全球氣候治理機制的變與不變

王學(xué)東

經(jīng)過兩周堅苦卓絕的談判，備受世人矚目的巴黎氣候大會最終落幕，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》近200個締約方達成了一個長31頁包含29項條款的新協(xié)定——《巴黎協(xié)定》。根據(jù)新達成的氣候協(xié)定，與會國家一致同意控制溫室氣體排放，以確保全球平均升溫不超過2℃，并努力爭取將升溫控制在1.5℃內(nèi)，從而避免“更災(zāi)難性的氣候變化后果”?！栋屠鑵f(xié)定》還就減緩與適應(yīng)問題、損失和損害、資金、能力建設(shè)和透明度等要素達成初步的一致意見。協(xié)定指出，發(fā)達國家應(yīng)繼續(xù)帶頭，努力實現(xiàn)減排目標(biāo)，發(fā)展中國家則應(yīng)依據(jù)不同的國情繼續(xù)強化減排努力。資金方面，協(xié)定規(guī)定發(fā)達國家應(yīng)協(xié)助發(fā)展中國家，在減緩和適應(yīng)兩方面提供資金資源。根據(jù)協(xié)定，各方將以“自主貢獻”的方式參與全球應(yīng)對氣候變化行動，其中的187個國家早已提交了自主貢獻文件。協(xié)定還就此建立起一個準(zhǔn)核查機制以及后續(xù)跟蹤機制，要求各國應(yīng)每五年上調(diào)一次承諾，以便隨著時間的推移而提高目標(biāo)。

可以說，《巴黎協(xié)定》是一份全面、平衡、相對有力度、有一定法律效力的協(xié)議。各方對于此次達成的新協(xié)定都給予積極評價?？傮w而言，該協(xié)定在氣候變化問題的總體目標(biāo)、責(zé)任區(qū)分、資金技術(shù)等多個核心焦點上取得一定的進展，被認(rèn)為是氣候談判過程中歷史性的轉(zhuǎn)折點，為全球氣候治理機制的延續(xù)提供了有力的支撐。

一、中國引領(lǐng)全球氣候治理機制

巴黎氣候大會從一開始就受到了全球的高度重視，世界各國領(lǐng)導(dǎo)人紛紛表示支持。相比于讓人翹首以盼而又失望至極的哥本哈根氣候會議（2009年COP15），巴黎氣候新協(xié)定的通過可謂是“成績斐然”。究其原因，主要是以中國為首的發(fā)展中國家為了全球氣候問題的治理，為了人類可持續(xù)的發(fā)展，做出了巨大的貢獻與承諾。在巴黎氣候大會開幕式上，中國國家主席習(xí)近平提出了對新的氣候協(xié)定的殷切期望，希望有關(guān)各方能夠認(rèn)真對待，克服困難，本著對人類的未來負(fù)責(zé)任的態(tài)度來審議新的協(xié)議草案，以期達成一個“全面、均衡、有力、有約束力、適用于所有各方的協(xié)議”。中國的倡議反映了最大多數(shù)人的心聲，指引著全球氣候治理的方向。

早在今年6月30日，中國就向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處正式遞交了新的減排貢獻方案。中國方案包括5個具體目標(biāo)，即：2014年11月《中美氣候變化聯(lián)合聲明》中宣布的二氧化碳排放于2030年左右達到峰值，并且盡量使這一目標(biāo)提前;2030年非化石能源目標(biāo)達到20%左右的既有承諾;在此基礎(chǔ)上，明確提出的碳排放強度下降目標(biāo)，以2005年為基準(zhǔn)年，在2030年下降60%-65%;森林蓄積量目標(biāo)，比 2005年增加45億立方米左右;以及氣候適應(yīng)目標(biāo)，在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水資源等重點領(lǐng)域和城市、沿海、生態(tài)脆弱地區(qū)形成有效抵御氣候變化風(fēng)險的機制和能力，逐步完善預(yù)測預(yù)警和防災(zāi)減災(zāi)體系。

