淺析土地征用補(bǔ)償費用歸屬與適用的刑法規(guī)制

李紅燕

[摘要]對土地補(bǔ)償費、地上附著物和青苗補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費的具體分析是厘清農(nóng)村基層組織人員是否從事協(xié)助管理土地征用補(bǔ)償費用的基礎(chǔ)，也是判斷農(nóng)村基層組織人員是否屬于依法從事公務(wù)人員的職務(wù)犯罪的基礎(chǔ)。是依法從事公務(wù)人員的職務(wù)犯罪還是一般犯罪，直接影響刑罰適用的公平性。

[關(guān)鍵詞]土地征用補(bǔ)償費用；農(nóng)村基層組織人員；職務(wù)犯罪

[中圖分類號]D920.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-5918（2015）20-0073-02

《全國人大常委會關(guān)于<刑法>第九十三條第二款的解釋》（以下簡稱《解釋》）規(guī)定，村民委員會等農(nóng)村基層組織人員（以下簡稱“農(nóng)村基層組織人員”）協(xié)助人民政府從事“土地征用補(bǔ)償費用的管理”工作，利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或者非法收受他人財物，構(gòu)成犯罪的，適用貪污罪、挪用公款罪、受賄罪的規(guī)定。但司法實踐中對“土地征用補(bǔ)償費用的管理”卻有著諸多不同的理解，造成該類犯罪管轄上的沖突和定罪的混亂。

一、農(nóng)村基層組織人員管理土地征用補(bǔ)償費用的階段

（一）人民政府對“土地征用補(bǔ)償費用”的行政管理

《土地管理法》第四十六條規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施?！薄锻恋毓芾矸▽嵤l例》第二十五條規(guī)定：“征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，……征地補(bǔ)償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。”可見，國家征收土地要由市、縣人民政府組織實施，而征地補(bǔ)償、安置等工作應(yīng)由市、縣人民政府的土地行政主管部門組織實施，對征地補(bǔ)償?shù)慕M織實施其實就是對土地征用補(bǔ)償費用的管理。這種管理的起始時間應(yīng)當(dāng)是自確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后，籌備土地征用補(bǔ)償費用或者組織實施征地之日起，管理的結(jié)束時間應(yīng)當(dāng)依照《土地管理法實施條例》第二十六條規(guī)定的各項補(bǔ)償款支付給應(yīng)當(dāng)?shù)氖芤嬲哒加谢蛘哂米魈囟ǖ挠猛局?。之所以將組織實施征地作為確定管理起始時間的條件之一，是因為在確定被征地的四至、面積及補(bǔ)償款時就可能發(fā)生為了侵占或挪用將來的土地征用補(bǔ)償費用而進(jìn)行虛報、謊報等行為，此時，土地行政主管部門及其工作人員就要負(fù)起審核、管理之責(zé)。

從土地征用補(bǔ)償費用的來源看，凡是出讓給國有單位用地或經(jīng)政府批準(zhǔn)征地所得的補(bǔ)償費用，其款項主要來源于國有單位或政府，因此，在補(bǔ)償費用未劃撥前是不會發(fā)生農(nóng)村基層組織人員直接協(xié)助管理補(bǔ)償費用的問題。實踐中還經(jīng)常出現(xiàn)，土地行政主管部門或征地單位將所有的土地征用補(bǔ)償費用直接劃撥到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的?？钯~戶，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理發(fā)放，此時的土地征用補(bǔ)償費用明顯仍應(yīng)屬于國有財產(chǎn)。上述情形都屬于人民政府從事“土地征用補(bǔ)償費用”的行政管理工作。

（二）農(nóng)村基層組織人員協(xié)助管理“土地征用補(bǔ)償費用”的時間節(jié)點

依據(jù)《解釋》，農(nóng)村基層組織人員協(xié)助人民政府從事“土地征用補(bǔ)償費用的管理”時，才被認(rèn)為是“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，構(gòu)成犯罪的，適用挪用公款罪、受賄罪、貪污罪的規(guī)定。因此，農(nóng)村基層組織人員是否“管理”土地征用補(bǔ)償費用，何時開始、何時結(jié)束“管理”就顯得至關(guān)重要。

