律和正規(guī)秩序，更著眼于理順軍政軍民關(guān)系，提高武裝力量的有效組織，從而把人民群眾中蘊(yùn)藏的各種戰(zhàn)爭力量完全調(diào)動起來，充分發(fā)揮了人民戰(zhàn)爭的巨大威力。

(三)形式內(nèi)容上的多樣性?？箲?zhàn)時期制定和頒布的軍事法規(guī)制度，數(shù)量多，內(nèi)容也更豐富，幾乎涵蓋現(xiàn)代軍事制度各領(lǐng)域。初步形成了以中央軍委為主體的人民軍隊(duì)制度的立法體系，其形式和內(nèi)容表現(xiàn)出一定的廣泛性和系統(tǒng)性。此外，由于形勢所迫和地域限制，各抗日根據(jù)地也都是按照中共中央、中央軍委的指示精神，從各自的實(shí)際情況和需要出發(fā)來制定軍事制度法規(guī)，盡管數(shù)量多寡不一，名稱不盡一致，但內(nèi)容上彼此學(xué)習(xí)、相互借鑒，使軍事制度在統(tǒng)一中呈現(xiàn)出多樣性和豐富性。

三、抗日戰(zhàn)爭時期我軍制度建設(shè)的時代局限

(一)游擊習(xí)氣和軍閥主義傾向帶來的干擾。1937年7月22日，彭德懷在《紅軍改編的意義和今后工作報告大綱》中提出要重視“游擊隊(duì)的習(xí)氣，如缺乏工作的計(jì)劃性、經(jīng)常性，不愛護(hù)公物，各種工作系統(tǒng)不健全”的問題。進(jìn)入相持階段后，八路軍總部領(lǐng)導(dǎo)多次指出“要使制度鞏固，必須克服游擊主義”*陳浩良編著：《左權(quán)軍事年譜和文摘》，216頁，北京，軍事科學(xué)出版社，1988。。軍閥主義傾向的存在更是嚴(yán)重干擾了八路軍的制度建設(shè)。紅軍改編后，一些人不愿意嚴(yán)格接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，甚至“輕視黨和政治工作，建立個人系統(tǒng)，忽視群眾利益，侮辱戰(zhàn)士等等”*中央檔案館編：《中共中央文件選集》，第10冊，306頁，中共中央黨校出版社，1985。。到1944年底，毛澤東還告誡大家“中國軍閥軍隊(duì)的軍閥主義習(xí)氣在我們軍隊(duì)里的影響，仍然是存在的”*《毛澤東軍事文集》，第2卷，741頁，北京，軍事科學(xué)出版社、中央文獻(xiàn)出版社，1993。，并提出在1945年的整訓(xùn)中要通過軍事整訓(xùn)與政治整訓(xùn)并重加以解決?？梢?，游擊習(xí)氣和軍閥主義傾向在長期的抗戰(zhàn)中一直影響著我軍的作戰(zhàn)訓(xùn)練，制約著軍隊(duì)的制度建設(shè)。

(二)高度分散的游擊戰(zhàn)爭環(huán)境增加了難度。太原失守后，八路軍“全部轉(zhuǎn)入敵后，由正規(guī)軍分散進(jìn)行游擊戰(zhàn)，由正面的正規(guī)戰(zhàn)轉(zhuǎn)入敵后的游擊戰(zhàn)，由集中指揮到分散指揮”*《彭德懷軍事文選》，82頁，北京，中央文獻(xiàn)出版社，1988。。這種分散雖然是為了適應(yīng)特殊的戰(zhàn)爭局勢而主動實(shí)行的戰(zhàn)略變化，但“由正規(guī)軍分散成游擊隊(duì)，由集中指揮到分散指揮，在質(zhì)量上則可能引起某些退步”*《彭德懷軍事文選》，85頁。。特別是1941年3月后，侵華日軍在華北實(shí)行所謂“治安強(qiáng)化”運(yùn)動，連續(xù)的“蠶食”和“掃蕩”使敵后根據(jù)地被分割得支離破碎，八路軍的作戰(zhàn)環(huán)境更加惡化，“正規(guī)軍不能不更多分散，甚至分散到以班、排、連為單位，進(jìn)行游擊戰(zhàn)爭?！?《彭德懷軍事文選》，152頁。在這樣的情況下，部隊(duì)統(tǒng)一的教育訓(xùn)練都難以保證，制度建設(shè)難免受到制約。

(三)部隊(duì)擴(kuò)大迅速致成分復(fù)雜帶來的影響。全面抗戰(zhàn)初期，八路軍、新四軍發(fā)展迅猛，到1940年底已達(dá)50萬余人。在大量增長的兵員中，成分日益復(fù)雜。據(jù)1939年《一二九師發(fā)展與整理新部隊(duì)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)》中記述，新增加的部隊(duì)以收編爛隊(duì)伍為最多，至少占當(dāng)時八路軍部隊(duì)的1/3。這些隊(duì)伍中“老土匪頭子、舊軍官、兵痞、流氓、土匪等，差不多占主要數(shù)量”，“極大部分不能作戰(zhàn)，八路軍的制度、黨的工作、軍政教育、供給制度等是談不上的”。*中國人民解放軍政治學(xué)院政治工作教研室編：《軍隊(duì)政治工作歷史資料》，第4冊，524～525頁，1982。此外，蔣介石對我軍的組織控制和思想滲透緊抓不放，改編后的環(huán)境“給了它的活動與外界不良影響的傳入以更多的便利”*中央檔案館編：《中共中央文件選集》，第10冊，302頁。，特別是政治工作制度的削弱使得“外來的影響，特別是軍閥軍隊(duì)的影響的容易侵入”，以至侵害紅軍的光榮傳統(tǒng)。*中央檔案館編：《中共中央文件選集》，第10冊，304頁。

由此可見，這一時期我軍制度建設(shè)在適應(yīng)抗日戰(zhàn)爭特殊戰(zhàn)爭要求并取得較大發(fā)展的同時，也受到當(dāng)時特定條件、環(huán)境的影響與制約，帶有戰(zhàn)爭年代軍事制度建設(shè)的局限性。