在巴黎氣候談判過程中，中國代表團本著“認(rèn)真負(fù)責(zé)、積極合作、理性務(wù)實、面向未來”的態(tài)度來引領(lǐng)氣候談判，確保達成新的氣候協(xié)定以延續(xù)全球氣候治理機制。一方面，對于發(fā)達國家不承擔(dān)責(zé)任的態(tài)度既據(jù)理力爭，又耐心說服;另一方面，對于某些具有氣候變化脆弱性的發(fā)展中國家的不切實際的要求既表示理解，又理性疏導(dǎo)。中國代表團在巴黎氣候談判中的所作所為，顯示了中國應(yīng)對氣候變化的決心。同時，中國以身作則，通過南南合作的方式對其他發(fā)展中國家提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持。中國的積極姿態(tài)與表現(xiàn)，也因此贏得了全世界的廣泛贊譽。從世界眾多的智庫與學(xué)術(shù)評價機構(gòu)公布的數(shù)據(jù)來看，在多項綜合評價當(dāng)中，與過去相比，中國的排名不斷前進，有的甚至進入了上一個階梯。就連一貫喜歡批評中國氣候政策的西方媒體，也為中國在氣候問題上所持的立場與積極政策而折服，認(rèn)為中國邁上了“綠色進步”的進程。

實際上，多年來中國在積極參與國際氣候談判的同時，一直致力于新能源的發(fā)展，為世界新能源發(fā)展做出了巨大貢獻。最近這十年，我國水力發(fā)電增加了2.57倍，風(fēng)電裝機增加了90倍，光伏發(fā)電增加了400倍，現(xiàn)在我國可再生能源的裝機占全球總量的25%。正因為我國開拓式的發(fā)展，使全球可再生能源的制造成本降低了50%，大家都認(rèn)為這是中國做出的貢獻。此次巴黎氣候大會上有些國家講，今年全球經(jīng)濟在增長，但是溫室氣體并沒有增加，這就是中國做出的巨大貢獻。而中國政府在溫室氣體減排行動上的堅定立場，是推動全球氣候治理的最好保證。

二、《巴黎協(xié)定》的執(zhí)行前景

聯(lián)合國氣候變化巴黎大會成功通過了《巴黎協(xié)定》，為2020年后全球合作應(yīng)對氣候變化問題指明了方向和目標(biāo)。但是，對于氣候新協(xié)議的執(zhí)行前景，很多研究者并不樂觀，認(rèn)為只怕是“年年歲歲花相似，歲歲年年人不同”。有研究表明，通過對185個國家1990—2004年間在氣候領(lǐng)域的談判與履約行為跟蹤研究顯示：西方國家在氣候領(lǐng)域的很多承諾其實并不一定算數(shù)，其中，西方國家的政黨制度甚至成為西方政府拒絕履約的一個擋箭牌。美國拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》、加拿大簽署之后撤出《京都議定書》就是很好的例證。就連作為《京都議定書》東道主國家的日本，溫室氣體減排承諾的履約結(jié)果也讓人失望至極。而澳大利亞盡管主動實施碳稅政策，結(jié)果卻因為工黨的下臺而失敗。

更為重要的是，新的《巴黎協(xié)定》依然沒有能夠徹底、干凈地解決一直困擾全球氣候治理機制的幾個問題。首先，全球升溫的控制目標(biāo)線為2℃，同時致力于向1.5℃邁進。這一點會引起氣候變化脆弱的國家及其集團（以小島國家與低地國家為主）的強烈不滿。其次，綠色氣候基金的錢從何而來？富裕國家當(dāng)年許諾的從2020年起，每年不少于1000億美元的補償基金的可靠性依然沒有定論;而且，主要采取貸款形式還是贈予形式，尚無定論。第三，溫室氣體減排的透明度與可信度問題，主要涉及三可問題（MRV），即可測量的、可報告的、可證實的，這“三可”實施難度非常大。第四，也是至為關(guān)鍵的問題，就是“區(qū)別”問題。1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》以及《京都議定書》中所提倡的“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”，演化為巴黎氣候大會的“共同但有區(qū)別責(zé)任以及各自能力”?；赝麣v史，京都?xì)夂驎h之后，聯(lián)合國氣候會議的談判形成了一個傳統(tǒng)：每次氣候會議結(jié)束，與會代表都認(rèn)為下一次應(yīng)該有所不同，結(jié)果是下一次并沒有什么不同。為了走出氣候談判的困境，需要一種新型的氣候協(xié)議作為談判的框架。其實從《京都議定書》誕生之日起，抱怨聲一直不斷，甚至很多人認(rèn)為，京都機制才是造成氣候談判困境的根源。無論是學(xué)術(shù)界還是非政府組織，都提出了很多替代性方案。但研究的結(jié)果是，盡管京都機制并不完美，但是沒有任何一種替代方案比京都機制更為優(yōu)秀?！栋屠鑵f(xié)定》是世界各國在關(guān)鍵點上通力合作邁出的重要一步，但這僅僅是一個起點，而遠非終點。