實踐中，由于土地行政主管部門工作量大、人手少，再加上征地工作涉及面廣，需要有熟悉被征地情況的人員參與，土地行政主管部門才在征地實施和補(bǔ)償費發(fā)放過程中要求或委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員或農(nóng)村基層組織人員協(xié)助。也就是說，農(nóng)村基層組織人員協(xié)助管理土地征用補(bǔ)償費用的起止時間應(yīng)當(dāng)與土地行政主管部門直接管理土地征用補(bǔ)償費用的起止時間是一致的。農(nóng)村基層人員協(xié)助從事行政管理工作的起點是從被委托任務(wù)的接手為準(zhǔn)，終點應(yīng)是“被委托任務(wù)”的完成。對于一般款物，該款物被行為人支配、占有即可視為行政管理工作已經(jīng)完成；而對于搶險、救災(zāi)、移民、防汛、社會捐助等公益事業(yè)款物，土地征用補(bǔ)償費用等特定款物，只有實現(xiàn)了其特定用途，或者其特定用途的實現(xiàn)已經(jīng)有了保障，該行政管理工作才能認(rèn)為“完成”。

二、土地征用補(bǔ)償費用的組成及不同流轉(zhuǎn)階段的屬性

《土地管理法》第四十七條規(guī)定了土地征用補(bǔ)償費用的構(gòu)成：土地補(bǔ)償費、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費。土地征用補(bǔ)償費用在流轉(zhuǎn)過程的不同階段，屬性是不同的，需要進(jìn)行具體分析。

（一）土地補(bǔ)償費

根據(jù)《村民委員會組織法》第二十四條的規(guī)定：“涉及村民利益的下列事項，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理：……（七）征地補(bǔ)償費的使用、分配方案?！庇纱丝梢姡诖迕駮h討論決定分配、使用土地補(bǔ)償費用具體方案之前，村集體賬戶的土地補(bǔ)償費應(yīng)該作為村委會暫時代管國有資產(chǎn)，只有在村民會議制定出具體方案后，才可進(jìn)行處置，確定為預(yù)留、集體提存、或者用于集體事務(wù)的部分才轉(zhuǎn)變?yōu)榧w財產(chǎn)，根據(jù)前述對“管理”的界定，此時農(nóng)村基層組織人員協(xié)助人民政府管理土地補(bǔ)償費的任務(wù)才算結(jié)束。但如果經(jīng)村民會議討論決定將土地補(bǔ)償費發(fā)放給農(nóng)戶的，在村民委員會等農(nóng)村基層組織將該款項支付給農(nóng)戶前，仍屬于協(xié)助人民政府進(jìn)行管理。至于經(jīng)村民會議討論決定他用的土地補(bǔ)償費，應(yīng)根據(jù)確定的用途結(jié)合法律規(guī)定再確定其財產(chǎn)的性質(zhì)，確定農(nóng)村基層組織人員協(xié)助管理任務(wù)是否終結(jié)。

（二）地上附著物和青苗補(bǔ)償費

《土地管理法實施條例》第二十六條的規(guī)定：“地上附著物和青苗的補(bǔ)償費歸地上附著物和青苗的所有者所有”，因此，在這兩項費用進(jìn)入村賬戶后，在支付給期所有者支配之前，農(nóng)村基層組織人員只能協(xié)助管理，沒有該費用的所有權(quán)。因此，對協(xié)助人民政府管理“地上附著物和青苗補(bǔ)償款”的農(nóng)村基層組織人員可以視為《刑法》第九十三條所規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論”，對其侵占、挪用“地上附著物和青苗補(bǔ)償款”等涉嫌犯罪的行為，可以直接適用貪污罪或挪用公款罪的規(guī)定。

（三）安置補(bǔ)助費

根據(jù)《土地管理法實施條例》第二十六條的規(guī)定，安置補(bǔ)助費的歸屬分三種情況：endprint

一是不需要統(tǒng)一進(jìn)行安置的，安置補(bǔ)助費直接發(fā)放給被安置人員個人或在征求被安置人員同意后，可以用來支付被安置人員的保險費用。因此，在安置補(bǔ)助費進(jìn)入村財務(wù)賬目之后分配給個人占有之前，或者將安置補(bǔ)助費轉(zhuǎn)交給相關(guān)的社會保險機(jī)構(gòu)作為被安置人員的保險費用之前，農(nóng)村基層組織人員仍然是協(xié)助人民政府對安置補(bǔ)助費進(jìn)行行政管理。

二是由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費支付給安置單位。如果土地行政主管部門直接將安置補(bǔ)助費支付給安置單位，則不會發(fā)生農(nóng)村基層組織人員協(xié)助管理的問題。但如果安置補(bǔ)助費先被撥付到村委會，再由村委會轉(zhuǎn)交到安置單位的，此時，農(nóng)村基層組織人員協(xié)助管理安置補(bǔ)助費時有挪用、侵占或收受財物等行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)適用挪用公款罪、貪污罪或受賄罪的規(guī)定。

三是需要由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行安置的，安置補(bǔ)助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用。按照《土地管理法實施條例》的規(guī)定，這里的安置補(bǔ)助費實質(zhì)上應(yīng)理解為安置基金，是公共財產(chǎn)，屬于公款性質(zhì)。農(nóng)村基層組織人員對安置補(bǔ)助費的管理和使用實際上是協(xié)助人民政府從事行政管理工作，屬于公務(wù)行為。因此，在安置補(bǔ)助費進(jìn)入村賬戶后的使用和管理中，可以成為挪用公款罪、貪污罪或受賄罪的犯罪對象。

三、總結(jié)

當(dāng)農(nóng)村基層組織人員針對土地征用補(bǔ)償費用實施犯罪時，應(yīng)依照下列步驟進(jìn)行判斷：首先明確地上附著物和青苗補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費的數(shù)額；第二，如果有證據(jù)證明農(nóng)村基層組織人員直接侵占或挪用的是地上附著物和青苗補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費的，則適用貪污罪、挪用公款罪；第三，如果農(nóng)村基層組織人員不是直接針對土地補(bǔ)償費實施犯罪的，則在剝離地上附著物和青苗補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費的數(shù)額后，再考慮農(nóng)村基層組織人員是否還在協(xié)助行政管理階段；如果在協(xié)助行政管理階段，則構(gòu)成貪污罪、挪用公款罪、受賄罪，如果不在該階段，考慮職務(wù)侵占、挪用資金罪、非國家工作人員受賄罪。

當(dāng)土地征用補(bǔ)償費用與村集體資金混在同一賬戶時，如果有證據(jù)證明農(nóng)村基層組織人員的主觀意圖明確指向土地征用補(bǔ)償費用的，則以上述步驟進(jìn)行判斷；倘若無證據(jù)或證據(jù)不足時，以挪用資金罪、職務(wù)侵占罪、非國家工作人員受賄罪認(rèn)定；對于超出村集體資金，屬于土地征用補(bǔ)償費用的那部分，應(yīng)以挪用公款罪、貪污罪、受賄罪認(rèn)定。

根據(jù)罪責(zé)刑相一致的原則，農(nóng)村基層組織人員既有從事集體事務(wù)管理工作，同時又有協(xié)助人民政府從事行政管理工作的，應(yīng)當(dāng)適用不同法律條款進(jìn)行約束。農(nóng)村基層組織人員貪污、挪用土地征用補(bǔ)償費用的數(shù)額與侵占、挪用集體資金的數(shù)額均未達(dá)到構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)的，不應(yīng)為了達(dá)到構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)而合并計算涉案數(shù)額。

（責(zé)任編輯：章樊）endprint