三、氣候變化領(lǐng)域的深層次國際博弈

氣候變化領(lǐng)域存在著所謂的“吉登斯悖論”問題——人們都意識到了問題的存在，但是在解決問題的路徑與方式方面猶豫不決、甚至視而不見。但是，“吉登斯悖論”并不能很好地解釋一個現(xiàn)象： 世界各國政府圍繞全球氣候治理問題展開了國際博弈，最終導(dǎo)致了“合而不作、斗而不破”的現(xiàn)象。氣候問題領(lǐng)域的“合而不作”就是世界各國圍繞氣候問題達成了一定的共識，卻沒有展開有效的共同治理的行動。一方面認(rèn)識到氣候變化問題的緊迫性，也認(rèn)可“不后悔”原則，認(rèn)識到溫室氣體減排的必要性，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計、實施了相應(yīng)的國際機制，其中《聯(lián)合國氣候框架公約》以及《京都議定書》、“巴厘島路線圖”、“德班平臺”等等的出臺與生效就是國際共識的客觀反映。但是，無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，大都沒有能夠有效地、自覺地履行承諾。究其原因，經(jīng)濟發(fā)展需求、生產(chǎn)與生活方式的轉(zhuǎn)型成本恐怕是至為關(guān)鍵的。但是，全球氣候治理問題并沒有因為國家之間的巨大分歧而停滯不前。歷次氣候談判的失敗并沒有導(dǎo)致氣候框架機制的徹底破裂，也沒有挫傷締約方參與談判的積極性：從1992年聯(lián)合國氣候變化大會開始到2015年巴黎氣候大會，圍繞歷史責(zé)任、減排義務(wù)、補償資金、技術(shù)轉(zhuǎn)移、執(zhí)行監(jiān)督等話題，盡管參會各方互相攻擊、紛爭不休，但是依然嘗試探討合作的可能性，力圖尋找共同治理的道路。

回首氣候變化的談判進程，從《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的出臺到《京都議定書》的危機，從巴厘島會議的爭吵到哥本哈根大會的斗爭，從德班會議的抵制到華沙會議的抗議，無時無刻不反映出發(fā)達國家、新興經(jīng)濟體國家以及最不發(fā)達國家之間圍繞著“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則而產(chǎn)生的分化組合、互動博弈。氣候變化問題并不僅僅是一個“是否真實”的科學(xué)問題，更是一個“成本多少”的經(jīng)濟問題、一個“如何分配”的政治問題以及“責(zé)任在誰”的道德問題。世界各國圍繞氣候變化問題展開的斗爭與互動，不過是摻雜著“公平、正義”等訴求下的經(jīng)濟成本問題：由于溫室氣體的減排在當(dāng)下依然會帶來巨大的經(jīng)濟成本，而成本的分配與轉(zhuǎn)移就成為爭論的話題。從氣候博弈中各方立場和利益分析，可以總結(jié)出背后隱藏著的幾大矛盾。即：經(jīng)濟發(fā)展水平不同導(dǎo)致責(zé)任不平等，國情不同導(dǎo)致受氣候變化影響的脆弱性不平等，歷史責(zé)任的不平等以及對公正的理解不同，以及國際互信的缺失導(dǎo)致相對收益的追求成為必然選擇。如同其他國際政治領(lǐng)域一樣，國際氣候談判進程是國家之間實力角逐、利益交換的競技場，更是彰顯國家軟實力、爭奪國際話語主導(dǎo)權(quán)的舞臺。

四、全球氣候治理機制的出路

一個關(guān)鍵點是，氣候問題的治理究竟出路何在？如何才能徹底消除氣候問題上的幾大困境（即發(fā)展模式的爭論、減排責(zé)任與義務(wù)不平等以及國家之間的相對收益問題），如何才能消除國家之間的猜忌心理，引導(dǎo)國家之間的談判走向真正的合作？建立和推動全面、均衡、有力、有約束力、適用于所有各方的國際機制是必然路徑：其中發(fā)達國家率先實施有力度的溫室氣體減排，并且向發(fā)展中國家提供必要的溫室氣體減排的資金和技術(shù)支持，而發(fā)展中國家根據(jù)本國國情，在資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓支持下，盡可能減緩溫室氣體排放，并且提升自己的氣候變化適應(yīng)能力，這是國際氣候談判的理想圖景。問題是，囚徒困境和集體行動邏輯的“搭便車”等問題，嚴(yán)重阻礙了國際氣候談判的進程和全球氣候問題的合作。多年的國際談判讓世界各國逐漸認(rèn)識到，從國際氣候談判來看，圍繞氣候變化問題展開的博弈與合作顯示了高度的“軟性”特征，落腳于話語主導(dǎo)權(quán)的爭奪。嘗試運用所謂的“硬法”促進少數(shù)國家大力實行溫室氣體減排，還是運用“軟法”去吸納盡量多的國家，以使各國都能在氣候變化和減排方面多少做一點貢獻，這是各國政治精英、學(xué)者以及非政府組織都必須權(quán)衡的問題。西方國家主導(dǎo)的全球氣候治理機制的思維方式已經(jīng)過時了，從1992年開始，聯(lián)合國氣候大會馬拉松式的談判，一路逶迤顛簸，走到今天實屬不易。但是，20多年的談判實踐證明了兩點。第一，發(fā)達國家一直以來所倡導(dǎo)的氣候變化問題一攬子解決方案與模式是錯誤的，因為氣候變化問題本身的復(fù)雜性與參與方的多樣性，以及發(fā)展階段的差異性，決定了不可能有一勞永逸的路徑可以采納。第二，西方一直偏重于采取“硬法”方式實現(xiàn)氣候問題的治理。他們普遍認(rèn)為“軟法”沒有可靠的理論基礎(chǔ)，會危害整個國際規(guī)范體系的穩(wěn)定性，力主爭取“軟法”的硬化。然而一個重要的現(xiàn)象是，隨著全球化的發(fā)展，“軟法”越來越多地被應(yīng)用于國際事務(wù)的公共治理當(dāng)中。這是因為，不論是依靠“軟法”還是訴諸“硬法”，國家的最終目的是通過合作獲取共同利益。盡管具有法律約束力的條約提供了更大的可靠性， 但是如果參與條約的成本過大，選擇更靈活的承諾方式就成為了另外一種選擇。氣候問題領(lǐng)域自身的特性所在，加上溫室氣體減排所帶來的成本問題，使得國際氣候機制中軟法的存在更具合理性與必然性。

巴黎氣候大會就是從過去突出強調(diào)減排責(zé)任與義務(wù)發(fā)展到突出各國自主貢獻，可以說為推動氣候治理機制邁出了里程碑式的一步?？傊驓夂蛑卫頇C制中的“軟法”特性不可避免。維持并完善目前靈活性和開放性較高的“軟法”機制，使其逐漸做到“軟硬兼施”，恐怕是各國在應(yīng)對氣候變化合作中的必經(jīng)之路，也是國際政治現(xiàn)實中的最佳選擇。

（作者：中山大學(xué)國際問題研究院副院長）

? ? ? ? ? ? ?責(zé)任編輯：狄英娜